土地承包經(jīng)營權(quán)退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究*
——基于農(nóng)戶的需求調(diào)查

何盈盈，冉瑞平，尹 奇，劉云強(qiáng)，戴小文

(1.四川農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，成都 611130；2.四川農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院/四川省農(nóng)村發(fā)展研究中心，成都 611130)

0 引言

生產(chǎn)力水平的不斷提高，城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，使得農(nóng)村固化的人地關(guān)系迫切需要改變，為此，國家在2015年出臺了土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出相關(guān)政策， 2017年“中央一號文件”更是明確提出：“允許地方多渠道籌集資金，用于對農(nóng)戶退出承包地的補(bǔ)償”。土地承包經(jīng)營權(quán)的有償退出，一方面能夠促進(jìn)農(nóng)村勞動力向非農(nóng)行業(yè)轉(zhuǎn)移； 另一方面能促進(jìn)農(nóng)業(yè)集中化、規(guī)模化經(jīng)營以及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育，促使“農(nóng)民”由身份向職業(yè)轉(zhuǎn)變； 此外，推行土地承包經(jīng)營權(quán)的有償退出對于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘起積極作用。

目前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出主要有強(qiáng)制性退出和誘致性退出兩種途徑[1]，強(qiáng)制性退出即土地征收； 誘致性退出則是政府通過政策引導(dǎo)，鼓勵農(nóng)戶自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，較為典型的是浙江嘉興的“兩分兩換”、四川成都的“雙放棄”[2]、寧夏的“平羅模式”和重慶的“梁平模式”[3]，文章只研究后者。已有的相關(guān)研究中，除對土地承包經(jīng)營權(quán)退出的途徑、模式、機(jī)制進(jìn)行了總結(jié)分析外[1-3,6-10]，部分研究也對農(nóng)戶的退出意愿及其影響因素進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)多數(shù)農(nóng)戶在一定補(bǔ)償條件下愿意退出土地承包經(jīng)營權(quán)[4-5]，少數(shù)涉及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的研究也僅是從補(bǔ)償制度等宏觀角度討論，缺乏從農(nóng)戶等微觀主體角度的探討。因而，基于農(nóng)戶需求構(gòu)建退地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不僅是對相關(guān)研究的充實，也是對農(nóng)戶訴求的真實反映，能最大程度地保障農(nóng)戶的合法權(quán)益。

目前，四川、重慶、貴州等多個省市已經(jīng)開展了土地承包經(jīng)營權(quán)退出試點，各地具體的政策和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有所不同。成都作為改革試點的先行者，自2015年就特別制定了開展土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革試點試驗的專項方案，經(jīng)驗豐富，具有較強(qiáng)的代表性，所以，該文選擇成都為研究范圍，通過深入訪談了解農(nóng)戶的真實意愿和需求，預(yù)估其期望補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為相關(guān)制度的建立完善提供參考。

1 農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權(quán)受償需求研究

該文抽樣調(diào)查了成都市242戶農(nóng)戶，發(fā)現(xiàn)其中120戶農(nóng)戶表示在一定補(bǔ)償條件下，愿意退出土地承包經(jīng)營權(quán)，約占49.56%，通過對這120戶農(nóng)戶的深入訪談，總結(jié)愿意退地農(nóng)戶的特征：青壯年退地意愿更強(qiáng)烈、兼業(yè)化程度較高、家庭勞動力較少(表1)，同時也對其受償需求進(jìn)行了深入挖掘(表2)。

表1 受訪者基本信息

個體、家庭特征樣本數(shù)量(人)占比(%)性別男77 64女43 36年齡35歲及以下12 1036^50歲67 5651^65歲34 2865歲以上7 6受教育程度小學(xué)及以下49 41初中44 37高中或中專17 14大專及以上10 8是否兼有身份村干部、合作社管理等34 28勞動力數(shù)量1^4人116 97農(nóng)業(yè)經(jīng)營類型種植109 91養(yǎng)殖11 9農(nóng)業(yè)收入占比50%以下53 44地形平原113 94丘陵7 6是否加入合作社土地股份合作社64 53農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社 注:120戶受訪農(nóng)戶家庭人均耕地面積為667m2/人

1.1 需求層次劃分

現(xiàn)有較為成熟的需求理論是馬斯洛的需求層次理論，他把人的需求由低到高分為生理需求、安全需求、情感需求、尊重需求和自我實現(xiàn)需求5個層次。其中，生理需求指維持生存的基本需求，經(jīng)濟(jì)學(xué)上可視為滿足人們衣食住行的日常支出； 安全需求指人們希望得到人身自由、財產(chǎn)所有性、工作職位保障等以獲得安全感； 情感需求指人希望得到相互關(guān)系的照顧； 尊重需求指人渴望自己的能力和成就得到社會的認(rèn)可； 自我實現(xiàn)需求指人最大程度地實現(xiàn)自己的理想。在已有的針對農(nóng)民的諸如消費結(jié)構(gòu)、社會心態(tài)等研究中發(fā)現(xiàn)，大部分農(nóng)民仍然處于滿足生理需求、安全需求和情感需求的階段，而土地經(jīng)營是滿足農(nóng)民需求的重要途徑[4,10-12]。

該文從接近6 000條原始記錄中篩選初出現(xiàn)頻次在5次以上的398條內(nèi)容指向明確的原始語句，通過進(jìn)一步比對，提煉出15條關(guān)于農(nóng)戶退地受償需求的初始概念，并其歸納到收入補(bǔ)償、養(yǎng)老保障、失業(yè)保障、情感補(bǔ)償、技能提升以及家庭發(fā)展6個需求類屬中(表2)。其中，收入補(bǔ)償需求(A1)指農(nóng)戶因退地而失去種植養(yǎng)殖收入，導(dǎo)致家庭收入減少，為維持原有生活水平所需補(bǔ)償，屬于生理需求層次(A)； 養(yǎng)老保障需求(B1)和失業(yè)保障需求(B2)指對不確定未來的擔(dān)憂，屬于人的安全需求，而農(nóng)戶的安全需求源于土地的社會保障功能，農(nóng)戶退出承包地等于失去了這道保障，因而渴望得到相應(yīng)補(bǔ)償，故該文將這兩個需求類屬劃分為退地農(nóng)戶的保障需求層次(B)； 情感補(bǔ)償需求(C1)源于農(nóng)戶對原有環(huán)境、生活方式、親朋好友的不舍，屬于情感需求層次(C)； 技能提升需求(D1)指農(nóng)戶希望退出承包經(jīng)營權(quán)后能得到再就業(yè)培訓(xùn)，家庭發(fā)展需求(D2)指農(nóng)戶對退地機(jī)會成本、職業(yè)發(fā)展、子女教育等問題的擔(dān)憂，這兩種需求類屬皆源于人的尊重需求和自我實現(xiàn)需求，是農(nóng)戶在退地后，尋求自身和家庭的進(jìn)一步發(fā)展，追求社會地位的提高和自我價值的實現(xiàn)，故該文將其劃分為退地農(nóng)戶的發(fā)展需求層次(D)。因此，根據(jù)馬斯洛需求層次理論，該文將農(nóng)戶退出承包經(jīng)營權(quán)的受償需求分為生理需求、保障需求、情感需求和發(fā)展需求4個層次。

1.2 各需求層次權(quán)重確定

層次分析法(AHP)是美國運籌學(xué)教授薩蒂提出的一種層次權(quán)重決策分析方法。該文基于農(nóng)戶退地的受償需求層次，將土地承包經(jīng)營權(quán)退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分為一個3層次的結(jié)構(gòu)：目標(biāo)層對應(yīng)退地意愿選擇，用U表示； 準(zhǔn)則層為生理需求(A)、保障需求(B)、情感需求(C)、發(fā)展需求(D)，用Ui(i=1， 2， 3， 4)表示； 指標(biāo)層為各個需求層次下的補(bǔ)償內(nèi)容，如收入補(bǔ)償、養(yǎng)老補(bǔ)償?shù)?，用uij(i=1， 2，…,n，j=1，…，n)表示。比較指標(biāo)層對準(zhǔn)則層的影響程度，確定在該層中相對于某一準(zhǔn)則所占的比重。構(gòu)造判斷矩陣：

表2 原始資料統(tǒng)計與需求類屬、層次劃分

編碼初始概念出現(xiàn)頻次需求類屬需求層次A11種667m2地一年有幾百元收入,擔(dān)心退地后家庭收入減少106收入補(bǔ)償(A1)生理需求(A)A12在家種地能基本自給自足,擔(dān)心退地后生活成本增加81A13年齡大了,只能邊接零工邊種地,既能消磨空閑時間也能創(chuàng)造一定收入45A14合作社效益不好,667m2一年只有400^500錢,希望退地補(bǔ)償能比這多69B11隨子女進(jìn)城居住,無人種地,退地補(bǔ)償可以用來養(yǎng)老防病6養(yǎng)老保障(B1)保障需求(B)B12年齡大了身體不好,無法種田,希望退地補(bǔ)償能支撐日常開銷12B13現(xiàn)在在城里打工,打算老了就回來種地,至少可以吃得飽,如果退了地能夠保障以后老年生活也還是可以考慮42B14希望退地后解決養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險,以后也有保障36C11城里住不慣,空氣也不好,還是老家更舒服,沒事可以跳跳舞打打牌,還可以去地里看看11情感補(bǔ)償(C1)情感需求(C)C12親戚朋友都在這邊,熱鬧,串個門也方便7D11現(xiàn)在年輕一輩不會種地,打算退地后送他去學(xué)技術(shù),方便找工作6技能提升(D1)發(fā)展需求(D)D12打算學(xué)門手藝做點小生意,想把退地補(bǔ)償用作本錢,但政策又要求申請者必須有其他固定收入5D21現(xiàn)在農(nóng)業(yè)發(fā)展前景很好,到處都在建基地建示范園,擔(dān)心退地會錯過以后的發(fā)展機(jī)會5家庭發(fā)展(D2)D22希望退地進(jìn)城后政府能夠幫助解決子女教育問題

表3 層次劃分及對應(yīng)權(quán)重

準(zhǔn)則層指標(biāo)層單權(quán)重層次權(quán)重生理需求(A)收入補(bǔ)償需求(A1)10.48保障需求(B)養(yǎng)老保障需求(B1)0.71失業(yè)保障需求(B2)0.290.37情感需求(C)情感補(bǔ)償需求(C1)10.08發(fā)展需求(D)技能提升需求(D1)0.47家庭發(fā)展需求(D2)0.530.07

(1)

式(1)中，uij表示第i個因素相對于第j個因素的比較結(jié)果。該文采用標(biāo)度法(1～9個標(biāo)度)來定量表示一個因素比另一個因素的重要程度，具體標(biāo)度由5位土地資源管理專業(yè)的教授和從事多年相關(guān)工作的專家打分確定，各需求層次及權(quán)重如表3。

2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算

2.1 指標(biāo)選擇與測算

基于以上研究，對農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權(quán)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測算，可以先分別測算各需求層的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，再通過加權(quán)進(jìn)行匯總，即

Y=∑Yiwi(i=A，B，C，D)(元/人)

待聞知太子橋來歷的游客走近細(xì)觀，所見也不過是兩塊年代久遠(yuǎn)的長石板。其實看似簡陋的石橋不平凡，石板兩端的橋基是用干壘法構(gòu)筑的石墩，精雕細(xì)鑿的石欄雖已蕩然無存，而橋面上碾出的兩道石槽般深深的車轍卻是歷史的記憶。可想而知，這座小石橋千百年來碾過了多少木轱轆的牛車、馬車、獨輪車。如今看似溝渠的窄窄一條堰河，當(dāng)年應(yīng)該是山谷里洶涌的溪澗，兩岸險峻的山道必是南來北往的商販和方圓百十里村莊鄉(xiāng)民上山下山必經(jīng)之路。

(2)

Y為土地承包經(jīng)營權(quán)退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(元/人)，Yi表示每個需求層次的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，Wi表示各需求層次對應(yīng)權(quán)重。遵循綜合性、科學(xué)性、差異性、可操作性原則，為4個需求層次及對應(yīng)類屬構(gòu)建了退地補(bǔ)償指標(biāo)：

(1)生理需求補(bǔ)償

YA=a1x

(3)

所以，YA=a1x=13×5 537.03=71 981.39 元/人

(2)保障需求YB=P+L

保障需求層次包括養(yǎng)老保障需求、失業(yè)保障需求兩個類屬，農(nóng)戶的養(yǎng)老保障可通過購買養(yǎng)老保險實現(xiàn)，失業(yè)保障可以通過領(lǐng)取失業(yè)保險補(bǔ)助實現(xiàn)。式中，YB表示保障需求補(bǔ)償金，P養(yǎng)老補(bǔ)償，用居民年人均養(yǎng)老保險繳納金表示，L為失業(yè)補(bǔ)償，用農(nóng)民工年均失業(yè)保險補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)表示。根據(jù)“成都人社局”發(fā)布的2014—2016年成都市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險個人繳納標(biāo)準(zhǔn)，算得均值為2 349.77元，由于農(nóng)民平均年齡不到60歲，按規(guī)定需逐年繳納養(yǎng)老保險(繳滿15年)，則P為35 246.55元/人； 據(jù)“成都人社局”相關(guān)規(guī)定：農(nóng)民合同制工人一次性生活補(bǔ)助最長不超過12個月，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)約為失業(yè)保險金的65%，根據(jù)四川省統(tǒng)計局相關(guān)數(shù)據(jù)，易得到2014—2016年成都市年均失業(yè)保險金。經(jīng)計算，農(nóng)民失業(yè)保險金補(bǔ)助金額L為7 103.2元/人(L=年均失業(yè)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)×領(lǐng)取時限×65%)。

所以，YB=P+L=35 246.55+7 103.2=42 349.75 元/人

(3)情感需求YC=a2v

由于情感需求無法直接量化，故該文調(diào)查了農(nóng)戶對生活環(huán)境的情感支付價格(WTP)，將其作為情感需求補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。式中，YC表示情感需求補(bǔ)償金，a2表示補(bǔ)償年限，v表示農(nóng)戶對生活環(huán)境的情感支付人均水平。根據(jù)對120戶農(nóng)戶的意愿調(diào)查，發(fā)現(xiàn)其對所處環(huán)境愿意支付的最大金額為人均2 000元/年，最小為0元，所以該文以0～2 000元作為農(nóng)戶退出承包經(jīng)營權(quán)的情感支付區(qū)間，以500元為一個間距，劃分了4個區(qū)間組，計算加權(quán)平均值作為農(nóng)戶對生活環(huán)境的情感支付人均水平(v)，計算結(jié)果約為每人939.51元/年(表4)。補(bǔ)償年限為農(nóng)村居民人均剩余壽命(即全國農(nóng)村人均年齡和全國人均壽命之差)，據(jù)統(tǒng)計，四川人均壽命達(dá)到76.35歲，全國農(nóng)村人均年齡為42.33歲，則a2為34年(取整值)。

所以，YC=a2v=34×939.51=31 943.44元/人

表4 農(nóng)戶情感支付意愿統(tǒng)計

支付區(qū)間(元/年)組均值(元)頻數(shù)頻率(%)加權(quán)平均值(元)0^500330350.2997.22501^1 000800510.433401001^1 5001813220.18332.291501^2 0001700120.10170總計1201939.51

(4)發(fā)展需求YD

發(fā)展需求層次包括技能提升需求、家庭發(fā)展需求兩個類屬，農(nóng)戶要實現(xiàn)這兩個需求，提升自身職業(yè)素養(yǎng)，培養(yǎng)長遠(yuǎn)發(fā)展的眼光和能力是關(guān)鍵。要幫助農(nóng)戶實現(xiàn)這一需求層次的滿足，政府和基層組織主要方式是組織其參加職業(yè)技能培訓(xùn)，因此，該文將職業(yè)培訓(xùn)費用作為近似的補(bǔ)償額度。目前，農(nóng)民參加的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)主要有技工和服務(wù)兩類，通過對成都市5所職業(yè)技術(shù)學(xué)校(包括技工、廚師、家政、美容美發(fā)等)的調(diào)查，計算出平均培訓(xùn)費(即YD)為6 060元/人。

綜上，Y=∑Yiwi(i=A，B，C，D)

=71 981.39×0.48+42 349.75×0.37+31 943.44×0.08+6 060×0.07

=53 000.16(元/人)

2.2 結(jié)論與討論

從農(nóng)戶角度出發(fā)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可從生理需求、保障需求、情感需求、發(fā)展需求4個層次建立，其中，生理需求、保障需求共占96%，應(yīng)當(dāng)首要滿足，情感需求、發(fā)展需求占比較少，可適當(dāng)考慮補(bǔ)償，具體補(bǔ)償指標(biāo)可從收入補(bǔ)償、養(yǎng)老保障、失業(yè)保障、情感需求、技能提升和家庭發(fā)展6個需求類屬考慮。

經(jīng)測算，基于農(nóng)戶需求構(gòu)建的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)約為5.3萬元/人，其中生理需求層次、保障需求層次、情感需求層次、發(fā)展需求層次的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別約為： 3.46萬元/人、1.57萬元/人、0.26萬元/人、0.04萬元/人，對比按667m2補(bǔ)償?shù)姆绞剑慈搜a(bǔ)償更容易量化保障需求、情感需求等定性指標(biāo)。與成都現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(永久退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)約3萬元/667m2)相比，農(nóng)戶家庭所得總補(bǔ)償與該文中生理需求所得補(bǔ)償相當(dāng)(成都市人均耕地面積為667m2/人)，沒有對保障需求、情感需求和發(fā)展需求的補(bǔ)償。其他地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)水平、區(qū)位條件的不同，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在差異(如重慶、貴州等西部地區(qū)退地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)皆約為3萬元/667m2左右，江浙等東部地區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)約為3萬～5萬元/667m2)，但也只有土地直接損失補(bǔ)償(即該文中生理需求補(bǔ)償)，沒有考慮農(nóng)戶的保障性需求、情感需求和發(fā)展需求。

此外，已有研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶對土地承包權(quán)退出經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)钠谕軆攦r格明顯高于實際補(bǔ)償價格，如高佳等通過CVM方法測算出陜西農(nóng)戶退地受償期望價格為10.44萬/667m2，是當(dāng)?shù)貙嶋H補(bǔ)償價的9.66倍[13]，該文也符合這一普遍結(jié)論，但在標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建上，采用了將農(nóng)戶主觀需求通過客觀指標(biāo)量化的方法，使期望補(bǔ)償與實際補(bǔ)償懸殊不大，更具操作性。

3 對策建議

(1)適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)測算發(fā)現(xiàn)，基于農(nóng)戶需求層次建立的承包經(jīng)營權(quán)退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)約是現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的1.7倍，更能保障農(nóng)戶的利益，說明補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定還需更加貼合農(nóng)戶的切實需求。(2)充分考慮農(nóng)戶保障需求、情感需求和發(fā)展需求。調(diào)查顯示，農(nóng)戶在退出承包經(jīng)營權(quán)時還會考慮社會保障問題，并受情感需求以及個人或家庭發(fā)展需求的影響，故在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時應(yīng)將這3方面因素考慮進(jìn)去。(3)因人制宜地考察農(nóng)戶的退地申請條件。目前各試點地區(qū)對于退地申請條件都做了一定規(guī)定，如要求農(nóng)戶必須進(jìn)城落戶，家庭非農(nóng)收入占比達(dá)到80%等，但這實際上限制了部分期望退出承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶，特別是種養(yǎng)大戶、農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人以及制定了明確職業(yè)規(guī)劃的農(nóng)民，他們或希望退出自家承包地到區(qū)位條件更好的地區(qū)流轉(zhuǎn)經(jīng)營土地，或希望通過退地獲得創(chuàng)業(yè)資金，擁有強(qiáng)烈的退地意愿。(4)保留退地農(nóng)戶作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的其他權(quán)益。對于愿意退出承經(jīng)營權(quán)但不愿進(jìn)城落戶的農(nóng)民，保留其村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的收益權(quán)、宅基地使用權(quán)以及村民自治權(quán)等權(quán)利。