淺析我國(guó)的大學(xué)治理

湯貴玲 黎運(yùn)

大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是指聯(lián)系大學(xué)內(nèi)部以及外部各利害關(guān)系人的正式和非正式關(guān)系的制度安排，它能使各利害關(guān)系人在權(quán)利、責(zé)任和利益上相互制衡，從而實(shí)現(xiàn)大學(xué)內(nèi)部效率和公平的合理統(tǒng)一。

一、中美大學(xué)治理的現(xiàn)狀

根據(jù)美國(guó)憲法，美國(guó)聯(lián)邦政府不對(duì)大學(xué)直接管理，而是通過(guò)資金資助等與大學(xué)保持密切聯(lián)系并影響大學(xué)的行為。美國(guó)高等教育的管理權(quán)限在各個(gè)州，州議會(huì)對(duì)高等教育有最高權(quán)限，可以通過(guò)有關(guān)部門(mén)對(duì)高等教育進(jìn)行干預(yù)。其中，州長(zhǎng)對(duì)大學(xué)管理機(jī)關(guān)成員有任命權(quán)，從而保持對(duì)高等教育較大的影響力。

美國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)主要包括董事會(huì)和大學(xué)評(píng)議會(huì)， 其主要特點(diǎn)是董事會(huì)治理大學(xué)，董事會(huì)是大學(xué)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，擁有廣泛的權(quán)力，把持著大學(xué)發(fā)展的宏觀政策和方向，一般都由校外代表組成。美國(guó)大學(xué)治理模式的另一個(gè)重要特點(diǎn)是分享治理或共同治理。所謂分享治理是指大學(xué)的校長(zhǎng)等高級(jí)管理人員、教職員、學(xué)生等都參與大學(xué)重要事務(wù)的決策。大學(xué)分享治理主要通過(guò)一種途徑實(shí)現(xiàn)：董事會(huì)中包括不同群體的董事。

我國(guó)大學(xué)一般實(shí)行校、院、系三級(jí)管理體制。校級(jí)設(shè)立若干行政管理部門(mén)，完成校長(zhǎng)所交付的各種行政管理工作。各學(xué)院分別設(shè)立院長(zhǎng)、書(shū)記、系主任來(lái)主持各院的教學(xué)和行政工作。在此體制下，學(xué)校層是大學(xué)決策中心，對(duì)大學(xué)進(jìn)行宏觀調(diào)控和制定長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃；各個(gè)學(xué)院為學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)下的，集教學(xué)、科研、行政和學(xué)生工作等為一體的實(shí)體性管理機(jī)構(gòu)，也是對(duì)大學(xué)負(fù)責(zé)的相對(duì)獨(dú)立的辦學(xué)實(shí)體，代表大學(xué)對(duì)所屬各系或系一級(jí)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理；系作為教育業(yè)務(wù)管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)和基層學(xué)術(shù)管理機(jī)構(gòu)，主要在學(xué)校和學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)下，貫徹實(shí)施學(xué)校和學(xué)院的方針和計(jì)劃方案，搞好本系的教學(xué)、科研和學(xué)生管理工作。

二、我國(guó)大學(xué)治理存在的問(wèn)題

由于我國(guó)公立大學(xué)實(shí)行的是“以政府為主體”的大學(xué)舉辦模式，并實(shí)行“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，因而政府相對(duì)于大學(xué)具有絕對(duì)權(quán)威。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這種模式表現(xiàn)出越來(lái)越多的問(wèn)題。

（一）我國(guó)大學(xué)外部治理中存在的問(wèn)題：去行政化

由于現(xiàn)有的“以政府為主體”的大學(xué)舉辦權(quán)，導(dǎo)致了大學(xué)與政府和相關(guān)利益群體之間的畸形關(guān)系。

首先，大學(xué)和政府之間存在嚴(yán)重的依附關(guān)系。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)大學(xué)和政府之間的關(guān)系主要表現(xiàn)為行政上的隸屬關(guān)系，政府集舉辦權(quán)、管理權(quán)于一身，大權(quán)獨(dú)攬，而大學(xué)則處于被管理、被控制的地位。即使國(guó)家在《高等教育法》中明確提出大學(xué)享有辦學(xué)自主權(quán)，但由于我國(guó)大學(xué)缺乏自主辦學(xué)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)果在一定程度上還是延續(xù)了以往“計(jì)劃式”的模式，體現(xiàn)在辦學(xué)權(quán)方面仍然是以政府計(jì)劃模式為主，在管理權(quán)方面也主要依靠行政手段和行政命令，因而在政府和高校之間形成了一種控制與被控制、命令與服從的關(guān)系，最終導(dǎo)致了“政策治?！钡恼芾砀咝ＤＪ降男纬?。

其次，大學(xué)和其他利益相關(guān)群體關(guān)系淡漠。由于我國(guó)政府是高等教育的主要投資者，加上社會(huì)各界投資教育的根本制度問(wèn)題沒(méi)有解決，所以社會(huì)參與大學(xué)治理的積極性不高。

（二）我國(guó)大學(xué)內(nèi)部治理中存在的問(wèn)題

首先，我國(guó)大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)構(gòu)權(quán)利失衡。我國(guó)公立大學(xué)雖然在制度上也設(shè)有領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)行和監(jiān)督三個(gè)相互制衡的機(jī)構(gòu)，但是卻存在大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)構(gòu)權(quán)利失衡問(wèn)題，主要表現(xiàn)為黨委和校長(zhǎng)的責(zé)權(quán)不明確。有的學(xué)者認(rèn)為，“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，可以理解為黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)，權(quán)責(zé)不對(duì)等，校長(zhǎng)只有責(zé)任卻沒(méi)有權(quán)力，不符合“權(quán)責(zé)明確”的基本思想。

其次，學(xué)校和院、系權(quán)利分配不合理。我國(guó)大學(xué)實(shí)行學(xué)院制后，大學(xué)內(nèi)部實(shí)行校、院、系三級(jí)管理體制，減少了管理幅度，整合了資源。但是，由于受過(guò)去集中管理體制影響，院系獨(dú)立性和自主性仍較差，權(quán)利也過(guò)小。還有一些大學(xué)為了減輕學(xué)校的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)，給學(xué)院下達(dá)創(chuàng)收任務(wù)，導(dǎo)致教師為創(chuàng)收疲于奔命，嚴(yán)重沖擊了大學(xué)的教學(xué)、科研工作?！断道锩嫫谥锌荚嚨脑嚲碣M(fèi) 老師出》

第三，我國(guó)大學(xué)還普遍存在學(xué)術(shù)權(quán)利和行政權(quán)利失衡問(wèn)題。當(dāng)前各高校學(xué)術(shù)委員會(huì)主席一般由校長(zhǎng)擔(dān)任，校長(zhǎng)是學(xué)校最高權(quán)利代表，也是學(xué)術(shù)的權(quán)利核心，這種權(quán)利模式必然導(dǎo)致重行政權(quán)利、輕學(xué)術(shù)權(quán)利。行政權(quán)利的過(guò)度膨脹，已經(jīng)干預(yù)了過(guò)多的學(xué)術(shù)問(wèn)題，在職稱(chēng)評(píng)定、院系設(shè)置和專(zhuān)業(yè)人員引進(jìn)上也以行政權(quán)利為主。過(guò)大的行政權(quán)利在限制高校學(xué)術(shù)研究健康發(fā)展的同時(shí)，也導(dǎo)致行政權(quán)利與學(xué)術(shù)權(quán)利的對(duì)抗，結(jié)果造成行政權(quán)利想控制學(xué)術(shù)活動(dòng)，學(xué)術(shù)權(quán)利也想發(fā)揮行政管理職能，從而在高校內(nèi)部形成了“學(xué)而優(yōu)則仕”的現(xiàn)象。

三、我國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建的建議

通過(guò)上述對(duì)美國(guó)和我國(guó)大學(xué)治理的比較分析，可以看出當(dāng)前我國(guó)大學(xué)治理中存在的最大問(wèn)題是權(quán)利結(jié)構(gòu)的失衡。為解決這一問(wèn)題，需要從外部和內(nèi)部同時(shí)人手構(gòu)建合理的治理結(jié)構(gòu)。

（一）大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建

首先，需要重新定位政府角色，建立政府、大學(xué)之間的伙伴關(guān)系。教育部和省級(jí)、地方主管部門(mén)應(yīng)由教育提供者轉(zhuǎn)換為教育質(zhì)量保證者，給高等教育機(jī)構(gòu)更大自主權(quán)。

其次，更新資源配置模式，拓寬資金來(lái)源管道。除國(guó)家撥款和學(xué)校事業(yè)收入外，還應(yīng)通過(guò)科研項(xiàng)目增加收入，制定相應(yīng)的政策，鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體和民間向大學(xué)捐助經(jīng)費(fèi)。《像美國(guó)》

再次，引進(jìn)利益相關(guān)者參與大學(xué)治理，提倡社會(huì)參與，并同各利益相關(guān)者如家長(zhǎng)、學(xué)生、企業(yè)界、社區(qū)等建立伙伴關(guān)系。

（二）大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建

首先，建立大學(xué)內(nèi)部權(quán)責(zé)劃分的制約機(jī)制。第一，需要明確黨政職責(zé)劃分，加強(qiáng)制度建設(shè)，通過(guò)制度保證校長(zhǎng)在辦學(xué)中的指揮權(quán)，建立健全常委會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)、書(shū)記辦公會(huì)、教代會(huì)制度，以及教學(xué)、科研專(zhuān)門(mén)工作例會(huì)制度。第二，增強(qiáng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度。充實(shí)校務(wù)委員會(huì)的職能；加強(qiáng)學(xué)術(shù)委員會(huì)的權(quán)威，使學(xué)術(shù)權(quán)利在高校治理中得到加強(qiáng)；強(qiáng)化教職工代表大會(huì)的職能作用，使之成為大學(xué)的最高監(jiān)督。

其次，實(shí)行學(xué)院參與型的治理模式。學(xué)院參與型的治理模式是指學(xué)院各類(lèi)利益群體都發(fā)揮自身主觀能動(dòng)性，有效地參與大學(xué)治理決策。參與型的治理模式需要健全的決策執(zhí)行系統(tǒng)、有效的參謀咨詢(xún)系統(tǒng)和完善的監(jiān)督回饋系統(tǒng)。

第三，調(diào)整學(xué)術(shù)權(quán)利與行政權(quán)利的關(guān)系。在處理二者關(guān)系時(shí)應(yīng)堅(jiān)持學(xué)術(shù)權(quán)利和行政權(quán)利分別掌管學(xué)校事務(wù)的模式，行政權(quán)利主要實(shí)施教學(xué)和行政管理工作，學(xué)術(shù)權(quán)利應(yīng)該對(duì)學(xué)校有關(guān)學(xué)術(shù)方面的重大問(wèn)題有決策權(quán)和審議權(quán)。在大學(xué)內(nèi)部應(yīng)加強(qiáng)學(xué)術(shù)委員會(huì)的權(quán)威，提高學(xué)術(shù)委員會(huì)在決策中的地位和權(quán)利范圍。借鑒西方大學(xué)經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立教授會(huì)，代表教師審議教育方針，對(duì)大學(xué)事務(wù)決策提出意見(jiàn)。同時(shí)，要擺正行政權(quán)利的位置，通過(guò)制度創(chuàng)新和校內(nèi)體制改革，建立集中與分散相結(jié)合的管理模式，實(shí)現(xiàn)由行政管理為主導(dǎo)向行政管理與學(xué)術(shù)管理相結(jié)合的方式的轉(zhuǎn)變。

（三）從服務(wù)角度進(jìn)行市場(chǎng)細(xì)分

教育產(chǎn)品不僅要做到目標(biāo)人群、消費(fèi)偏好、收入組合等一般性的區(qū)分，更要根據(jù)地域特征、文化差異、風(fēng)俗人情、流行時(shí)尚、性格愛(ài)好等進(jìn)行有針對(duì)性的深層次細(xì)分。強(qiáng)調(diào)以為學(xué)生（客戶(hù)）服務(wù)為中心，強(qiáng)調(diào)教育營(yíng)銷(xiāo)，把服務(wù)作為教育市場(chǎng)拓展的重要手段。教育產(chǎn)品細(xì)分，首先強(qiáng)調(diào)的就是差異與個(gè)性。應(yīng)該根據(jù)需要開(kāi)發(fā)目標(biāo)消費(fèi)市場(chǎng)，結(jié)合學(xué)生對(duì)高等教育服務(wù)的實(shí)際需求情況，提供適銷(xiāo)對(duì)路的教育產(chǎn)品，甚至舉辦量身定做式的推廣活動(dòng)。此外，還需要根據(jù)學(xué)生就業(yè)情況的變化趨向，建立相應(yīng)的信息反饋系統(tǒng)，及時(shí)了解就業(yè)市場(chǎng)狀態(tài)，有針對(duì)性地調(diào)整專(zhuān)業(yè)設(shè)置，提供適銷(xiāo)對(duì)路的教育服務(wù)產(chǎn)品。

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作者簡(jiǎn)介：湯貴玲（1988.10-），河南信陽(yáng)人，現(xiàn)為云南大學(xué)公共管理學(xué)院教育經(jīng)濟(jì)與管理專(zhuān)業(yè)研究生，研究方向?yàn)楦叩冉逃芾?；黎運(yùn)（1990.07-），廣西陸川人，現(xiàn)為云南大學(xué)公共管理學(xué)院教育經(jīng)濟(jì)與管理專(zhuān)業(yè)研究生，研究方向：教育組織與治理方向。