西南民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)帶動精準(zhǔn)扶貧的實(shí)效性分析
——以楚雄彝族自治州煙草產(chǎn)業(yè)為例

李璇 袁曉楠 蔣夢露

南京農(nóng)業(yè)大學(xué)

一、問題背景

（一）西南少數(shù)民族聚集區(qū)的貧困現(xiàn)狀

1.少數(shù)民族眾多，貧困程度較深

西南地區(qū)，主要是指云、貴、川、藏、渝5省、自治區(qū)、直轄市，這一地區(qū)，是我國少數(shù)民族分布的集中區(qū)。此外，西南地區(qū)也一直是我國貧困的最主要地區(qū)，人均收入低，貧困發(fā)生率高，貧困程度也較深。在《國家八七扶貧攻堅計劃》劃定的592個國定貧困縣中，少數(shù)民族自治縣達(dá)到258個，258個少數(shù)民族自治縣中，有224分布在西部地區(qū)，其總數(shù)占據(jù)民族貧困縣的86.8%。

2.自然環(huán)境惡劣，貧困形態(tài)復(fù)雜

由于歷史及自然原因，我國西南地區(qū)自然環(huán)境十分惡劣，部分少數(shù)民族生活在以卡斯特地貌為主巖溶地區(qū)，溝壑縱橫，山高地少，土質(zhì)差，缺乏水資源，給當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶日常生活造成了很大的不便，此外，這些地區(qū)多旱、多風(fēng)、多雹等自然災(zāi)害，神態(tài)環(huán)境脆弱，加之高速的人口增長，造成了多方面的尖銳矛盾，同時疾病多發(fā)，致貧因素眾多，貧困形態(tài)十分復(fù)雜，扶貧任務(wù)艱巨、難度較大。

3.科技嚴(yán)重落后，教育十分薄弱

西南少數(shù)民族所聚集的農(nóng)村地區(qū)，因供養(yǎng)子女讀而致貧的情況屢見不鮮，因貧困而失學(xué)外出打工等現(xiàn)象也十分嚴(yán)重。且這些地區(qū)科技水平低、人才匱乏、信息閉塞，農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有盲目性，自身發(fā)展能力受到限制，難以增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入。

4.因病致貧、返貧現(xiàn)象突出

西南少數(shù)民族聚集的農(nóng)村地區(qū)，衛(wèi)生室、衛(wèi)生員嚴(yán)重缺乏，農(nóng)戶收入低，無力負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用，勞動力不足等因貧致病，因病返貧現(xiàn)象突出。

（二）產(chǎn)業(yè)帶動精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵與發(fā)展

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧是政府利用扶貧開發(fā)資源推動貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，目的是實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民的脫貧致富，并使其獲得可持續(xù)發(fā)展的能力。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧模式的出現(xiàn)，旨在彌補(bǔ)以往扶貧模式中政府和市場的雙重失靈，結(jié)合政府龍頭企業(yè)，農(nóng)民專業(yè)合作社，農(nóng)戶等多方力量，充分發(fā)揮政府的資源優(yōu)勢和市場的優(yōu)越性。扶貧開發(fā)，貴在精準(zhǔn)、重在精準(zhǔn)、成敗之舉在與精準(zhǔn)，因地制宜選擇扶貧產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)戶持續(xù)穩(wěn)定增收，增強(qiáng)內(nèi)生動力，即是產(chǎn)業(yè)扶貧的根本目的。

二、楚雄彝族自治州煙草產(chǎn)業(yè)扶貧運(yùn)行機(jī)制分析

云南是煙葉種植大省，年種植煙葉500多萬畝，生產(chǎn)煙葉1600多萬擔(dān)，占全國煙葉總產(chǎn)量的38%左右，煙農(nóng)種煙總收入超過120億元，上繳煙葉稅27億元，每年有100多萬戶煙農(nóng)以種植煙葉為主要經(jīng)濟(jì)收入。而楚雄州是我國的第三大煙區(qū)，煙草產(chǎn)業(yè)是地區(qū)的支柱性產(chǎn)業(yè)，煙草企業(yè)實(shí)施幫扶已有數(shù)十余年的歷史，農(nóng)戶通過種植煙草、售賣煙草來獲取經(jīng)濟(jì)收入來源，而煙草公司、卷煙廠等企業(yè)盈利后又通過“反哺”的方式，來幫助當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施配套，包括修建水窖、修建希望小學(xué)、修建道路等，使當(dāng)?shù)匕l(fā)展得更好，近幾年，隨著脫貧攻堅腳步的加快，相關(guān)政府部門、企業(yè)等，再次加大了精準(zhǔn)扶貧的力度，取得了很好的成效。

2018年楚雄市計劃種植烤煙10.32萬畝，隨著脫貧攻堅的進(jìn)一步推進(jìn)，烤煙生產(chǎn)補(bǔ)貼政策也正在執(zhí)行并完善，在煙葉生產(chǎn)投入補(bǔ)貼方面，無機(jī)復(fù)合肥補(bǔ)貼達(dá)289.2萬元，補(bǔ)貼由州煙草公司直接補(bǔ)助，煙農(nóng)實(shí)際購買價為補(bǔ)貼后價格；全市煙葉綠色防控實(shí)施1.5萬畝，補(bǔ)貼22.5萬元，每畝補(bǔ)貼1.5萬元；全市煙蚜繭蜂防治推廣補(bǔ)貼1.6萬元，實(shí)施10.32萬畝，每畝補(bǔ)貼5元；有機(jī)肥施用補(bǔ)貼280萬元，總實(shí)施7000畝、供應(yīng)7000噸；廢棄地膜污染治理補(bǔ)貼105萬元，實(shí)施2.1萬畝，每畝補(bǔ)貼50元；專業(yè)化補(bǔ)貼項目計劃實(shí)施25.95萬擔(dān)，煙農(nóng)給與每擔(dān)10元補(bǔ)貼，合作社每擔(dān)補(bǔ)貼35元；自然災(zāi)害保險項目，按合同簽訂面積每畝投保50元，其中省財政補(bǔ)貼10%，煙草公司補(bǔ)貼70%，煙農(nóng)承擔(dān)20%（建檔立卡貧困戶全免，由煙草公司和保險公司各按50%承擔(dān)）。煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目補(bǔ)貼方面，共建煙水工程280件，申請煙草補(bǔ)貼資金112萬元，其中水窖280個，基本煙田受益面積1400畝。其中，在楚雄州著名的煙糧基地子午鎮(zhèn)，近年來憑借著當(dāng)?shù)卣母叨戎匾暫蜔煵莨镜拇罅χС郑駸熑~種植專業(yè)合作社經(jīng)營漸入佳境，2017年度內(nèi)種煙農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)分紅16730元，為助力脫貧攻堅，促進(jìn)煙農(nóng)增收，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)揮了應(yīng)有的作用。在煙草閑置設(shè)施利用、煙田前作經(jīng)濟(jì)作物規(guī)劃種植、煙農(nóng)勞務(wù)輸出等方面精準(zhǔn)發(fā)力，培優(yōu)做強(qiáng)促農(nóng)增收項目，煙草促農(nóng)增收項目預(yù)計實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值8000萬元左右，形成“主業(yè)穩(wěn)收、輔業(yè)增收、扶貧助收”的煙農(nóng)增收新格局。

三、楚雄州民族地區(qū)煙草產(chǎn)業(yè)扶貧中存在的主要問題

（一）政策執(zhí)行方面

1.精準(zhǔn)識別執(zhí)行困難

基于實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于少數(shù)民族聚集區(qū)人員居住相對較為分散，且居住環(huán)境惡劣，扶貧過程中，貧困人口識別不精準(zhǔn)，造成上級有關(guān)扶貧部門對貧困人口估算有誤，地方最終所獲扶貧名額少于實(shí)際數(shù)量，根據(jù)煙葉交售合同簽訂規(guī)則，該地區(qū)所分配煙葉種植指標(biāo)偏低，給農(nóng)戶造成一定的經(jīng)濟(jì)損失。此外，貧困戶的評選，仍存在“關(guān)系優(yōu)先”現(xiàn)象，名額易被與村干部等關(guān)系好的農(nóng)戶所占，且農(nóng)戶的維權(quán)申訴意思薄弱，再一次導(dǎo)致煙葉交售合同簽訂的不合理。

2.貧困戶參與度低，資源浪費(fèi)嚴(yán)重

在實(shí)施煙草產(chǎn)業(yè)扶貧的過程中，合同簽售數(shù)量雖優(yōu)先滿足貧困戶，但從總體上看，貧困戶由于疾病困繞、自身殘障、思想消極等原因，造成勞動力缺乏，無法滿足合同簽訂種植數(shù)量的基本勞動力需求，更不用談主動學(xué)習(xí)新技術(shù)、新知識等，參與煙草種植的積極性不高，年末無法達(dá)成合同銷售指標(biāo)，而另一些農(nóng)戶卻是有能力但缺少指標(biāo)，如此一來，造成了指標(biāo)分配的不合理，資源極大的被浪費(fèi)。

3.保險支持及理賠問題

由于民族聚集貧困區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、生態(tài)環(huán)境脆弱，煙葉抵御自然災(zāi)害的能力較弱，雖然煙草公司已為煙農(nóng)補(bǔ)貼購買了自然災(zāi)害保險，但在煙葉實(shí)際受損后，損害等級判定較為苛刻，能獲取的賠償數(shù)額很少，往往連成本損失都無法完全彌補(bǔ)，未起到降低風(fēng)險、保障生產(chǎn)的作用。

（二）農(nóng)戶自身情況

1.勞動力素質(zhì)低，缺乏技術(shù)支持

由于民族地區(qū)基礎(chǔ)教育落后，煙農(nóng)素質(zhì)較為低下，自身綜合能力較差，對相應(yīng)新技術(shù)、新科技的掌握程度低，許多煙農(nóng)從栽培、收割到烘烤，存在不同程度因缺乏技術(shù)而造成的經(jīng)濟(jì)損失，對現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的接受程度低，限制了生產(chǎn)效率的提高和收入的增加，使很多扶貧措施難以發(fā)揮作用。

2.信息閉塞，存在需求排斥

貧困戶所在地區(qū)不同，貧困表現(xiàn)、貧困原因、貧困特點(diǎn)和貧困需求等都存在差異，在具體幫扶過程中，要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)，就應(yīng)該做到“按需幫扶”。但在實(shí)際幫扶過程中，由于民族地區(qū)群眾對幫扶政策了解甚少，宣傳形式較為單一，標(biāo)準(zhǔn)化提供幫扶資金、生產(chǎn)資料，對不同貧困戶的不同情況欠缺考慮，其實(shí)，不少貧困戶擔(dān)心的仍是銷售問題，不僅僅只是資金和種植過程。

3.缺乏內(nèi)生動力

長期傳統(tǒng)的生活方式，滋生了部分彝族人民“等靠要”的懶惰思想，這種思想表現(xiàn)在具體行動上，即為有地不耕、有合同不種，缺乏長遠(yuǎn)考慮，不為將來打算，只滿足于當(dāng)下。“扶貧先扶志”，思想觀念不轉(zhuǎn)變，扶貧僅停留在“輸血層面”，給煙草產(chǎn)業(yè)脫貧帶來了極大的挑戰(zhàn)性。

四、政策建議

（一）提高扶貧對象識別的精準(zhǔn)性方面

精準(zhǔn)識別貧困對象，是實(shí)施幫扶的第一步，也是極其重要的一步，要想實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識別，就要在現(xiàn)有貧困戶檔案庫的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)動態(tài)流動管理、實(shí)地走訪，讓村干部、企業(yè)負(fù)責(zé)人以及村民自身都參與進(jìn)來，定期開展貧困普查，深入了解貧困戶的具體情況，包括致貧原因、貧困需求等，建立健全檔案資料，不斷修正和識別真正的貧困戶。此外，還可以拓寬監(jiān)督渠道，創(chuàng)新監(jiān)督方式，不僅僅是農(nóng)戶監(jiān)督干部，也可以是農(nóng)戶監(jiān)督農(nóng)戶、干部監(jiān)督農(nóng)戶，提高扶貧工作的透明性。

（二）提高資源配置的合理性方面

與精準(zhǔn)識別、動態(tài)管理相結(jié)合，實(shí)地考察煙草種植戶的勞動力情況，收集與種植能力有關(guān)的信息，在優(yōu)先滿足貧困戶合理種植需求的基礎(chǔ)上，評估其能力和實(shí)際情況，看是否能達(dá)到預(yù)期煙葉合同簽售數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，若達(dá)到則可簽訂合同，若未達(dá)到則再進(jìn)行種植數(shù)量方面的增減，通過多次調(diào)整，實(shí)現(xiàn)資源的合理分配，以達(dá)到促進(jìn)貧困戶增收最大化。

（三）自身素質(zhì)提升方面

加大技術(shù)培訓(xùn)力度，特別是實(shí)地培訓(xùn)，利用相對不農(nóng)忙的時段，為其進(jìn)行具有連續(xù)性、針對性的技術(shù)培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容不易過于深奧，應(yīng)以一種簡明易懂的方式，為煙農(nóng)傳授實(shí)用性強(qiáng)的技術(shù)知識，為其種植高質(zhì)量的煙葉提供保障，同時也為提高農(nóng)戶自身經(jīng)濟(jì)效益創(chuàng)造條件。疏通反饋渠道，積極收集農(nóng)戶想法、聽取農(nóng)戶意見，不斷改進(jìn)，使培訓(xùn)發(fā)揮作用。

（四）思想觀念改進(jìn)方面

針對“等靠要”思想嚴(yán)重的少數(shù)民族農(nóng)戶，挨家挨戶進(jìn)行長期的思想轉(zhuǎn)變工作，例如，可對其舉出實(shí)際脫貧案例，將其“要我脫貧”的思想轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙撠殹?，通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)，在民族貧困地區(qū)形成一種人人想脫貧、人人要脫貧的氛圍，拒絕用政策使貧困戶成為懶人，最大程度降低返貧率。

五、總結(jié)

十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央聚焦我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大短板——貧困問題，堅持問題導(dǎo)向，形成了習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想，承諾到2020年全部貧困人口在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下如期脫貧，解決區(qū)域性的整體貧困問題。黨的十九大也指出從現(xiàn)在到2020年，是全面建成小康社會決勝期，要深入開展脫貧攻堅，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕。要實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。加大力度支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)發(fā)展。而實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧，是實(shí)現(xiàn)扶貧從“輸血式”向“造血式”轉(zhuǎn)變的最重要方式，產(chǎn)業(yè)發(fā)展了，農(nóng)民才能夠獲得可持續(xù)性的收入，才能從根本上擺脫貧困。

政策方針的制定應(yīng)基于大量的基層調(diào)研，只有通過實(shí)地調(diào)研，深度了解人民群眾最真實(shí)的訴求，才能制定出合理的政策方針，最大程度降低基層農(nóng)村貧困戶承擔(dān)失敗的風(fēng)險，徹底擺脫貧困。