政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公民知情權(quán)與隱私權(quán)協(xié)調(diào)機(jī)制

鄭飛鴻1 潘燕杰

(1.安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院；2.安徽大學(xué)法學(xué)院 安徽合肥 230601)

一、政府?dāng)?shù)據(jù)開放：知情權(quán)的制度保障

開放的政府?dāng)?shù)據(jù)是指政府利用信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，向公眾開放的原始的、可被機(jī)器讀取的數(shù)據(jù)。政府?dāng)?shù)據(jù)開放作為政府信息公開的重要內(nèi)容之一，是打造更為廣泛、深刻的政府信息公開的關(guān)鍵一環(huán)[1]。政府?dāng)?shù)據(jù)開放，對(duì)于公民而言，可以自由地獲取政府工作信息、了解政府工作動(dòng)態(tài)、監(jiān)督政府行政活動(dòng)，不斷增強(qiáng)政治參與熱情和社會(huì)責(zé)任感；對(duì)于政府而言，其一切行政行為都將被公民和社會(huì)所關(guān)注，其懶政怠政和權(quán)力尋租行為將無“藏身之地”，其行政行為將朝著更加規(guī)范化、透明化的方向發(fā)展。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放作為公民知情權(quán)的重要保障，一般通過政策和法律的形式逐步確立和完善。政府?dāng)?shù)據(jù)開放發(fā)展的過程就是制定和完善政府?dāng)?shù)據(jù)開放法律體系的過程。

全球開放數(shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)始于美國。2009年1月，時(shí)任美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了《開放透明政府備忘錄》，要求建立更加開放透明、參與、合作的政府，同年，數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站Data.gov上線[2]。西方國家的政府?dāng)?shù)據(jù)開放的立法進(jìn)程在加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度建設(shè)的同時(shí)不僅強(qiáng)化了開放的深度和廣度，更注重開放過程中對(duì)公民隱私權(quán)保護(hù)的力度，如美國普查局用具有與原始數(shù)據(jù)相同統(tǒng)計(jì)特征的人工合成數(shù)據(jù)取代敏感數(shù)據(jù)，對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行有效保護(hù)。目前，國外保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)的法律制度主要有歐盟模式和美國模式這兩種。美國模式將個(gè)人數(shù)據(jù)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行規(guī)制和保護(hù)。歐盟模式傾向于采用隱私權(quán)理念，主要通過綜合立法確定個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的各項(xiàng)基本原則，并設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)來監(jiān)督法律實(shí)施。

我國的政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度建設(shè)起步相對(duì)較晚。2015年《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》頒布實(shí)施，政府?dāng)?shù)據(jù)開放上升為國家戰(zhàn)略。地方立法層面，貴州作為地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放重鎮(zhèn)先行先試，《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》《貴陽市大數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例》已先后實(shí)施，為國家層面的修法立法提供了重要參考[3]。

法規(guī)條例是制度的重要反映和體現(xiàn)。目前，我國以《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡(jiǎn)稱《政府信息公開條例》)和《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》等一些列國家政策文件為核心，圍繞建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)開放監(jiān)督制度、行為制度、保障制度和內(nèi)容制度，共同構(gòu)建并形成了我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度體系，見圖1。

圖1 我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度體系

由圖1可知，我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放監(jiān)督制度包括投訴舉報(bào)、工作考核和社會(huì)評(píng)議等內(nèi)容，行為制度由政府?dāng)?shù)據(jù)開放方式、標(biāo)準(zhǔn)以及要素等內(nèi)容構(gòu)成，保障制度含行政復(fù)議、行政訴訟和責(zé)任追究等措施，內(nèi)容制度涵蓋政府?dāng)?shù)據(jù)開放的事項(xiàng)、范圍以及程度等各個(gè)方面。我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)的主題思想是政府機(jī)關(guān)在政府?dāng)?shù)據(jù)開放的過程中必須依法嚴(yán)格按照條例規(guī)定對(duì)需要開放的信息進(jìn)行開放，不得變?cè)煺當(dāng)?shù)據(jù)，不得以各種理由拒絕、拖延政府?dāng)?shù)據(jù)開放，對(duì)于不開放政府?dāng)?shù)據(jù)或違法違規(guī)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的單位一經(jīng)查實(shí)必將受到司法部門的追責(zé)與制裁?！墩畔⒐_條例》第九條“行政機(jī)關(guān)對(duì)符合下列基本條件之一的政府信息應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開”詳細(xì)界定了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的范圍，第十五條“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將主動(dòng)公開的政府信息，通過政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開”和第二十六條“行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)公開政府信息，應(yīng)當(dāng)按照申請(qǐng)人要求的形式予以提供；無法按照申請(qǐng)人要求的形式提供的，可以通過安排申請(qǐng)人查閱相關(guān)資料、提供復(fù)制件或者其他適當(dāng)形式提供”詳細(xì)界定了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的方式和程序，第二十九條“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息公開工作考核制度、社會(huì)評(píng)議制度和責(zé)任追究制度，定期對(duì)政府信息公開工作進(jìn)行考核、評(píng)議”詳細(xì)界定了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的監(jiān)督和保障機(jī)制。但是，我國《政府信息公開條例》針對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的公民隱私權(quán)保護(hù)提及較少且界定不清，例如“行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的”涉及個(gè)人隱私的政府信息可以予以公開，這里對(duì)于“不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響”的范圍界定存在爭(zhēng)議，且并沒有明確界定什么是“對(duì)公共利益造成重大影響的”“個(gè)人隱私”。

二、政府?dāng)?shù)據(jù)開放焦點(diǎn)：知情權(quán)與隱私權(quán)的沖突

(一)沖突的表現(xiàn)形式

政府?dāng)?shù)據(jù)開放是控制行政權(quán)的有力手段之一，“陽光是最好的防腐劑”。通過推行政府?dāng)?shù)據(jù)開放，政府機(jī)構(gòu)及其工作人員的行政活動(dòng)能夠得到有效約束。社會(huì)公眾和媒體輿論將通過比對(duì)數(shù)據(jù)開放的內(nèi)容對(duì)政府的行政活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，比照既定的政府權(quán)力清單和義務(wù)清單對(duì)政府的施政業(yè)績(jī)給予評(píng)價(jià)，這在無形中鞭策政府機(jī)構(gòu)規(guī)范行政行為、提高行政效率，也對(duì)發(fā)展和完善民主政治制度起到一定的促進(jìn)作用。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的根本目的是保障社會(huì)公眾對(duì)政府行政活動(dòng)的知情權(quán)，公民作為社會(huì)政治系統(tǒng)中的最小要素，從出生到死亡無時(shí)無刻不與政府行政活動(dòng)打交道[4]。公民在履行憲法與法律規(guī)定的基本義務(wù)的同時(shí)，也享有憲法與法律賦予的政治權(quán)利與自由。公民對(duì)政府行政活動(dòng)的知情權(quán)就是公民的法定基本權(quán)利，任何人、任何機(jī)構(gòu)不得以任何理由剝奪公民合法的知情權(quán)，公民對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放中個(gè)人信息的收集和使用的知情就是與公民切身利益最相關(guān)的知情權(quán)。政府開放的數(shù)據(jù)絕大多數(shù)都來源于公民的個(gè)人信息，又要服務(wù)于廣大民眾。在這個(gè)過程中，公民要有知情權(quán)，他們要知道政府是否利用了他們的信息，政府究竟利用他們的信息在做什么，是怎樣做的，政府有沒有侵犯他們的隱私，政府的這些做法到底產(chǎn)生了什么樣的社會(huì)效益。但目前，政府對(duì)公民隱私的侵犯時(shí)有發(fā)生，其具體表現(xiàn)形式是對(duì)公民知悉權(quán)、支配權(quán)、修改權(quán)、保障權(quán)和救濟(jì)權(quán)這幾種隱私子權(quán)利的侵犯。

知悉權(quán)是隱私權(quán)利人具有的依法了解自身信息資料是否被行政主體利用的權(quán)利。個(gè)人信息數(shù)據(jù)一般包括公民的姓名、年齡、職業(yè)、婚姻狀況、身份證號(hào)碼、家庭住址等，屬于典型的個(gè)人隱私，一旦泄露將會(huì)帶來很大的麻煩和困擾。因此，個(gè)人信息數(shù)據(jù)保護(hù)的重要性和現(xiàn)實(shí)意義不言而喻。本著對(duì)自己負(fù)責(zé)的原則，公民理應(yīng)有權(quán)了解其個(gè)人信息是否在政府開放數(shù)據(jù)中被開放。換句話來說，一個(gè)人如果連他自己的個(gè)人信息都無法知曉是難以理解的。受我國傳統(tǒng)行政管理體制影響，政府部門對(duì)公民信息數(shù)據(jù)的收集大多通過行政權(quán)威自上而下地垂直收集，一般不需提前征得公民同意。政府?dāng)?shù)據(jù)開放一般通過政府門戶網(wǎng)站、官方微博、電視新聞、報(bào)刊等進(jìn)行，涉及機(jī)密的信息文件則需要特定對(duì)象辦理申請(qǐng)手續(xù)后才能查閱。在這種政府主導(dǎo)的數(shù)據(jù)開放體制下，公民難以知道自己的隱私信息有沒有被行政主體利用，更難以確定自己的隱私信息有沒有被泄露[5]。

支配權(quán)是隱私權(quán)利人的基本權(quán)利之一，隱私權(quán)利人對(duì)自己的個(gè)人信息的收集、儲(chǔ)存、傳播、使用、開放等享有支配權(quán)。具體而言，在政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公民作為隱私權(quán)利人可以有權(quán)決定其個(gè)人信息哪些可以被收集、哪些可以被開放、哪些可以被存儲(chǔ)、哪些可以被傳播、哪些可以被使用，當(dāng)然，法律有特殊規(guī)定的除外。就現(xiàn)實(shí)情況來看，在公民信息收集和存儲(chǔ)的過程中，政府工作人員很少就這兩項(xiàng)內(nèi)容征求公民隱私權(quán)利人的意見，他們大多以執(zhí)行國家文件和政策為由強(qiáng)迫隱私權(quán)利人照規(guī)執(zhí)行。值得注意的是，由于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的內(nèi)容來源于個(gè)人信息，個(gè)人信息數(shù)據(jù)在很多情況下都是以服從政府?dāng)?shù)據(jù)開放為由或以服務(wù)于公共利益為由在不征求公民個(gè)人同意的情況下直接向社會(huì)傳播和開放，這在一定程度上侵犯了公民的隱私權(quán)。

修改權(quán)是指公民發(fā)現(xiàn)有行政部門將個(gè)人的信息記載有誤時(shí)，有權(quán)要求主管部門對(duì)行為事實(shí)進(jìn)行調(diào)查、復(fù)議并及時(shí)對(duì)有誤的個(gè)人信息修改更正。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放中，政府?dāng)?shù)據(jù)開放涉及的信息資料數(shù)量多、內(nèi)容雜，政府工作人員普遍任務(wù)重、壓力大，再加上政府工作人員隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊，業(yè)務(wù)操作不規(guī)范，難免會(huì)發(fā)生政府?dāng)?shù)據(jù)開放中涉及公民個(gè)人的信息資料記載有誤或政府提供的信息資料與個(gè)人實(shí)際情況不符的情況，甚至?xí)信で癖救藢?shí)際情況等影響本人切身利益且對(duì)公民造成實(shí)質(zhì)性傷害的事件發(fā)生。因此，公民有向政府相關(guān)部門提出及時(shí)修改更正涉及本人信息資料的權(quán)利。然而，目前公民在申請(qǐng)修改有誤的個(gè)人信息資料時(shí)，時(shí)常會(huì)被主管單位以各種理由拒絕。

保障權(quán)是指公民有權(quán)要求政府在數(shù)據(jù)開放的過程中保障涉及其個(gè)人隱私的信息資料不被開放、不被濫用和不被泄露。受傳統(tǒng)行政觀念和責(zé)任意識(shí)淡薄的影響，部分政府工作人員在政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中無視公民的隱私權(quán)，對(duì)于涉及公民隱私的信息不加處理，直接將其納入政府?dāng)?shù)據(jù)開放的內(nèi)容中，導(dǎo)致公民的隱私信息不知不覺地“被開放”。一些不法分子利用公民的隱私信息對(duì)其進(jìn)行詐騙、推銷，給公民的正常工作生活造成了嚴(yán)重困擾；一些政府工作人員甚至利用職務(wù)之便，將收集到的公民隱私資料泄露給利益方從事非法販賣、交易活動(dòng)，從中謀取經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)公民造成了精神和物質(zhì)的雙重傷害。

救濟(jì)權(quán)是公民當(dāng)自身的合法權(quán)益受到侵害時(shí)按照法定程序采取法律手段維護(hù)自身權(quán)益的權(quán)利，救濟(jì)權(quán)是隱私權(quán)保護(hù)的最后一道關(guān)卡，也是隱私權(quán)的捍衛(wèi)之盾。目前，當(dāng)公民因隱私受到侵害而向行政主體上級(jí)部門提請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，有些行政主體機(jī)關(guān)常以各種理由和借口推脫和拒絕，要么借以公民所提供的證據(jù)不足為由要求公民掌握充足的侵權(quán)證據(jù)以后再去申訴，要么借以不在自己管轄和權(quán)限范圍內(nèi)為由相互推諉、拖延時(shí)間，這在一定程度上給公民的救濟(jì)權(quán)實(shí)現(xiàn)帶來了嚴(yán)重阻礙和困擾[6]。

(二)沖突的協(xié)調(diào)機(jī)制

制度在政治選舉、維護(hù)秩序、保護(hù)產(chǎn)權(quán)、分配財(cái)富和資源配置中起到重要作用，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)采用“制度可能性邊界”作為基本分析框架，并認(rèn)為不同制度可能性邊界的差別決定了制度選擇和制度績(jī)效的差異[7]。本文通過借鑒和改造“制度可能性邊界”模型(圖2)，分析政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度的施行與否以及施行程度對(duì)于保障公民知情權(quán)和隱私權(quán)的影響作用。圖2中坐標(biāo)系的橫軸表示由政府侵占導(dǎo)致的社會(huì)損失，是指在實(shí)施政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度后政府處于博弈格局中的先手地位，有權(quán)在公民獲知之前收集、修改、處理公民的個(gè)人數(shù)據(jù)信息，也包括受政府?dāng)?shù)據(jù)開放體制漏洞和保障機(jī)制不健全等因素影響，部分別有用心的機(jī)構(gòu)和團(tuán)體利用非法竊取、搜索得來的公民隱私數(shù)據(jù)從事違法犯罪活動(dòng)，給公民的切身利益帶來的極大的危害。圖2中的縱軸表示由私人侵占導(dǎo)致的社會(huì)損失，即為在尚未建立政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度的情況下，公民作為自己隱私信息的“主人”，不必?fù)?dān)心自己的隱私數(shù)據(jù)會(huì)在政府?dāng)?shù)據(jù)開放的過程中遭到泄露或非法侵犯，但是政府不開放數(shù)據(jù)公民也就難以獲知政府的活動(dòng)軌跡和政策傾向，甚至因?yàn)閱适е闄?quán)而導(dǎo)致更大的個(gè)人利益損失。權(quán)衡知情權(quán)與隱私權(quán)的“收益”和“代價(jià)”，公民以失去政府信息“知情權(quán)”為代價(jià)而換取獲得個(gè)人信息“隱私權(quán)”保障的“收益”，這種“收益”在短期內(nèi)可能要高于“代價(jià)”，長(zhǎng)期以來“收益”卻可能會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于“代價(jià)”。橫縱兩軸之間區(qū)域演繹了政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度的建立與實(shí)施過程，實(shí)質(zhì)上是由完全沒有實(shí)施政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度狀態(tài)向完全實(shí)施政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度狀態(tài)的一個(gè)轉(zhuǎn)變過程，這一過程中能夠降低的社會(huì)損失總和是遞減的，換言之，由此帶來的社會(huì)收益總和也是遞減的[8]。因此，在政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度建設(shè)后期一定不能思想麻痹，要做好打“持久戰(zhàn)”的心理準(zhǔn)備，要加緊跟進(jìn)配套措施和保障措施的建設(shè)，不斷完善政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度，妥善協(xié)調(diào)好公民知情權(quán)和隱私權(quán)之間的關(guān)系，在制度可能性邊界與總損失最小化曲線之間尋求最優(yōu)制度選擇的“切點(diǎn)”。

圖2 制度可能性邊界曲線

政府開放的數(shù)據(jù)絕大多數(shù)都來源于公民的個(gè)人信息，在政府?dāng)?shù)據(jù)開放的過程中往往會(huì)產(chǎn)生保障公民知情權(quán)與維護(hù)公民隱私權(quán)的矛盾，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的焦點(diǎn)自然也就聚焦于知悉權(quán)與隱私權(quán)的沖突上。由于政府?dāng)?shù)據(jù)開放中信息資訊是由政府一方發(fā)布的，政府相對(duì)于公民而言占據(jù)主導(dǎo)地位，公民在政府?dāng)?shù)據(jù)開放中往往處于被動(dòng)地位，一般來說，政府開放的數(shù)據(jù)越多，公民的知情權(quán)就越大，政府?dāng)?shù)據(jù)開放中涉及公民個(gè)人的信息越多，公民的隱私權(quán)就越小[9]。但是，政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公民的知情權(quán)和隱私權(quán)是否是一對(duì)完全不可調(diào)和的矛盾呢？通過比較政府策略行為與公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)程度可知，政府策略行為決定和影響公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)程度，政府策略行為通常會(huì)導(dǎo)致公民的知情權(quán)與隱私權(quán)發(fā)生四種程度變化，如圖3所示。

圖3 公民穩(wěn)私權(quán)利保障與公民知情權(quán)利實(shí)現(xiàn)程度矩陣

圖3中橫軸表示公民隱私權(quán)的保障程度，縱軸表示公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度，分別有“高知情權(quán)、高隱私權(quán)”“高知情權(quán)、低隱私權(quán)”“低知情權(quán)、高隱私權(quán)”“低知情權(quán)、低隱私權(quán)”四種情況。其一是當(dāng)政府通過采取某種措施既注重?cái)U(kuò)大公民的知情權(quán)又保障公民的隱私權(quán)時(shí)，公民的知情權(quán)和隱私權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度都變高。其二是當(dāng)政府通過采取某種措施企圖只擴(kuò)大公民的知情權(quán)而不保障公民的隱私權(quán)時(shí)，公民的知情權(quán)實(shí)現(xiàn)程度越高，隱私權(quán)實(shí)現(xiàn)程度越低。其三是當(dāng)政府通過采取某種措施企圖保障公民的隱私權(quán)而不重視公民的知情權(quán)時(shí)，公民的知情權(quán)實(shí)現(xiàn)程度越低，隱私權(quán)實(shí)現(xiàn)程度越高。其四是當(dāng)政府不采取任何措施甚至抑制公民的知情權(quán)和公民的隱私權(quán)時(shí)，公民的知情權(quán)和隱私權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度都變低。很顯然，第一種情形能夠?qū)崿F(xiàn)公民的知情權(quán)和隱私權(quán)的最優(yōu)配置，政府通過實(shí)行某種特定措施是能夠?qū)崿F(xiàn)公民知情權(quán)和隱私權(quán)的雙重保障的。政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度是現(xiàn)代民主的表現(xiàn)形式，其潮流是不可逆的，那種一味通過反對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放來保護(hù)公民隱私權(quán)的想法是完全錯(cuò)誤的，不開放政府?dāng)?shù)據(jù)不僅不能保護(hù)公民的隱私權(quán)，反而還會(huì)加大公民隱私權(quán)受侵犯的潛在風(fēng)險(xiǎn)。因此，知情權(quán)和隱私權(quán)之間的矛盾不是不可調(diào)和的，妥善處理好保障公民的知情權(quán)與保護(hù)公眾的隱私權(quán)之間的關(guān)系是實(shí)現(xiàn)民主政治和諧發(fā)展的科學(xué)路徑。

三、公民知情權(quán)與隱私權(quán)協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)路徑

(一)加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

政府?dāng)?shù)據(jù)開放是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，絕不僅僅只是開放政府?dāng)?shù)據(jù)這么簡(jiǎn)單，這其中涉及到制度設(shè)計(jì)、權(quán)力規(guī)制、服務(wù)評(píng)價(jià)等諸多要素。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放中保護(hù)公民隱私信息是完善政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度的典型要件。建設(shè)服務(wù)型政府要實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，即實(shí)現(xiàn)政府角色由“行政者”向“管理者”轉(zhuǎn)變，再由“管理者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)者”，在這其中起到重要影響作用的是政府及其工作人員價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)變[10]。政府及其工作人員如果不摒棄傳統(tǒng)落后的“官本位”思想，凡事一家獨(dú)大，“坐姿”高高在上，是根本無法了解群眾呼聲，解決群眾亟需解決的困難的。要想真正實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，政府及其工作人員就要學(xué)會(huì)換位思考，站在群眾的立場(chǎng)上，設(shè)身處地解民之所憂、濟(jì)民之所需，本著對(duì)群眾負(fù)責(zé)的態(tài)度，嚴(yán)把數(shù)據(jù)開放關(guān)，自覺保護(hù)民眾的隱私信息，不給民眾增添不必要的麻煩。若群眾對(duì)數(shù)據(jù)開放中涉及的個(gè)人隱私存在爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)耐心幫其核實(shí)，對(duì)于確實(shí)有爭(zhēng)議的行為事實(shí)應(yīng)盡快采取補(bǔ)救措施。完善政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度是加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放既要讓公民充分享有知情權(quán)，又要切實(shí)保障公民的隱私權(quán)不受侵犯，妥善協(xié)調(diào)處理好公民的知情權(quán)和隱私權(quán)二者的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)公民知情權(quán)和隱私權(quán)的最優(yōu)配置。推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變是一項(xiàng)長(zhǎng)期工程，不可能一蹴而就。職能轉(zhuǎn)變具有漸進(jìn)性，政府需要根據(jù)公眾和社會(huì)的反饋不斷改進(jìn)工作作風(fēng)，提高工作效率；職能轉(zhuǎn)變具有曲折性，轉(zhuǎn)變的過程是一種波浪式的前進(jìn)和螺旋式的上升，這其中可能會(huì)有各方的阻力需要克服；職能轉(zhuǎn)變具有動(dòng)態(tài)性，政府部門需要根據(jù)變化了的情況隨時(shí)進(jìn)行調(diào)整，轉(zhuǎn)變政府職能。政府職能轉(zhuǎn)變要以服務(wù)為核心，真正將政府?dāng)?shù)據(jù)開放做成一項(xiàng)民生工程，讓民眾監(jiān)督政府活動(dòng)的同時(shí)不再為自身的隱私權(quán)問題擔(dān)憂。

(二)加快推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放體制機(jī)制轉(zhuǎn)變

隱私權(quán)的保護(hù)是相對(duì)的而非絕對(duì)的，政府?dāng)?shù)據(jù)開放要遵循公共利益優(yōu)先的原則，當(dāng)個(gè)人利益與公共利益發(fā)生沖突的時(shí)候，應(yīng)以公共利益為重。比如政府征信機(jī)關(guān)會(huì)定期向社會(huì)公布失信人員名單，并且將此黑名單上人員的具體姓名、年齡、籍貫、職業(yè)、家庭住址等詳細(xì)信息共享給金融機(jī)構(gòu)、通信公司和房地產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)，限制其貸款、通信、購房等活動(dòng)。這種做法看似開放了該行為主體的個(gè)人隱私信息，但是，如果不把這些數(shù)據(jù)開放并告知相關(guān)單位和個(gè)人，極易滋生該行為主體的潛在犯罪，從而導(dǎo)致社會(huì)公眾相關(guān)單位的利益受到更為嚴(yán)重的損害?！皟衫嗪馊∑渲?，兩弊相權(quán)取其輕”，此舉既合乎情理又符合法律規(guī)范。當(dāng)然，大多數(shù)公眾的價(jià)值取向是與公共利益一致的，要真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的隱私權(quán)保護(hù)就必須建立政府?dāng)?shù)據(jù)開放公民隱私權(quán)保護(hù)多維保障機(jī)制[11]。該機(jī)制分三個(gè)模塊。其一，建立個(gè)人信息收集制度機(jī)制。政府機(jī)構(gòu)在收集公民個(gè)人信息時(shí)務(wù)必嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，政府機(jī)構(gòu)如有收集公民信息資料的需求，必須遵照信息收集規(guī)章程序向有關(guān)部門提出申請(qǐng)，獲得批復(fù)后再由部門指定專人進(jìn)行公民信息收集。整個(gè)信息收集的過程必須以實(shí)地調(diào)研為基礎(chǔ)，盡量避免使用二手?jǐn)?shù)據(jù)，遇到拿捏不準(zhǔn)的信息務(wù)必要向信息收集對(duì)象本人核實(shí)。其二，建立個(gè)人信息審查制度機(jī)制。政府機(jī)構(gòu)對(duì)收集到的公民信息要進(jìn)行嚴(yán)格的審查，確保統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和完整性，要堅(jiān)決杜絕不負(fù)責(zé)任的信息錄入，更不能借職務(wù)之便有針對(duì)性地對(duì)公民對(duì)象進(jìn)行蓄意報(bào)復(fù)或販賣信息謀取錢財(cái)。此外，還要建立信息整理長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)收集到的公民信息進(jìn)行歸類匯總和實(shí)時(shí)更新，為日后的信息使用提供參照。其三，建立個(gè)人信息安全保障制度機(jī)制。通過懲戒和激勵(lì)機(jī)制積極引導(dǎo)從事公民信息收集和維護(hù)的工作人員增強(qiáng)職業(yè)技能，提高工作效率；通過加大在政府?dāng)?shù)據(jù)開放中對(duì)公民信息進(jìn)行泄露、販賣、惡性傳播等行為的懲治力度，加強(qiáng)行政監(jiān)督，構(gòu)建公民信息安全保障的長(zhǎng)效機(jī)制。

(三)完善公民相關(guān)隱私保護(hù)立法

當(dāng)前我國還沒有出臺(tái)一部專門針對(duì)公民隱私信息保護(hù)的法律，僅在《憲法》《民法通則》《刑法》《訴訟法》和《政府信息公開條例》等法律法規(guī)中就某一特定方面提及與之相關(guān)的公民隱私問題，且存在著偏重理論、忽略實(shí)踐、結(jié)構(gòu)單一、導(dǎo)向不明等漏洞和缺陷。值得借鑒的是，英國的《信息自由法》不僅明確規(guī)定了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的途徑和程序，還對(duì)數(shù)據(jù)開放中涉及隱私權(quán)的例外事項(xiàng)從責(zé)權(quán)、范圍、期限等方面做了詳細(xì)說明。德國《聯(lián)邦資料保護(hù)法》針對(duì)國家機(jī)關(guān)收集公民個(gè)人信息資料提出了禁止收集原則、直接收集原則和目的特定原則，這三個(gè)原則分別應(yīng)用于特定情形下的法律實(shí)踐中，旨在更好地保護(hù)政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的公民個(gè)人隱私[12]。法國《信息保護(hù)法》特別規(guī)定了管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息審查的職責(zé)和義務(wù)，在加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放內(nèi)部控制和管理制度建設(shè)上更進(jìn)一步。此外，挪威、保加利亞和芬蘭也分別制定了《信息開放法》《獲得公共信息法》和《公文開放法》等法律法規(guī)。借鑒西方發(fā)達(dá)國家制定的政府?dāng)?shù)據(jù)開放法律法規(guī)對(duì)于解決我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放與公民隱私權(quán)之間的矛盾具有重要意義。針對(duì)信息化進(jìn)程和社會(huì)管理中出現(xiàn)的各種問題，國務(wù)院信息辦要求加快國家信息化立法，《個(gè)人信息保護(hù)法》作為“國家信息化立法”的重要部分被提上議事日程，自2003年起，開始進(jìn)行該法的起草工作，進(jìn)過社會(huì)調(diào)查、專家論證，即將進(jìn)入立法階段。此外，我國還應(yīng)制定適合我國國情的《隱私權(quán)保護(hù)法》，并且出臺(tái)相關(guān)實(shí)施辦法和司法解釋，針對(duì)基層實(shí)際情況差異，地方立法機(jī)構(gòu)還應(yīng)出臺(tái)隱私權(quán)保護(hù)地方單行條例和補(bǔ)充意見，在制定的過程中要充分聽取群眾意見，促進(jìn)隱私權(quán)保護(hù)落地生根。另外，結(jié)合政府?dāng)?shù)據(jù)開放的侵權(quán)責(zé)任認(rèn)定和行政救濟(jì)，國家還應(yīng)出臺(tái)《政府?dāng)?shù)據(jù)開放隱私侵權(quán)責(zé)任認(rèn)定辦法》《政府?dāng)?shù)據(jù)開放隱私侵權(quán)救濟(jì)法》以及《政府?dāng)?shù)據(jù)開放隱私侵權(quán)補(bǔ)償法》作為配套法律法規(guī)。針對(duì)不負(fù)責(zé)任的政府機(jī)構(gòu)及其工作人員，還應(yīng)制定相應(yīng)的懲戒辦法和問責(zé)條例，加強(qiáng)對(duì)失職瀆職行為的懲戒和威懾力度。法制是民主的重要手段，只有不斷完善法制建設(shè)才能真正保護(hù)群眾利益。

(四)完善公民相關(guān)隱私侵權(quán)救濟(jì)

行政機(jī)關(guān)在政府?dāng)?shù)據(jù)開放中不論有意還是無意地侵犯到公民的個(gè)人隱私，從行政法律關(guān)系角度來說都屬于行政違法行為，行政機(jī)關(guān)理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。公民在發(fā)現(xiàn)自身的隱私權(quán)受到侵害后，應(yīng)在第一時(shí)間找到發(fā)布該信息的行政機(jī)關(guān)，要求行政機(jī)關(guān)對(duì)侵權(quán)事實(shí)行為作出解釋并提出協(xié)商解決方案。倘若涉事行政機(jī)關(guān)拒不承認(rèn)其存在行政過錯(cuò)，作為受害者的公民有權(quán)向上級(jí)行政機(jī)關(guān)依法提請(qǐng)行政復(fù)議，上級(jí)行政機(jī)關(guān)在接到行政復(fù)議的請(qǐng)求后應(yīng)立即組織開展對(duì)行政違法行為的核實(shí)復(fù)查，在特定期限內(nèi)完成行政裁定并將復(fù)議結(jié)果以書面形式答復(fù)作為行政相對(duì)方的公民，安排行政調(diào)解或行政仲裁。對(duì)于行政機(jī)關(guān)特別嚴(yán)重的侵權(quán)行為，公民作為隱私權(quán)利人還可以就涉事機(jī)關(guān)的侵權(quán)行為直接向法院提起行政訴訟；對(duì)于行政機(jī)關(guān)的侵權(quán)行為給公民造成的精神和物質(zhì)損失，公民有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)對(duì)其發(fā)生的各項(xiàng)損失進(jìn)行補(bǔ)償。有關(guān)部門在處理侵權(quán)責(zé)任時(shí)，要堅(jiān)持公平原則盡可能地保護(hù)公民的合法利益，對(duì)于過錯(cuò)責(zé)任方，要?jiǎng)澢逍姓C(jī)關(guān)和行政工作人員的責(zé)任，對(duì)于行政工作人員的過錯(cuò)要嚴(yán)格追查，追究其行政責(zé)任[13]。對(duì)于難以界定的責(zé)任，要采取倒查機(jī)制，由紀(jì)委和信訪機(jī)構(gòu)牽頭成立專門小組，將過錯(cuò)方責(zé)任一查到底，不僅要糾正錯(cuò)誤，還要追問錯(cuò)誤是怎么產(chǎn)生的，給民眾一個(gè)滿意的答復(fù)。此外，對(duì)于公民隱私侵權(quán)的救濟(jì)，政府機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及第三方組織要借助社會(huì)的力量加大宣傳，讓民眾多了解申訴的途徑，增強(qiáng)維權(quán)意識(shí)。行政機(jī)關(guān)可以通過政府開放日，讓民眾走進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放大廳了解政府?dāng)?shù)據(jù)開放流程，還可以委托高校和科研機(jī)構(gòu)舉辦行政救濟(jì)講座，豐富政府工作人員和社會(huì)公眾的專業(yè)知識(shí)，通過開展行政救濟(jì)進(jìn)社區(qū)、行政救濟(jì)下鄉(xiāng)等服務(wù)活動(dòng)，拉近政府與群眾之間的距離，減少政府與群眾的矛盾[14]。

(五)加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新和政務(wù)信息化建設(shè)

加強(qiáng)政務(wù)信息化建設(shè)能夠?yàn)檎當(dāng)?shù)據(jù)開放中的隱私權(quán)保護(hù)提供技術(shù)支撐。在政務(wù)信息系統(tǒng)的管理中，行政機(jī)關(guān)可以為政務(wù)信息系統(tǒng)設(shè)立專用獨(dú)立賬號(hào)，賦予管理程序員唯一的口令和密碼，對(duì)涉及到公民切身利益的信息，還要設(shè)立多人統(tǒng)一加密口令。在數(shù)據(jù)庫維護(hù)管理方面，采用“雙控技術(shù)”控制登錄界面，提高密保等級(jí)和密碼破解難度，從源頭保護(hù)政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的公民隱私權(quán)不受侵犯[15]。政府?dāng)?shù)據(jù)開放機(jī)構(gòu)及其工作人員可以通過聯(lián)機(jī)聯(lián)網(wǎng)報(bào)警系統(tǒng)，在政務(wù)信息系統(tǒng)受到管理人員惡意竊取時(shí)及時(shí)聯(lián)網(wǎng)報(bào)告政務(wù)信息中心和當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)，在政務(wù)信息系統(tǒng)受到外界黑客攻擊時(shí)，能夠及時(shí)開啟防火墻抵御侵犯，確保信息安全。在日常的維護(hù)管理中要對(duì)政務(wù)信息系統(tǒng)定期殺毒，對(duì)政務(wù)信息系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)進(jìn)行定期備份，在政務(wù)信息化管理的過程中實(shí)現(xiàn)隱私權(quán)的有效保障。政府機(jī)構(gòu)應(yīng)建立政務(wù)信息資源池和云共享平臺(tái)，對(duì)政務(wù)信息系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)進(jìn)行專業(yè)化、精細(xì)化處理，統(tǒng)一數(shù)據(jù)輸入輸出口徑，避免在數(shù)據(jù)傳遞過程中失真、丟失或受損，借助資源池形成政府?dāng)?shù)據(jù)開放定期評(píng)估機(jī)制和政府?dāng)?shù)據(jù)開放預(yù)警機(jī)制，鼓勵(lì)各級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放基層單位利用云共享平臺(tái)定期進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)交流，趨利避害，取長(zhǎng)補(bǔ)短，從末端保護(hù)政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的隱私權(quán)不受侵犯。