發(fā)展型社會(huì)政策與農(nóng)村低保家庭的可持續(xù)生計(jì)

李賦

（贛南師范大學(xué)圖書館，江西 贛州341000）

1 問題的提出

為解決農(nóng)村貧困問題，讓農(nóng)村貧困和低收入群體共享改革發(fā)展成果，2007年，國(guó)務(wù)院決定在全國(guó)農(nóng)村建立最低生活保障制度。農(nóng)村最低生活保障制度在保障農(nóng)村貧困人口的基本生活、解決其生存性貧困等方面發(fā)揮了重大作用。但也存著一些問題，主要表現(xiàn)在：最低生活保障制度立足于收入差距，解決的是收入貧困、生存性貧困，忽視了能力喪失和權(quán)利的剝奪而造成的發(fā)展性貧困；受助對(duì)象處于消極被動(dòng)地位，其主體地位和責(zé)任被忽視；最低生活保障制以家庭為單位，按家庭人均收入定低保資格，忽視了有勞動(dòng)能力和無勞動(dòng)能力人口應(yīng)有區(qū)別地以需求為導(dǎo)向的分類救助。正是由于農(nóng)村最低生活保障制在本身設(shè)計(jì)和運(yùn)行中存在著上述種種缺陷，導(dǎo)致農(nóng)村低保家庭退保脫貧困難，長(zhǎng)期持續(xù)依賴低保生存的人員所占的比例大。這就讓我們不得不重新反思我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村最低生活保障制度的長(zhǎng)期成效性及其未來的發(fā)展走向。

2 發(fā)展型社會(huì)政策和可持續(xù)生計(jì)

2.1 發(fā)展型社會(huì)政策

發(fā)展型社會(huì)政策形成于20世紀(jì)90年代中期，是在西方福利國(guó)家陷入危機(jī)，新自由主義改革興起的背景下形成的，是對(duì)傳統(tǒng)福利國(guó)家的批判和反思。其理論要點(diǎn)主要有：經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策應(yīng)協(xié)調(diào)發(fā)展，充分發(fā)揮社會(huì)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用；重視人力資本和社會(huì)資本的投資，注重福利項(xiàng)目的生產(chǎn)性和投資性；從中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃出發(fā)，注重長(zhǎng)期發(fā)展；重視預(yù)防和社會(huì)保護(hù)，強(qiáng)調(diào)“上游干預(yù)”；改變政府作為單一福利責(zé)任的承擔(dān)主體，主張多元福利責(zé)任承擔(dān)主體的共同作用和良性互動(dòng)。

2.2 可持續(xù)生計(jì)

作為一種謀生的手段或方式，生計(jì)包含了生活所需要的能力、資產(chǎn)和所從事的活動(dòng)?！爸挥挟?dāng)一個(gè)生計(jì)維持系統(tǒng)能夠應(yīng)對(duì)壓力和重大打擊，并且可以從中恢復(fù)過來，而且可以在現(xiàn)在和未來保持甚至提高其自身的能力和資產(chǎn)，同時(shí)不損害自然資源的基礎(chǔ)時(shí)，它才具有可持續(xù)性[1]?！?/p>

傳統(tǒng)的社會(huì)政策相比，發(fā)展型社會(huì)政策關(guān)注的視角不再局限于福利的提供而是擴(kuò)展到對(duì)維持生計(jì)能力的強(qiáng)調(diào)，在反貧困中它通過對(duì)生計(jì)的支持、保護(hù)與發(fā)展[2]，賦予貧困群體生計(jì)的可持續(xù)性。

3 以發(fā)展型社會(huì)政策促進(jìn)農(nóng)村低保家庭可持續(xù)生計(jì)

最低生活保障制度作為中國(guó)農(nóng)村的一項(xiàng)社會(huì)救助政策，要使該制度發(fā)揮持久長(zhǎng)遠(yuǎn)的作用，就必須融入發(fā)展的思路即向發(fā)展型社會(huì)政策轉(zhuǎn)型，這樣才能克服該制度本身固有的缺陷和運(yùn)行中出現(xiàn)的種種問題，引導(dǎo)農(nóng)村低保家庭走上可持續(xù)生計(jì)之路。

第一，以勞動(dòng)能力為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)村低保家庭的各類人員有區(qū)別地實(shí)施救助。農(nóng)村低保家庭的人員構(gòu)成分為三類：一是無勞動(dòng)能力者，包括年老、重病、傷殘人員；二是暫時(shí)無勞動(dòng)能力的潛在勞動(dòng)力，包括兒童等未成年人；三是成年勞動(dòng)力。對(duì)低保家庭中的這三類人員應(yīng)區(qū)分對(duì)待：對(duì)于無勞動(dòng)能力的低保對(duì)象應(yīng)給予現(xiàn)金和物質(zhì)救助保障其基本的生活；對(duì)于兒童應(yīng)予特別的福利照顧，促進(jìn)其健康成長(zhǎng)，阻止貧困的代際傳遞；對(duì)于有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象除了對(duì)其出現(xiàn)的暫時(shí)生活困難予以救助外，更重要的是要促進(jìn)其發(fā)展，幫助其自立，增強(qiáng)其可持續(xù)生計(jì)的能力。

第二，對(duì)農(nóng)村低保家庭的救助應(yīng)從以收入與消費(fèi)為取向，以維持個(gè)體生存為目的的收入救助和生存性救助轉(zhuǎn)向重視低保對(duì)象的能力建設(shè)、資產(chǎn)建設(shè)、資本培育和權(quán)利保障等發(fā)展性救助。

①大力投資于人力資本，重點(diǎn)投資于教育、醫(yī)療衛(wèi)生和人員培訓(xùn)，提高勞動(dòng)力素質(zhì)，引導(dǎo)、幫助農(nóng)村低保家庭脫貧自立。

農(nóng)村人力資本投資與農(nóng)民收入增長(zhǎng)關(guān)系密切。我國(guó)學(xué)者經(jīng)研究分析測(cè)算后得出：農(nóng)業(yè)在現(xiàn)有的條件下，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的文化水平每提高1 分，可增加凈產(chǎn)值24.97 元；勞動(dòng)力技能每提高1 分，可增加凈產(chǎn)值2.23 元[3]。而文化水平和技能的提高依賴于教育、培訓(xùn)和醫(yī)療衛(wèi)生，尤其是教育，教育是解決貧困問題的有效途徑?！耙允澜玢y行的貧困線為標(biāo)準(zhǔn)，受教育少于6年的勞動(dòng)者的貧困發(fā)生率大于16%。如果另外接受3年教育的話，則會(huì)下降7.2%；跨過9年的門檻將使貧困發(fā)生率下降一大部分；接受了9～12年教育的勞動(dòng)者的貧困率下降到了2.5%；而受教育年限超過12年的勞動(dòng)者幾乎不存在貧困的狀況[4]。”可見，要從根本上解決農(nóng)村貧困問題就必須大力發(fā)展農(nóng)村文化教育事業(yè)。現(xiàn)階段應(yīng)著重從以下三個(gè)方面發(fā)展農(nóng)村文化教育事業(yè)：第一，投資兒童和家庭，發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育，力爭(zhēng)“上游干預(yù)”，切斷貧困的代際傳遞；第二，開展農(nóng)村職業(yè)教育，對(duì)農(nóng)村低保群體進(jìn)行職業(yè)教育和培訓(xùn)，用現(xiàn)代科學(xué)知識(shí)和技術(shù)武裝農(nóng)村低保人群，增強(qiáng)農(nóng)村低保人員的就業(yè)能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，引導(dǎo)、幫助其走現(xiàn)代農(nóng)業(yè)之路；第三，大力加強(qiáng)農(nóng)家書屋和鄉(xiāng)村圖書館等農(nóng)村公共文化設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)村居民特別是農(nóng)村低保對(duì)象的文化素質(zhì)。

良好的身體素質(zhì)是人力資本發(fā)揮作用的保證，健康的喪失同樣會(huì)導(dǎo)致貧困。我國(guó)農(nóng)村低保家庭有相當(dāng)一部分是因病致貧、返貧的。因此，要大力發(fā)展農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，加大農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的投入，完善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和醫(yī)護(hù)人員的配備，采取有效的措施保證農(nóng)村低保人員看得上病，看得起病，看得好病，提高農(nóng)村低保對(duì)象的身體素質(zhì)，保障其健康，確保其勞動(dòng)能力能夠得到正常發(fā)揮。

②大力投資于社會(huì)資本，建構(gòu)和改善農(nóng)村低保家庭的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，提升其社會(huì)資本存量，增強(qiáng)其反貧困能力。

社會(huì)資本是投資在社會(huì)關(guān)系中并希望在市場(chǎng)上得到回報(bào)的一種資源，是一種鑲嵌在社會(huì)結(jié)構(gòu)之中并且可以通過有目的的行動(dòng)來獲得或流動(dòng)的資源[5]。貧困發(fā)生與社會(huì)資本的缺乏密切相關(guān)。社會(huì)資本理論認(rèn)為[6]，個(gè)人或不同的群體在社會(huì)結(jié)構(gòu)中所處的位置以及與社會(huì)結(jié)構(gòu)中的其他的行動(dòng)者的關(guān)系強(qiáng)度不同，決定了他們獲得和使用的社會(huì)資源的數(shù)量多少。處在社會(huì)結(jié)構(gòu)中的上層位置或與社會(huì)結(jié)構(gòu)中的其他的行動(dòng)者關(guān)系密切的個(gè)人或群體，其占有和使用的社會(huì)資源的數(shù)量自然就多，其行動(dòng)往往更易取得成效或更能達(dá)到目的。反之，則會(huì)被社會(huì)排斥。由于低保家庭或個(gè)人處于社會(huì)結(jié)構(gòu)的底層，其社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)松散、脆弱，導(dǎo)致其能獲得和使用的社會(huì)資源稀少，社會(huì)資本能給予他們提供的幫助很微弱。這點(diǎn)可以從王卓等對(duì)四川省L 縣團(tuán)倉(cāng)村隨機(jī)抽取的30 名低保居民問卷調(diào)查和深度訪談的結(jié)果中得到印證。王卓等在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：26.7%的受訪者社交網(wǎng)絡(luò)規(guī)模為0，36.6%的受訪者社交規(guī)模為1 人，16.7%的受訪者社交支持網(wǎng)規(guī)模為2 人；80%的調(diào)查對(duì)象社交支持網(wǎng)規(guī)模在2 人及以下[7]。以上數(shù)據(jù)說明農(nóng)村低保居民普遍地受到了社會(huì)排斥，其社會(huì)資本存量嚴(yán)重缺失或不足，致使其一旦遇上自已解決不了的困難，僅能向親戚、鄰居等極有限范圍內(nèi)的人尋求幫助。

③堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先原則，實(shí)施積極的就業(yè)政策，建立、健全就業(yè)援助制度，變社會(huì)福利為工作福利。

就業(yè)是福利之本、民生之本，是消除貧困、促進(jìn)發(fā)展的最有效、最可靠的途徑。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村存在著大量從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來的的富余勞動(dòng)力，其中有相當(dāng)一部分是來自低保家庭的，由于自身的素質(zhì)和外部環(huán)境的影響等方面的原因，這些來自低保家庭的富余勞動(dòng)力在勞動(dòng)力市場(chǎng)上備受排斥和歧視，就業(yè)困難。因此，要把促進(jìn)低保對(duì)象就業(yè)與社會(huì)福利結(jié)合起來，變社會(huì)福利為工作福利，建立、健全就業(yè)援助制度，通過稅費(fèi)減免、貸款貼息、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼等辦法，公益性崗位安置等途徑，對(duì)這部分就業(yè)困難的勞動(dòng)力實(shí)行優(yōu)先扶持和重點(diǎn)幫助”。

第三，從強(qiáng)調(diào)低保對(duì)象的受救助權(quán)轉(zhuǎn)向受救助權(quán)與責(zé)任共存。

以收入與消費(fèi)為取向的社會(huì)救助更多的是強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任和公民的受救助權(quán)，而忽視了受助對(duì)象的責(zé)任主體地位。農(nóng)村低保對(duì)象有從國(guó)家和社會(huì)獲得救助的權(quán)利，但同時(shí)也有承擔(dān)責(zé)任的義務(wù)。這種責(zé)任體現(xiàn)在：有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象應(yīng)積極參與有關(guān)方面提供的技能培訓(xùn)，主動(dòng)地投入勞動(dòng)力市場(chǎng)，參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，通過自己的工作或市場(chǎng)來滿足家庭的需要，逐漸實(shí)現(xiàn)脫貧自立；家庭成員互助責(zé)任尤其是養(yǎng)老育幼及傷、病、殘照顧責(zé)任，這一責(zé)任是國(guó)家、市場(chǎng)組織、公民社會(huì)組織等主體無法取代，只有依靠家庭功能才能完成。片面強(qiáng)調(diào)低保對(duì)象的受救助權(quán)，而忽視其權(quán)利與責(zé)任共存，弱化受助對(duì)象在脫貧中的主體地位和積極作用，勢(shì)必造成受助對(duì)象對(duì)救助的等待和依賴，對(duì)家庭責(zé)任的放棄，甚至導(dǎo)致“福利養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象的發(fā)生，浪費(fèi)國(guó)家有限的社會(huì)救助資金，加重國(guó)家的社會(huì)救助負(fù)擔(dān)。

4 結(jié)語(yǔ)

中國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度從2007年實(shí)施、運(yùn)行到現(xiàn)在已十多個(gè)年頭，從運(yùn)行的實(shí)踐來看，取得了一定的積極效果。但是，任何一項(xiàng)社會(huì)政策都不是萬(wàn)能的，農(nóng)村最低生活保障制度也不例外。由于制度設(shè)計(jì)本身存在的缺陷，需結(jié)合我國(guó)農(nóng)村貧困的實(shí)際情況進(jìn)行變革，變革的取向是注入發(fā)展的思路，引導(dǎo)、幫助、促進(jìn)有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象通過勞動(dòng)養(yǎng)家，實(shí)現(xiàn)脫保自立，即用發(fā)展型社會(huì)政策促進(jìn)農(nóng)村低保家庭可持續(xù)生計(jì)，這是我國(guó)農(nóng)村低保制度未來的發(fā)展取向和趨勢(shì)。