關(guān)于PPP項目中投資管理問題的探討

南慶玲

【摘 要】PPP作為一種新的投資運營模式，近年來在我國得到較大的發(fā)展。推進PPP項目，增加公共服務(wù)領(lǐng)域的投資，有利于緩解總需求與投資不足的矛盾。PPP模式的社會資本包括了民營資本，且民營資本的作用尤為重要。要充分發(fā)揮PPP模式在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、轉(zhuǎn)變政府職能、完善投融資體制等方面的積極作用。PPP作為一種新的投資運營模式，近年來在我國得到較大的發(fā)展。如何充分發(fā)揮PPP模式在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、轉(zhuǎn)變政府職能、完善投融資體制等方面的積極作用，同時防范政府債務(wù)等風險，是當前公共服務(wù)領(lǐng)域供給管理的一項亟待解決的問題。鑒于此，文章結(jié)合筆者多年工作經(jīng)驗，對關(guān)于PPP項目中投資管理問題的探討提出了一些建議，僅供參考。

【關(guān)鍵詞】關(guān)于PPP項目;投資管理;問題的探討

在PPP項目投資管理的過程中，政府部門應(yīng)該幫助企業(yè)合理規(guī)劃項目風險，拓寬融資渠道，改進風險管理制度，建立有效的風險管理系統(tǒng)，保證項目的順利開展與質(zhì)量。

1、PPP項目融資風險特征及其內(nèi)涵

近幾年，由于各地方政府的建設(shè)資金壓力日益增大，政府積極鼓勵社會資本參與投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域得到了快速發(fā)展，通過回顧大量文獻可以看出從1998年至今，PPP模式研究處于逐漸升溫的趨勢。而如何提高PPP項目績效已成為PPP研究領(lǐng)域的熱點問題之一，值得一提的是，一些學(xué)者認為PPP項目失敗是缺乏有效提高項目績效的方法，研究發(fā)現(xiàn)明確關(guān)鍵成功因素并做出相應(yīng)完善措施的項目班組可以改善PPP項目績效，可以利用關(guān)鍵成功因素提高PPP項目績效，最終實現(xiàn)項目成功，進一步描述了關(guān)鍵成功因素對于希望改善PPP項目績效的利益相關(guān)者來說極其重要，提倡使用正確的關(guān)鍵成功因素改善PPP伙伴關(guān)系，從而使得PPP項目性價比最優(yōu)。所以，PPP項目關(guān)鍵成功因素與項目績效的影響關(guān)系十分值得探究。目前，國內(nèi)外有關(guān)PPP項目關(guān)鍵成功因素的研究愈加趨于成熟。同時，不少學(xué)者對PPP項目績效評價體系進行了深入研究。

1.1偶然因素較多

資金需求大，建設(shè)周期長，資金流轉(zhuǎn)慢是PPP項目的一般特征，這決定了在PPP融資過程中，偶然因素較多，由于時間長，在相關(guān)的合作中，受某些因素影響，可能會突發(fā)某些事件影響項目的進一步實施，加上在項目運營中，會出現(xiàn)一些不可預(yù)知的風險，這就進一步增加了PPP項目的偶然因素帶來的風險。

1.2風險呈現(xiàn)階段性特征

在當今社會，在PPP項目中，為了降低風險，大多數(shù)項目采取多種融資相結(jié)合的方式，這就使得項目在不同階段存在不同的風險。在項目的建設(shè)周期中分為運行期、建設(shè)期等，不同的階段風險呈現(xiàn)出不同的特點，這說明PPP項目的風險普遍存在且較為復(fù)雜。

1.3 PPP模式的內(nèi)涵

PPP模式是指授權(quán)私營企業(yè)代表政府建立、運營或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施并代表政府提供公共服務(wù)的一種長期協(xié)議。（1）在狹義上講，外包、特許經(jīng)營和私有化等是PPP項目融資模式（2）在廣義上講，它是一種各種合作關(guān)系，用來提供公共物品或服務(wù)的公共和私有部門建立的。

2、PPP項目投資管理存在的問題及成因

2.1 PPP項目投資控制專業(yè)人才嚴重缺乏

我國PPP項目起步較晚，與傳統(tǒng)的投資控制方式相比，PPP模式投資控制過程中的前期操作比較困難，表現(xiàn)形式也比較復(fù)雜，所以國內(nèi)缺少相關(guān)的專業(yè)人才。少部分可以獨立管理和操作的人才來自大型咨詢公司，對于中小企業(yè)來說，PPP項目專業(yè)人才不足，會導(dǎo)致合同簽訂受阻，限制了PPP項目投資的發(fā)展和進步。

2.2 PPP項目審批手續(xù)復(fù)雜

由于PPP項目是與政府合作，所以相關(guān)的審批手續(xù)極其復(fù)雜。盡管我國已經(jīng)明確提出要簡化PPP項目審批流程，但是受到實際條件的限制，在進行項目推進的過程中，仍然存在項目審批程序復(fù)雜的問題。

2.3相關(guān)法律法規(guī)保障欠缺

PPP項目實施必須有相關(guān)專門的法律法規(guī)來保障其順利實施。地方政府對于PPP項目的法律法規(guī)存在明顯的地區(qū)不同，我國相關(guān)法律遠不如國外其他國家的完善，因此實施起來發(fā)生糾紛時，也就更難解決問題。

2.4投資-收益周期長

由于主要的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，目前PPP模式主要涉及生活垃圾焚燒、發(fā)電、供水、污水處理和城市交通系統(tǒng)。但他不僅投資期長，項目資金回收期也很長。

3、降低建筑企業(yè)PPP項目投資風險的措施

3.1建立完善的PPP風險管控體系

企業(yè)內(nèi)部應(yīng)該組織有關(guān)成員，建立風險管控小組，構(gòu)建風險管理系統(tǒng)，健全企業(yè)相應(yīng)的風險管理制度。尤其是在開展項目的初期，就應(yīng)該做好風險預(yù)測工作，結(jié)合公司的實力、生產(chǎn)經(jīng)營狀況，考慮投資項目的前景，進行全方位的風險識別和評價，制定針對性的控制措施，并且需要有效隔離子項目風險，加強過程監(jiān)督力度，確保風險管理任務(wù)的分工和流程合理，責任到人，遵循PPP項目風險分擔的原則。

3.2企業(yè)要敢于擔負社會責任，勇于創(chuàng)新

企業(yè)應(yīng)不斷從技術(shù)手段、融資渠道和管理模式這些方面進行改革創(chuàng)新，優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)企業(yè)利益最大化，增強企業(yè)市場競爭力。PPP項目應(yīng)繼續(xù)由企業(yè)進行承擔，以創(chuàng)造長期效益和促進社會聲譽。

3.3借鑒國外經(jīng)驗

國外的PPP模式在已經(jīng)十分健全，并形成了英國和美國兩種可以供人參考的重要模式。英國的PPP模式最大特點是澄清它的業(yè)務(wù)范圍。美國的PPP模式給我們的最大啟示就是它以合同為核心，貫穿整個項目運營過程的法律法規(guī)保障，以及利益相關(guān)者的權(quán)責劃分和利益分配。

3.4合理的對風險進行分擔

如果想要運行PPP融資的項目，首先要做的就是把存在的很多的風險進行分擔和分化。對這些項目進行分擔以后，項目的主要負責人應(yīng)該對分擔的這些風險進行論述，對如何進行分配風險進行比較詳細的論述。然后可以用這些分擔的方式，最后達到利益的最大化。

3.5融資公司需統(tǒng)籌兼顧，選擇合理PPP融資方式

PPP項目融資方式的選擇，如果只依靠其他企業(yè)的經(jīng)驗借鑒，有很大的虧損風險，畢竟每個項目的背景都不同，所具備的經(jīng)濟特點也不同，適合自身的才是最好的，一味地選擇高收入的投資方式，而不顧及風險系數(shù)是非常不明智的。一旦投融資方式選擇不對，就會給公司帶來融資風險和融資成本壓力，不利于企業(yè)的正常運營。在現(xiàn)階段的市場中，盲目投資的不在少數(shù)。若該項目的市場前景并不是很好，市場的需求也基本飽和，此時若為了獲得高的收益，而通過項目融資以期獲得高產(chǎn)能、產(chǎn)量，而不顧及市場的真實需求情況、該行業(yè)的利潤走向等眾多經(jīng)營情況，難免會造成不必要的虧損，造成PPP融資風險。

3.6強化管理人員合同意識建立健全績效考核體系

PPP項目合作周期一般為10—30年，且涉及投資、建設(shè)、管理等諸多內(nèi)容，因此項目文件呈現(xiàn)合同體系關(guān)聯(lián)性強、內(nèi)容專業(yè)性強的特點。由于大多數(shù)PPP項目的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計、合同編制都由咨詢公司完成，在對合同的理解上，實施機構(gòu)的人員存在“先天不足”，容易出現(xiàn)理解不到位、誤解合同條款的情形，對合同中融資交割、建設(shè)進度、履約保函等關(guān)鍵事項缺乏必要的督促和管理。這極有可能導(dǎo)致資本金到位不及時、貸款進度滯后、建設(shè)成本超支、建設(shè)超期等問題，繼而影響項目建設(shè)的質(zhì)量，為PPP項目后續(xù)服務(wù)費結(jié)算、運營、移交留下隱患，不利于政府和社會資本的長期合作。因此建議在PPP項目落地后，應(yīng)及時明確項目管理人員分工和責任，組織合同管理培訓(xùn)，加強合同條款認知，尤其是對違約條款及事項形成分級預(yù)警，防微杜漸，避免嚴重違約事件和重大爭議的產(chǎn)生?？冃Э己俗鳛镻PP項目合規(guī)的重要標志和管理的重要抓手，應(yīng)該被管理者予以重視。一般來說，PPP項目績效考核包括建設(shè)期績效考核、運營期績效考核以及移交階段績效考核。完善的績效考核體系是政企合作的長效機制，合理的績效考核體系在避免政府固化支出的同時，還能夠激發(fā)企業(yè)的積極性。

3.7以項目和產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動強化運營能力，亦是PPP模式促進企業(yè)轉(zhuǎn)型需要高度重視的一個方面

PPP項目與傳統(tǒng)項目的承包建設(shè)有著明顯的不同。一般是建設(shè)與運營相連，項目與產(chǎn)業(yè)同步。項目做好了，產(chǎn)業(yè)會逐步擴大。一個運行良好的PPP項目，如果堅持后續(xù)的綜合性開發(fā)，有可能逐步擴大產(chǎn)業(yè)鏈，部分地將基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的外部溢出效應(yīng)內(nèi)化于項目內(nèi)部。同時，價值鏈的拓展和產(chǎn)業(yè)聯(lián)動，會內(nèi)在地強化各協(xié)作方的運營動力，推動各合作方以創(chuàng)新為根本驅(qū)動力，不斷增強產(chǎn)投聯(lián)動以及項目主體與各協(xié)作方的共生共榮關(guān)系。PPP項目運營得好，往往會從最初的聯(lián)合體，發(fā)展成為具有上下游互補互促的產(chǎn)業(yè)集群。其中的互促共進機制和均衡約束機制，可有效避免社會資本只顧眼前的短視行為，有利于實現(xiàn)多方長期合作，互利共贏。

3.8以精微細致的構(gòu)思和科學(xué)嚴密的分析做好PPP項目的規(guī)劃和論證

一般說來，PPP項目涉及到的相關(guān)方多，利益關(guān)系復(fù)雜，處理好各方關(guān)系并構(gòu)建良好的運行機制，需要各相關(guān)方多用心思，多研究合作方的目的和行為方式，多考慮合作方的現(xiàn)實感受。PPP項目多數(shù)周期長、變數(shù)多，這更需要各相關(guān)方對項目的功能、特點、邊界條件等進行深入研究，周密分析，必要時還應(yīng)對未來和可能出現(xiàn)的變化進行研判和預(yù)測，并制定相應(yīng)的處置方案。另外，多數(shù)PPP項目涉及的業(yè)務(wù)領(lǐng)域多、覆蓋的范圍廣，有的不僅包括規(guī)劃、融資、設(shè)計、施工、運營，還包括后續(xù)的綜合開發(fā)。項目協(xié)作方和聯(lián)合體不僅數(shù)量多，而且不同階段變化也比較大。眾多單位協(xié)調(diào)行動需要前期進行周密科學(xué)的規(guī)劃，實施中更要注重科學(xué)合理的調(diào)度，遇到問題更需要各方共同面對，主動擔責并處理。

3.9國家層面

（1）提供政策支持。近年來，政府陸續(xù)出臺鼓勵社會資本參與基建投資的文件，這是導(dǎo)致社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)熱情高漲的主要原因。未來，國家可以充分發(fā)揮其宏觀調(diào)控的作用。根據(jù)社會發(fā)展需要，更有側(cè)重地提供政策支持，緩解地方政府財政壓力，提高公共服務(wù)質(zhì)量。（2）制定科學(xué)合理的風險分擔機制。首先，應(yīng)與政府方反復(fù)溝通與談判，確保風險分擔機制的公平性，合理地承擔部分風險。其次，社會資本方應(yīng)重視風險管理，深入分析預(yù)測項目存在的風險，針對項目的建設(shè)特點，科學(xué)、合理、公平地制定風險應(yīng)對方案。

4.結(jié)束語

綜上所述，PPP作為國家一項重要的經(jīng)濟政策，在國民經(jīng)濟生活中發(fā)揮著重要的作用。進入“后PPP時代”以來，項目的建設(shè)和運營將面臨越來越多的困難和挑戰(zhàn)，需要每一方參與主體的努力，不斷在實踐中探索，回歸PPP的本質(zhì)，不忘初心，方能促進PPP事業(yè)的健康發(fā)展。

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