基層審計(jì)法治建設(shè)問題研究

左榮成 山東省蘭陵縣審計(jì)局

十八屆四中全會以來,黨中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》和《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》，為審計(jì)法治工作指明了前進(jìn)方向，提供了根本遵循，賦予了全新使命。

一、依法審計(jì)與審計(jì)法治建設(shè)的關(guān)系

依法審計(jì)是我國進(jìn)行法治建設(shè)的重要組成部分，即我國進(jìn)行的一些審計(jì)活動都必須嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行，做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)。審計(jì)法治建設(shè)包括審計(jì)法律法規(guī)的建設(shè)和審計(jì)監(jiān)督的執(zhí)法建設(shè)從理論和實(shí)踐兩個(gè)角度對審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員的工作進(jìn)行了約束和規(guī)范，對于完善我國審計(jì)的監(jiān)督職能具有重要促進(jìn)作用。依法審計(jì)與審計(jì)法治建設(shè)兩者相輔相成，密不可分。依法審計(jì)是實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)的工具，也是實(shí)現(xiàn)審計(jì)法治建設(shè)的基礎(chǔ)和核心要求。審計(jì)法治建設(shè)的不斷完善推進(jìn)了我國依法審計(jì)的進(jìn)程，對于不斷提高我國國家審計(jì)的地位和權(quán)威性具有重大作用。

二、基層審計(jì)法治建設(shè)中存的問題

1.基層審計(jì)的法律法規(guī)不完善。一方面，近幾年陸續(xù)出臺了有關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的規(guī)定和實(shí)施細(xì)則，但這些尚停留在行政法規(guī)的層面，未有相關(guān)的法律條文予以支持，績效審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)也處于模糊地帶，未能有效進(jìn)行指標(biāo)量化。與績效審計(jì)存在同樣問題的是環(huán)境審計(jì)，環(huán)境審計(jì)作為一種新型的審計(jì)模式，缺乏相關(guān)的法律支撐和指導(dǎo)性文件，處于一個(gè)不能發(fā)揮作用的尷尬地位。另一方面，基層審計(jì)的處罰依據(jù)存在標(biāo)準(zhǔn)不一的問題。新形勢下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨于多樣性和復(fù)雜性，與之相適應(yīng)的審計(jì)法規(guī)缺乏有效對應(yīng)，存在部分項(xiàng)目和單位缺乏對接的審計(jì)主管部門。

2.基層審計(jì)執(zhí)法效力不全面?！稌?jì)法》中明確的執(zhí)法主體是財(cái)政部門，《政府采購法》中的執(zhí)法主體是政府采購監(jiān)督部門等。以上行政執(zhí)法的相關(guān)法規(guī)中，都以相關(guān)的行政管理部門為行政主體，卻尚未提及審計(jì)部門。這表明，審計(jì)部門對于這些行政主體無法實(shí)行執(zhí)法主體的權(quán)力，只能借鑒相關(guān)的審計(jì)法律法規(guī)對違規(guī)單位繼續(xù)擰處罰，不可越過直接的行政管理部門直接行使相關(guān)的執(zhí)法權(quán)。這種情況往往導(dǎo)致同一問題因部門不同而存在不同的處罰規(guī)定、審計(jì)結(jié)論不一致和存在重復(fù)處罰等問題。

3.新形勢下我國基層審計(jì)執(zhí)法不嚴(yán)謹(jǐn)。審計(jì)實(shí)施的合法性主要體現(xiàn)在審計(jì)適應(yīng)的程序合法、審計(jì)的基礎(chǔ)事實(shí)清楚、原始資料完整真實(shí)、對被審計(jì)單位的處罰決定適當(dāng)合法等?！秾徲?jì)法》《國家審計(jì)準(zhǔn)則》等幾部法律都對審計(jì)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、程序的規(guī)范等作了明確規(guī)定，但在具體實(shí)踐中因不同的執(zhí)法主體和不同的審計(jì)環(huán)境，仍然存在執(zhí)法不嚴(yán)謹(jǐn)、程序有漏洞以及審計(jì)證據(jù)的收集存在質(zhì)疑等問題。導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因，既有執(zhí)法部門自身存在的執(zhí)法不到位、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)葐栴}，也有因新形勢下外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷變化而導(dǎo)致的審計(jì)困難加大。

三、新形勢下我國基層審計(jì)法制建設(shè)的完善建議

新形勢下我國基層審計(jì)法制建設(shè)的完善路徑必須建立在不斷總結(jié)原有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，同時(shí)縝密分析現(xiàn)有的新經(jīng)濟(jì)大環(huán)境，依據(jù)現(xiàn)有的審計(jì)要求進(jìn)行相應(yīng)改進(jìn)。

1.完善法規(guī)制度，提高審計(jì)權(quán)威性。完善的法律法規(guī)作為審計(jì)監(jiān)督的理論保障，對于構(gòu)建依法審計(jì)、公正透明的審計(jì)執(zhí)法體系具有重要作用。建議立法機(jī)關(guān)積極制定規(guī)范審計(jì)執(zhí)行的法律法規(guī)，完善審計(jì)結(jié)果公開制度。首先，需要明確審計(jì)機(jī)關(guān)的執(zhí)法主體地位，以此提高審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)威性和執(zhí)法性。其次，在進(jìn)行審計(jì)法律法規(guī)建設(shè)時(shí)要積極進(jìn)行前期溝通，通過了解基層審計(jì)執(zhí)法部門的法律需求和執(zhí)行中的問題，有針對性地進(jìn)行法律制定和完善，規(guī)避因法規(guī)可能產(chǎn)生的矛盾和沖突。再次，對于基層審計(jì)部門的執(zhí)法要引入審計(jì)問責(zé)制度和審計(jì)績效考核制度，通過問責(zé)和績效考核規(guī)范基層審計(jì)部門的執(zhí)法規(guī)范性和合法性。其中問責(zé)制度的建立必須有規(guī)范的管理機(jī)制，對于社會正常的經(jīng)濟(jì)秩序具有重要的整合和調(diào)節(jié)作用。同時(shí)，要積極公開審計(jì)結(jié)果，通過拓寬公開范圍和程度，提高公眾對于國家審計(jì)的知曉以及加大對被審計(jì)對象的警醒作用，切實(shí)發(fā)揮審計(jì)的全民監(jiān)督作用。

2.強(qiáng)化新形勢下基層審計(jì)的依法執(zhí)行?；鶎訉徲?jì)的依法執(zhí)行必須做到審計(jì)程序合法、審計(jì)評價(jià)合法以及審計(jì)處罰合法。審計(jì)程序合法，即審計(jì)的執(zhí)法活動必須按照一定的程序、步驟等有序開展，包括在一定時(shí)間內(nèi)向被審計(jì)單位送達(dá)審計(jì)通知書，在進(jìn)行設(shè)計(jì)取證時(shí)必須2人在場，審計(jì)結(jié)果必須在充分聽取相關(guān)責(zé)任人的申辯等之后作出綜合準(zhǔn)確判定，審計(jì)全過程都需要進(jìn)行仔細(xì)記錄等。審計(jì)評價(jià)合法，即對于某些無法量化的審計(jì)數(shù)據(jù)，需要按照一定的法律法規(guī)進(jìn)行評價(jià)性定性，必須在合理范圍之內(nèi)依據(jù)一定職業(yè)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行合理評價(jià)，做到公正客觀切不可摻雜私人情感進(jìn)行徇私舞弊等。審計(jì)處罰合法，即對于被審計(jì)案件中出現(xiàn)的違法行為要依據(jù)一定法律法規(guī)進(jìn)行科學(xué)處罰，對于超越職權(quán)的處罰需及時(shí)進(jìn)行移送，切不可越權(quán)處理。

3.加強(qiáng)基層審計(jì)執(zhí)法，嚴(yán)格審計(jì)內(nèi)部監(jiān)督。嚴(yán)格的審計(jì)執(zhí)法監(jiān)督可以營造良好的審計(jì)氛圍，讓基層審計(jì)按照法定程序和法規(guī)有序進(jìn)行，并以此規(guī)范基層審計(jì)人員的審計(jì)行為和執(zhí)法力度，是基層審計(jì)法治建設(shè)的重要方面。新《國家審計(jì)準(zhǔn)則》頒布后，審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量的控制應(yīng)從兩方面積極推進(jìn)解決：一是推行審計(jì)監(jiān)督職權(quán)分離為審計(jì)計(jì)劃、實(shí)施、報(bào)告和執(zhí)行這四項(xiàng)職權(quán)，并通過不同部門獨(dú)立承擔(dān)，達(dá)到分工合作并相互監(jiān)督促進(jìn)的作用，從源頭上降低審計(jì)人員濫用審計(jì)權(quán)力和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生概率。二是強(qiáng)化審計(jì)進(jìn)行程序中的責(zé)任審計(jì)，建立責(zé)任落實(shí)制度，切實(shí)規(guī)范審計(jì)的執(zhí)行過程。在審計(jì)方案的制定前期，要通過科學(xué)合理的手段收集各類審計(jì)資料，并就調(diào)查的初步結(jié)果制定審計(jì)的執(zhí)行方案和時(shí)間，以此提高審計(jì)方案實(shí)施的可行性。