旅游城市霧霾協(xié)同治理機制的困境及出路

劉煜鑫

本文主要以京津冀為例，針對旅游城市霧霾協(xié)同治理機制的困境及出路展開研究。首先，對協(xié)同治理的內涵進行簡要闡述，在此基礎上，指出旅游城市霧霾協(xié)同治理存在的具體困境：聯防聯控機制尚不完善;政府財政補貼負擔沉重;傳統(tǒng)產業(yè)結構有待調整;群眾參與積極性有待提升。基于存在困境提出的具體出路建議為：不斷完善現有聯防聯控機制;建立市場機制引導私有企業(yè)資金進入;旅游城市應逐步優(yōu)化自身的產業(yè)結構;切實調動群眾的霧霾治理參與積極性。

引言

目前，我國多個旅游城市頻繁出現霧霾天氣，且受到社會各界的普遍關注。霧霾天氣的長期存在對旅游城市的健康、長遠及可持續(xù)性發(fā)展極為不利，為促進旅游城市更好發(fā)展，需采取有效措施對霧霾進行治理。京津冀地區(qū)乃我國霧霾污染的重災區(qū)，北京和天津本就是旅游城市，而河北省內也分布很多旅游城市，如秦皇島市、承德市、石家莊市及保定市等。由于地理區(qū)域臨近，近年來京津冀地區(qū)嘗試構建霧霾協(xié)同治理機制，且取得一定成效?；诖朔N情況，本文在對旅游城市霧霾協(xié)同治理機制的困境及出路進行研究的過程中主要以京津冀為例進行研究。

一、協(xié)同治理的內涵

協(xié)同治理為本文的核心概念。那么，究竟何謂協(xié)同治理，李偉（2016）在《霧霾天氣協(xié)同治理的策略研究》中指出，協(xié)同治理指政府、市場及社會3個主體之間相互協(xié)調、對公共事務進行有效處理從而實現協(xié)同目標的過程。由宏觀角度審視，協(xié)同治理主要具有如下幾個方面的特征：①協(xié)同治理建立多元主體共同的協(xié)同創(chuàng)新意愿，達成目標共識;②協(xié)同治理通過信息共享網絡，為多元主體參與提供決策保障;③協(xié)同治理通過制度約束，保證共同目標實現;④協(xié)同治理通過利益整合機制，實現多元主體的利益協(xié)調。旅游城市在霧霾治理方面采用協(xié)同治理機制的主要目的是提高霧霾治理的效能，維護和增進公共利益，從而更好地促進自身發(fā)展。

二、旅游城市霧霾協(xié)同治理存在的困境分析

旅游城市在霧霾治理方面采取協(xié)同治理機制是時代發(fā)展的必然要求，經過多年發(fā)展部分旅游城市在霧霾協(xié)同治理方面已取得一定成績，但不可忽視的是：旅游城市在霧霾協(xié)同治理機制的具體運行過程中仍存在諸多困境，主要表現如下。

（一）聯防聯控機制尚不完善

旅游城市的霧霾協(xié)同治理需建立在完善的聯防聯控機制基礎上，這一點毋庸置疑。但遺憾的是，目前很多旅游城市在霧霾協(xié)同治理的聯防聯控機制構建方面卻并不完善。以京津冀地區(qū)為例，截至目前，京津冀地區(qū)雖已構建霧霾治理的聯防聯控機制，但該聯防聯控機制的構建時間并不長，仍有很多方面有待進一步完善。諸如，構建的區(qū)域聯合監(jiān)督檢查機制、應急處理機制、環(huán)境信息共享機制等尚處于初級階段。此種情況的存在對旅游城市的霧霾協(xié)同治理必然產生阻礙。因此，在未來旅游城市霧霾協(xié)同治理方面應進一步完善聯防聯控機制。

（二）政府財政補貼負擔沉重

旅游城市在霧霾協(xié)同治理過程中，為減少污染源必須采取相應的污染治理措施，當污染排放量得以逐步減少后，霧霾天氣方能得以有效減少。而要實現此點，政府必須給予相應的財政補貼。以京津冀地區(qū)為例，自實現霧霾協(xié)同治理以來，京津冀地區(qū)為實現“氣代煤”“電代煤”，給相關企業(yè)補貼了大量財政資金。此舉措雖取得一定霧霾治理成效，但同時也給地方政府帶來沉重的財政負擔。正因如此，考慮到財政負擔的沉重性，部分地方政府參與該項行動的積極性也不同程度上有所降低。長之以往，對京津冀地區(qū)的霧霾協(xié)同治理成效也會不同程度上產生影響。

（三）傳統(tǒng)產業(yè)結構有待調整

改革開放40年以來，我國社會經濟取得快速發(fā)展，這一點也是世界公認的。但不得不承認的一點是，過去我國主要發(fā)展的是粗放型經濟，快速的經濟發(fā)展是以生態(tài)環(huán)境破壞為代價的，這也是產生惡劣霧霾天氣的主因。在京津冀地區(qū)，近年來北京的產業(yè)結構調整無疑是做得最好的，天津次之，但河北地區(qū)的很多旅游城市在產業(yè)結構調整方面卻顯得不盡人意。這也是為何很多專家學者會認為河北省是造成北京霧霾天氣的重要原因。所以，為更好實現旅游城市的霧霾協(xié)同治理，各旅游城市必須不斷優(yōu)化傳統(tǒng)產業(yè)結構。

（四）群眾參與積極性有待提升

眾所周知，旅游城市的霧霾協(xié)同治理僅僅依靠政府仍遠遠不夠。在此過程中，還需要廣大民眾積極性參與。以京津冀地區(qū)為例，該地區(qū)的普通民眾在霧霾治理的參與積極性方面仍有待進一步提升。諸如，京津冀地區(qū)雖早已規(guī)定當地農民不得焚燒秸稈，但仍有部分民眾偷偷焚燒秸稈，給京津冀地區(qū)的霧霾協(xié)同治理帶來障礙。此種情況不僅存在于京津冀地區(qū)，在國內很多旅游城市周邊均不同程度地存在。所以說，旅游城市的霧霾協(xié)同治理還需要廣大人民群眾積極參與。當廣大人民群眾能夠真正與政府站在一起，真正認識到霧霾治理的重要性后，便會以實際行動參與霧霾治理，更好地促進旅游城市霧霾協(xié)同治理成效提升。

三、旅游城市霧霾協(xié)同治理進一步發(fā)展的出路

上述論述中提及，目前旅游城市在霧霾協(xié)同治理方面仍存在諸多困境，為進一步完善旅游城市霧霾協(xié)同治理機制，特提出如下發(fā)展對策與建議。

（一）不斷完善現有聯防聯控機制

為提升旅游城市霧霾協(xié)同治理成效，需對現有聯防聯控機制進行不斷完善。諸如，應完善信息處理和共享機制，完善應急預警聯動機制，完善聯合巡查機制等。當旅游城市霧霾的協(xié)同治理聯防聯控機制得以不斷完善后，旅游城市的霧霾協(xié)同治理成效必然會不斷得以提升。以京津冀地區(qū)為例，京津冀地區(qū)由于區(qū)位較近，機動車從一地行使至另外一地的時間相對較短。假如相關執(zhí)法信息無法實現有效的互通聯網，執(zhí)法部門則很容易出現遺漏處罰亦或重復處罰的現象?；诖耍ㄗh京津冀地區(qū)的旅游城市應有的放矢科學構建機動車尾氣污染行政執(zhí)法網絡信息系統(tǒng)，讓各旅游城市的行政執(zhí)法部門可以互通執(zhí)法信息，最終有效實現機動車尾氣污染協(xié)同治理的基本目標?？偠灾?，旅游城市在霧霾協(xié)同治理過程中對現有聯防聯控機制進行不斷完善的做法是必要的，亦是刻不容緩的。各參與霧霾協(xié)同治理的旅游城市之間應積極加強溝通交流，進而采取有效措施對現有聯防聯控機制進行科學完善。

（二）建立市場機制引導私有企業(yè)資金進入

旅游城市在霧霾協(xié)同治理過程中，往往會不約而同地采取如下措施：第一，優(yōu)質煤替代、煤改電、煤改氣;第二，促進可再生能源發(fā)展;第三，推進新能源汽車使用等。而要實現此點，政府財政補貼無疑是推動相關政策落地的基礎保障。據了解，京津冀地區(qū)的旅游城市在霧霾協(xié)同治理過程中亦采取了同樣措施，此舉給政府財政帶來的負擔實屬不小。為更好地促進旅游城市霧霾協(xié)同治理機制更好發(fā)展，建議旅游城市在霧霾協(xié)同治理過程中應逐步建立市場機制，引導更多私有企業(yè)資金進入該領域，有效引導私有企業(yè)的投資行為，為政府財政減負。例如，參與霧霾協(xié)同治理的旅游城市可為新能源汽車企業(yè)免費提供新能源汽車銷售場地，引導更多新能源車企進入本市，讓新能源車企之間形成良性競爭，引導更多普通大眾購買和使用新能源汽車。當有利于霧霾協(xié)同治理的市場機制建立起來后，更多的私有企業(yè)資金也會快速進入相關旅游城市，共同致力于霧霾協(xié)同治理與發(fā)展，為政府財政減負。

（三）旅游城市應逐步優(yōu)化自身產業(yè)結構

產業(yè)結構的不合理是造成環(huán)境污染、產生霧霾天氣的主要原因。因此，旅游城市在霧霾協(xié)同治理的過程中，采取有效措施不斷優(yōu)化自身的傳統(tǒng)產業(yè)結構。具體可采取如下措施：①對產生污染嚴重的企業(yè)進行治理和遷移，尤其是燃煤企業(yè)，應督促其煤改電、煤改氣，減少大氣污染;同時，還可利用“一帶一路”戰(zhàn)略發(fā)展的有利時機，將過剩產能轉移進去，順著“一帶一路”轉移到東南亞，轉移到中東歐;②采取有效政策激勵措施，引導更多高新企業(yè)進入本市，讓本市產業(yè)結構得以不斷調整與優(yōu)化。另外，旅游城市可利用自身獨特的旅游資源，大力發(fā)展與旅游相關的服務行業(yè)。值得一提的是，在優(yōu)化自身產業(yè)結構方面，各參與霧霾協(xié)同治理的旅游城市之間必須達成一致意見，制定科學合理的產業(yè)結構優(yōu)化目標。在此過程中，各旅游城市的政府及相關部門之間也應通力合作，互幫互助，發(fā)揮合力盡快促進產業(yè)結構優(yōu)化調整。當產業(yè)結構優(yōu)化的目標真正得以實現后，旅游城市霧霾協(xié)同治理的目標定然可最終得以有效實現。

（四）切實調動群眾的霧霾治理參與積極性

調動群眾參與霧霾治理的積極性有利于提升旅游城市霧霾協(xié)同治理的成效，這一點毋庸置疑。為實現此點，參與霧霾協(xié)同治理的旅游城市具體可采取如下措施。①通過媒體進行積極宣傳，讓廣大人民群眾了解到所在旅游城市進行霧霾治理的必要性和緊迫性，倡導廣大人民群眾自覺參與霧霾治理的行動中，提升霧霾治理成效。②對造成環(huán)境污染的個人實施嚴厲處罰。以焚燒秸稈為例，之所以在旅游城市周邊有農民會冒著風險焚燒秸稈，主要緣于違法成本較低，不會對焚燒秸稈的農民帶來巨大經濟損失?；诖?，建議相關執(zhí)法部門加大環(huán)境污染的處罰力度，當處罰給他們帶來巨大“傷害”后，他們便會自覺遠離污染環(huán)境的行為。③給予廣大人民群眾參與霧霾治理的機會。過去很長一段時間以來，很多旅游城市在霧霾協(xié)同治理的過程中均缺乏廣大人民群眾的真正參與，由此也降低了他們參與霧霾協(xié)同治理的積極性。因此，建議未來我們的旅游城市在霧霾協(xié)同治理的過程中，應給予群眾參與的真正機會，讓他們真正參與到霧霾協(xié)同治理的行動中來。當廣大人民群眾參與霧霾治理的積極性真正得以提升后，旅游城市霧霾協(xié)同治理成效必然可得以有效提升。

四、結語

旅游城市在霧霾治理方面采用協(xié)同治理機制的主要目的是提高霧霾治理的效能，維護和增進公共利益，從而更好地促進自身發(fā)展。當前我國旅游城市霧霾協(xié)同治理存在的困境主要包括聯防聯控機制尚不完善;政府財政補貼負擔沉重;傳統(tǒng)產業(yè)結構有待調整;群眾參與積極性有待提升。為更好促進旅游城市霧霾協(xié)同治理，未來需對現有聯防聯控機制進行不斷完善，建立市場機制引導私有企業(yè)資金進入，逐步優(yōu)化自身產業(yè)結構，切實調動群眾的霧霾治理參與積極性。只要能切實做好上述幾個方面，旅游城市的霧霾協(xié)同治理成效必然會不斷得以提升。誠然，當前我國旅游城市在霧霾協(xié)同治理方面存在的困境仍有很多，并不僅僅局限于本文所述。未來希望有更多專家學者參與到本課題的研究中來，共同探索旅游城市霧霾協(xié)同治理出路。

（作者單位：香港理工大學）