項(xiàng)目制貧困治理失靈及其路徑重構(gòu)＊
——制度理性與技術(shù)理性的雙重分析

李 琳 劉 俊 英

提 要： 項(xiàng)目制作為我國貧困治理的主要制度工具，已成為我國打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，決勝全面建成小康社會(huì)的重要抓手。然而，隨著國家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的縱深推進(jìn)，運(yùn)用項(xiàng)目制進(jìn)行貧困治理的失靈現(xiàn)象逐漸凸顯。作為一種新的治理模式，扶貧資源的項(xiàng)目化運(yùn)作并沒有完全實(shí)現(xiàn)預(yù)期的垂直化、精準(zhǔn)化、高效化，精準(zhǔn)扶貧的地方性實(shí)踐背離了項(xiàng)目制的初衷。結(jié)合我國項(xiàng)目制貧困治理具體實(shí)踐，構(gòu)建基于制度理性與技術(shù)理性的分析框架對(duì)其失靈現(xiàn)象進(jìn)行解析可以發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目制貧困治理失靈現(xiàn)象主要源于協(xié)同機(jī)制缺失、管理結(jié)構(gòu)交叉、精細(xì)化管理不足、專項(xiàng)化特征局限等四重因素。同樣，我們可以從部門協(xié)同與上下級(jí)聯(lián)動(dòng)、區(qū)域協(xié)同與整體性治理、精細(xì)化治理與多元參與、信息網(wǎng)絡(luò)與獎(jiǎng)懲結(jié)合等四個(gè)維度著手重構(gòu)項(xiàng)目制貧困治理新路徑，提升項(xiàng)目制運(yùn)作能力與貧困治理能力。

自1994 年實(shí)施分稅制改革后，項(xiàng)目制作為政府基于工具理性的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式，由于其技術(shù)化、可控化、去人格化、制度嵌入化等特征開始受到各級(jí)政府的青睞。近些年來，我國政府對(duì)扶貧領(lǐng)域的高度重視使得越來越多的公共資源以項(xiàng)目制的形式涌入貧困地區(qū)，尤其是2014年精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的全面展開后，在壓力型體制作用下，中央政府的高位推動(dòng)使得大量社會(huì)資源開始通過項(xiàng)目發(fā)包的形式實(shí)現(xiàn)自上而下的線性傳動(dòng)，項(xiàng)目制扶貧由此應(yīng)運(yùn)而生。項(xiàng)目制扶貧通過項(xiàng)目管理機(jī)制減少扶貧路徑的模糊程度，提高公共資源配置效率與效能，不僅具有精準(zhǔn)運(yùn)作、高效扶貧等科學(xué)治理屬性，更凸顯了我國政府項(xiàng)目治國傾向。然而，隨著國家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的縱深推進(jìn)，運(yùn)用項(xiàng)目制進(jìn)行貧困治理的失靈現(xiàn)象逐漸凸顯。

一、概念解讀與研究述評(píng)

（一）項(xiàng)目制貧困治理失靈解讀

項(xiàng)目制在我國的實(shí)施已有較長歷史，20世紀(jì)五六十年代，蘇聯(lián)對(duì)新中國的大批經(jīng)濟(jì)援助就以項(xiàng)目制的形式展開，但是直到20世紀(jì)90年代，項(xiàng)目制才上升到國家治理的高度引起學(xué)界和政界的廣泛關(guān)注。項(xiàng)目制的相關(guān)研究成果頗豐，學(xué)界對(duì)項(xiàng)目制的概念解讀可謂眾說紛紜，回溯現(xiàn)有文獻(xiàn)，我們發(fā)現(xiàn)其存在類型化特征，歸結(jié)起來主要有兩種論點(diǎn)：機(jī)制論與體制論。其中機(jī)制論認(rèn)為項(xiàng)目制運(yùn)用技術(shù)手段打破科層制條塊分割的僵化運(yùn)行模式，以其明確目的性、績效可考核性、過程可控性增強(qiáng)了中央政府對(duì)地方的管控能力、優(yōu)化了財(cái)政資金使用效益，其實(shí)質(zhì)是運(yùn)用市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)技術(shù)治國。如代表人物折曉葉與陳嬰嬰認(rèn)為項(xiàng)目制與“行政發(fā)包制”有一定區(qū)別，高層政府以項(xiàng)目的形式將資金、權(quán)力、任務(wù)分配給下層政府，下層政府獲得資源的同時(shí)也需要對(duì)上層政府負(fù)責(zé)，受上層政府監(jiān)督，其采用中央政府“發(fā)包”、地方政府“打包”、基層政府“抓包” 的市場化運(yùn)行機(jī)制以明確上下級(jí)政府權(quán)責(zé)關(guān)系，增強(qiáng)上下級(jí)政府的線性控制力。①參見折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會(huì)學(xué)分析》，《中國社會(huì)科學(xué)》，2011年第4期。而體制論認(rèn)為雖然項(xiàng)目都是政府針對(duì)具體目標(biāo)而臨時(shí)構(gòu)建，具有短暫性，但其一系列標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化流程已遠(yuǎn)超出項(xiàng)目本身的事本主義原則，而內(nèi)化為國家體制運(yùn)轉(zhuǎn)的有機(jī)組成部分，從某種意義上說是一種新結(jié)構(gòu)形態(tài)的國家治理體制。②參見渠敬東：《項(xiàng)目制——一種新的國家治理體制》，《中國社會(huì)科學(xué)》，2012年第5期。如周雪光認(rèn)為項(xiàng)目制作為國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分，其雖然游離于我國常態(tài)財(cái)政分配格局之外，但其自上而下、?？顚Ｓ玫馁Y源分配模式已成為國家治理的全新制度安排。③參見周雪光：《項(xiàng)目制：一個(gè)“控制權(quán)”理論視角》，《開放時(shí)代》，2015年第2期。

在《辭?！分校笆ъ`”的解釋為：變得不靈敏或完全失去功能。其最早見之于西方學(xué)界的話語體系中，據(jù)文獻(xiàn)記載，麻省理工學(xué)院巴托教授（Bator，F(xiàn)．M．）于1958年在《經(jīng)濟(jì)學(xué)季刊》發(fā)表的《市場失靈分析》一文中第一次使用“市場失靈”這一概念。隨后被學(xué)者們廣泛引申使用，1978年，美國學(xué)者查爾斯·沃爾夫（Charles Wolf，Jr．）在對(duì)“非市場失靈”的系統(tǒng)研究中離析出了“政府失靈”這一概念。20世紀(jì)中后期以來，失靈一詞不再局限于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，“失靈”現(xiàn)象早已逾越了經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇，被引申用于社會(huì)治理各個(gè)領(lǐng)域呈常態(tài)化趨勢。學(xué)界根據(jù)其內(nèi)涵鏡現(xiàn)出了多種形式，如“志愿失靈”“政策失靈”“治理失靈”等。在本研究的語境中，我們將治理失靈與項(xiàng)目制貧困治理的失靈現(xiàn)象有機(jī)結(jié)合起來，凝練表達(dá)為：項(xiàng)目制貧困治理失靈，解讀為在貧困治理中，政府運(yùn)用項(xiàng)目制進(jìn)行資源配置或優(yōu)化過程中出現(xiàn)的低效或失效現(xiàn)象。

（二）研究述評(píng)

圍繞貧困治理這一議題，學(xué)界主要形成了兩類研究分支：第一類是以扶貧為中心的案例深描式研究，如劉建、吳理財(cái)通過對(duì)L村精準(zhǔn)扶貧中非均衡項(xiàng)目實(shí)施及“任務(wù)式”產(chǎn)業(yè)開發(fā)而引致的制度逆變現(xiàn)象研究，發(fā)現(xiàn)基層扶貧中存在非均衡性治理的悖論，進(jìn)而提出我國需建構(gòu)“均衡性治理”模式以促進(jìn)精準(zhǔn)治理能力的提升。④參見劉建、吳理財(cái)：《制度逆變、策略性妥協(xié)與非均衡治理——基于L村精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的案例分析》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2019年第2期。方菲、吳志華通過對(duì)湖北省X鎮(zhèn)的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)國家政策在農(nóng)村扶貧的嵌入過程中，由于對(duì)基層復(fù)雜情況的忽視而導(dǎo)致政策雙重脫嵌，提出重塑鄉(xiāng)土倫理權(quán)威以增加政策嵌入性。①參見方菲、吳志華：《雙重脫嵌：精準(zhǔn)扶貧政策的基層實(shí)踐困境解析——基于湖北省X鎮(zhèn)的調(diào)查》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》，2019年第1期。第二類是以項(xiàng)目制為主線的困境探討與反思，如李祖佩圍繞三個(gè)村莊“項(xiàng)目進(jìn)村”過程中混混進(jìn)入的不同類型及其后果展開學(xué)理探討，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村混混通過經(jīng)營村莊、運(yùn)作項(xiàng)目、灰色代理三種方式參與項(xiàng)目競爭，因此導(dǎo)致了基層治理空間萎縮、結(jié)構(gòu)固化、資源配置受阻等后果。②參見李祖佩：《“項(xiàng)目進(jìn)村”過程中的混混進(jìn)入》，《青年研究》，2016年第3期。殷浩棟、汪三貴、郭子豪以某縣級(jí)扶貧庫建設(shè)案例為研究對(duì)象，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目基層推行中既存在非人格化的科層理性，又遵從差序原則的關(guān)系理性，基層政府在項(xiàng)目運(yùn)作中形成了一套理性權(quán)衡準(zhǔn)則。③參見殷浩棟、汪三貴、郭子豪：《精準(zhǔn)扶貧與基層治理理性——對(duì)于 A 省 D 縣扶貧項(xiàng)目庫建設(shè)的解構(gòu)》，《社會(huì)學(xué)研究》，2017年第6期。

已有研究或從宏觀角度規(guī)劃我國精準(zhǔn)扶貧格局，或從微觀視域探討扶貧個(gè)案困境及其消解，對(duì)我國精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略推進(jìn)具有重要意義。但現(xiàn)有研究尚存在一定局限：多數(shù)研究或聚焦于扶貧，或深耕于項(xiàng)目制，即便是已有的為數(shù)不多的項(xiàng)目制扶貧研究尚存在片面性，大多從其個(gè)案實(shí)踐困境及其困境消解著手，有關(guān)貧困治理項(xiàng)目制失靈方面的研究有待充實(shí)。項(xiàng)目制作為各級(jí)政府貧困治理的重要手段之一，其失靈現(xiàn)象事關(guān)貧困治理效能，對(duì)我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略有著至關(guān)重要的影響?；诖?，本研究立足項(xiàng)目制貧困治理領(lǐng)域現(xiàn)有理論，結(jié)合我國項(xiàng)目制貧困治理實(shí)踐，從制度理性與技術(shù)理性層面對(duì)其失靈現(xiàn)象進(jìn)行學(xué)理解構(gòu)，以明晰項(xiàng)目制貧困治理失靈現(xiàn)象的外在表征及內(nèi)在機(jī)理，進(jìn)而指明我國項(xiàng)目制貧困治理的未來走向，旨在豐富項(xiàng)目制扶貧研究的理論資源，促進(jìn)我國項(xiàng)目制運(yùn)作能力與貧困治理能力的進(jìn)一步提升。

二、制度理性層面的項(xiàng)目制失靈

制度理性是在集體理性的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，最早由莫里斯·古德里葉于20世紀(jì)60年代在他的《經(jīng)濟(jì)學(xué)中的理性與非理性》一書中提出。制度理性是指通過制度安排和制度內(nèi)在機(jī)制的建立，保證制度的連續(xù)和穩(wěn)定。即通過制度安排，使社會(huì)治理的基本制度具有較強(qiáng)的理性空間和理性色彩，既能夠使制度與日俱進(jìn)得到修正，也防止制度缺乏連續(xù)性。國內(nèi)有學(xué)者將制度理性概括為人類社會(huì)能在多大程度上以何種方式通過集體努力來選擇一個(gè)符合社會(huì)利益的良好制度。還有部分學(xué)者將制度理性理解為一種糾偏機(jī)制，即國家通過制度安排與調(diào)整，促進(jìn)各行為主體的共容性、和諧型。項(xiàng)目制作為貧困治理的一種制度安排，其原意是消解關(guān)系理性對(duì)科層制的腐蝕，對(duì)既有規(guī)制進(jìn)行新形式建構(gòu)。但項(xiàng)目制與科層制的互動(dòng)與交織過程中，產(chǎn)生的一些新的失靈現(xiàn)象不容忽視，通過從制度理性層面對(duì)失靈現(xiàn)象進(jìn)行解構(gòu)，我們發(fā)現(xiàn)其存在協(xié)同機(jī)制缺失以及組織結(jié)構(gòu)限制兩種原因。

（一）科層自身缺陷：協(xié)同機(jī)制缺失

法國社會(huì)學(xué)家布迪厄在研究社會(huì)階層品味的差距時(shí)曾提出“區(qū)隔”理念，主要是指社會(huì)不同人群由于身份差異而導(dǎo)致的消費(fèi)與審美品味的差異，④參見[法]布迪厄·皮埃爾：《實(shí)踐感》，蔣梓驊譯，南京：譯林出版社，2003年版，第101頁。其概念被學(xué)者們廣泛引用，后來演變?yōu)椴煌袨橹黧w之間的分化與差異。項(xiàng)目制作為一種依附于科層體制的治理機(jī)制，在科層體制的治理框架下，把實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)所需的工作以正式的職責(zé)分配到每個(gè)工作崗位。⑤參見[德]馬克斯·韋伯：《韋伯作品集（Ⅲ）：支配社會(huì)學(xué)》，康樂、簡惠美譯，桂林： 廣西師范大學(xué)出版社，2004年版，第162頁。這種分工體現(xiàn)在橫向的扶貧組織體系中，即財(cái)政、發(fā)改、交通、農(nóng)業(yè)、水利等相關(guān)職能部門在項(xiàng)目資源的分配、管理和使用中具有明顯的部門機(jī)構(gòu)邊界。①參見林雪霏：《扶貧場域內(nèi)科層組織的制度彈性——基于廣西L縣扶貧實(shí)踐的研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2014年第1期。這種邊界導(dǎo)致了政府部門之間區(qū)隔現(xiàn)象的產(chǎn)生，傳統(tǒng)項(xiàng)目扶貧背景下，各政府部門在項(xiàng)目申請(qǐng)及項(xiàng)目實(shí)施過程中偏重于本部門利益，處于條塊分割、各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，難以形成合力，構(gòu)建統(tǒng)籌扶貧格局，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目扶貧效率不高、效果難以持續(xù)，處于碎片化困境。盡管全國多地都成立了扶貧辦以統(tǒng)籌各部門扶貧工作，但隨著時(shí)間推移，以協(xié)調(diào)扶貧工作為中心的扶貧辦異化為了政府職能部門，一些地區(qū)存在扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組開會(huì)次數(shù)屈指可數(shù)的現(xiàn)象，久而久之造成扶貧職能淡化、部門邊緣化。部門間缺乏深度協(xié)同機(jī)制，進(jìn)而導(dǎo)致政府項(xiàng)目制貧困治理的失靈。

（二）體制內(nèi)在矛盾：管理結(jié)構(gòu)交叉

等級(jí)權(quán)威是科層制的核心要素?？茖咏M織運(yùn)用等級(jí)命令能夠減少多次簽訂契約與討價(jià)還價(jià)所帶來的交易成本。②參見史普原：《科層為體、項(xiàng)目為用：一個(gè)中央項(xiàng)目運(yùn)作的組織探討》，《社會(huì)》，2015年第5期?？茖咏M織體系中的每個(gè)職位都必須遵守等級(jí)差序原則，各職位負(fù)責(zé)人都要接受上級(jí)的監(jiān)督和管制。在扶貧組織系統(tǒng)中，其縱向管理體系是從中央到地方各級(jí)政府設(shè)置的扶貧開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室。省、市兩級(jí)扶貧辦的主要任務(wù)是擬定扶貧規(guī)劃、項(xiàng)目資金監(jiān)管、扶貧績效考核等，原則上不干預(yù)縣級(jí)政府的項(xiàng)目規(guī)劃與資金使用，縣級(jí)政府獲得項(xiàng)目制貧困治理的更多權(quán)限，但也承擔(dān)項(xiàng)目制貧困治理的主要責(zé)任。“責(zé)任、權(quán)力、資金、任務(wù)”到縣后，縣級(jí)政府需負(fù)責(zé)扶貧項(xiàng)目論證、項(xiàng)目審批、項(xiàng)目指導(dǎo)、資金監(jiān)管、項(xiàng)目考評(píng)等各項(xiàng)任務(wù)。各縣均成立了扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)精準(zhǔn)扶貧工作，一般以縣長為組長，副組長通常為縣級(jí)政府四大班子成員、上級(jí)政府下派扶貧專干等，小組成員一般包括縣級(jí)各職能部門負(fù)責(zé)人，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任則由縣扶貧辦主任擔(dān)任。在目前的扶貧管理體制之下，縣扶貧辦同時(shí)接受上級(jí)扶貧部門和縣政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，縣扶貧辦既要接受市級(jí)或省級(jí)扶貧辦的控制與監(jiān)督，又要服從于縣級(jí)政府的統(tǒng)籌規(guī)劃；既要融合于市級(jí)或省級(jí)政府的集中連片扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，又要因地制宜謀求地方特色發(fā)展路徑；既要遵循科層制下的等級(jí)權(quán)威，又要追求“政治錦標(biāo)賽”③參見周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2007年第7期。中貧困治理政績。夾雜于科層體制下的等級(jí)權(quán)威與地方個(gè)性化、空間化、特色化發(fā)展訴求之中，上下級(jí)政府的分化與博弈日漸明顯，矛盾與沖突的激發(fā)倒逼地方政府走向項(xiàng)目變通與基層共謀之路，使扶貧項(xiàng)目在執(zhí)行過程中扭曲了其初衷和本質(zhì)。

三、技術(shù)理性層面的項(xiàng)目制失靈

所謂技術(shù)理性是西方著名學(xué)者哈貝馬斯提出，他認(rèn)為，技術(shù)規(guī)則作為一種具有目的性的活動(dòng)系統(tǒng)，是人類追求技術(shù)合理性、規(guī)范性、有效性和理想性的抽象思維能力，把科學(xué)合理性、社會(huì)合意性整合到技術(shù)原理的可行性和技術(shù)規(guī)范的有效性中。④參見趙建軍：《技術(shù)理性的現(xiàn)代展現(xiàn)及其未來命運(yùn)》，《自然辯證法研究》，2004年第10期。它貫穿于項(xiàng)目制貧困治理活動(dòng)的始終，基于自然又面向社會(huì)，既追求治理結(jié)果的合規(guī)性又注重治理過程的價(jià)值性，終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。項(xiàng)目制貧困治理根植于技術(shù)理性，其本質(zhì)追求治理手段的科學(xué)合理性、治理過程的技術(shù)規(guī)范性、治理效果的社會(huì)合意性。這種理想邏輯并不被實(shí)踐所支撐，作為一種新結(jié)構(gòu)形態(tài)的國家治理形式，項(xiàng)目制雖在一定程度上優(yōu)化了扶貧資金的使用效率，但現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，其往往和科層制相互交織，自上而下的線性傳動(dòng)因此變得錯(cuò)綜復(fù)雜，容易產(chǎn)生諸多失靈現(xiàn)象，基于技術(shù)理性層面分析，我們發(fā)現(xiàn)其失靈現(xiàn)象源于精細(xì)化管理的缺失及項(xiàng)目專項(xiàng)化特征的局限。

（一）精細(xì)化管理的缺失

扶貧項(xiàng)目從下而上的申報(bào)中，各村根據(jù)自身實(shí)際需求向鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府提交項(xiàng)目申請(qǐng)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)各村上報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行篩選后根據(jù)項(xiàng)目類型上報(bào)至縣級(jí)政府各主管部門，縣級(jí)各主管部門根據(jù)上級(jí)主管部門往年項(xiàng)目審批情況，進(jìn)行可行性評(píng)估并對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目進(jìn)行再次篩選，然后報(bào)送省市級(jí)主管部門進(jìn)行項(xiàng)目審批。省市級(jí)主管部門審批后，縣級(jí)各主管部門將獲批項(xiàng)目納入縣級(jí)項(xiàng)目庫。然而實(shí)際調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目下沉過程中管理失范、資金使用粗放化現(xiàn)象普遍存在。其一，縣域政府面臨著各領(lǐng)域發(fā)展不平衡與項(xiàng)目資金有限的矛盾，為了補(bǔ)齊短板，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展，縣域政府往往會(huì)擅自將各項(xiàng)目資金統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌使用。統(tǒng)籌后的項(xiàng)目資金會(huì)被用于縣域政府認(rèn)為最具價(jià)值的項(xiàng)目上，隨后縣委批準(zhǔn)的項(xiàng)目會(huì)被下放到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)推動(dòng)項(xiàng)目的具體實(shí)施，縣級(jí)各主管部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的指導(dǎo)、監(jiān)督與考核，項(xiàng)目資金在縣級(jí)政府被統(tǒng)籌使用，項(xiàng)目制專款專用、事本主義的技術(shù)特征在縣域政府發(fā)生了變通與異化。其二，獲批項(xiàng)目被下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面負(fù)責(zé)執(zhí)行實(shí)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往不具備項(xiàng)目資金的管理能力，又缺乏項(xiàng)目實(shí)施專業(yè)人才，以至于出現(xiàn)項(xiàng)目資金閑置或?yàn)E用等現(xiàn)象。如國家審計(jì)署相關(guān)文件指出： 2015年吉林和遼寧兩省中4個(gè)縣（市）由于前期論證及項(xiàng)目實(shí)施能力不足，造成684萬元扶貧資金閑置。項(xiàng)目資源在縣域自上而下的推動(dòng)中被大量浪費(fèi)，很難進(jìn)行精細(xì)化管理，粗放式的項(xiàng)目資金使用方式，顯然違背了項(xiàng)目制提高資源使用效率的技術(shù)初衷。

（二）專項(xiàng)化特征的局限

項(xiàng)目制“事本主義”原則決定了項(xiàng)目一事一議、?？顚Ｓ玫奶卣?，僅針對(duì)單一項(xiàng)目進(jìn)行資源配置。但多數(shù)地方事務(wù)都具有復(fù)雜性與全局性，需要統(tǒng)籌考慮，綜合施策，因此，被上級(jí)政府視為可專項(xiàng)解決的事務(wù)，在基層政府看來僅是全局工作的一方面，無法割裂開來。以項(xiàng)目制扶貧工作為例，我國幅員遼闊，從宏觀上看，地理位置因素是制約老少邊窮地區(qū)脫貧的重要原因，但具體到家戶、個(gè)體等微觀層面，貧困的相關(guān)因素趨于多樣化和復(fù)雜化。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一、勞動(dòng)技能不足、交通出行不便、因病返貧、生育子女過多、社交網(wǎng)絡(luò)封閉、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不足、基層社會(huì)保障不到位等，都有可能造成個(gè)體陷入貧困狀態(tài)。多樣化、復(fù)雜化的貧困因素，決定了貧困治理不僅要對(duì)扶貧對(duì)象或扶貧客體精準(zhǔn)識(shí)別，更要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行精準(zhǔn)安排，這就給項(xiàng)目制貧困治理帶來了巨大的挑戰(zhàn)。而實(shí)際情況中，貧困群體致貧因素往往是錯(cuò)綜復(fù)雜，多種因素共致的結(jié)果，單純從某一方面或某一領(lǐng)域著手進(jìn)行貧困治理往往難以幫助貧困群體從根本上擺脫貧困。上級(jí)政府認(rèn)為專項(xiàng)扶貧項(xiàng)目可靶向性解決貧困問題，而地方政府認(rèn)為只有破除各種項(xiàng)目邊界，統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)項(xiàng)目才能實(shí)現(xiàn)貧困源頭治理。但兩種項(xiàng)目思維異位卻產(chǎn)生了意外的結(jié)果，地方政府為追求自身利益最大化，一方面將多個(gè)小項(xiàng)目需求合并以申請(qǐng)綜合可統(tǒng)籌項(xiàng)目資金，另一方面，將多個(gè)單項(xiàng)項(xiàng)目需求分別上報(bào)以申請(qǐng)專項(xiàng)資金，只要契合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，符合項(xiàng)目申請(qǐng)形式條件，就能順利獲批項(xiàng)目資金。結(jié)果造成項(xiàng)目虛設(shè)、項(xiàng)目重疊、項(xiàng)目嵌套，地方政府巧立名目、重復(fù)申請(qǐng)，套取項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。從項(xiàng)目制的技術(shù)特征及各級(jí)政府的實(shí)際操作來看，項(xiàng)目的專項(xiàng)化審批、單線管理、垂直監(jiān)管，決定了項(xiàng)目資源配置階段的失靈。

四、項(xiàng)目制貧困治理路徑重構(gòu)

（一）部門協(xié)同與上下級(jí)聯(lián)動(dòng)

在縣域治理體系中，各職能部門由于分工不同而在治理結(jié)構(gòu)中處于不同的利益站位，部門間既相互合作又存在利益競爭與權(quán)力制約，傳統(tǒng)項(xiàng)目制貧困治理模式下，部門間逐利與責(zé)任推諉現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。新的歷史背景下，破解政府部門區(qū)隔，走出碎片化困境可從以下維度著手：一是借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)政府部門的互聯(lián)互通以推動(dòng)部門協(xié)同與上下級(jí)聯(lián)動(dòng)?？赏ㄟ^建立新型信息溝通方式（如QQ群、微信群等）實(shí)現(xiàn)工作匯報(bào)、通知發(fā)布、通報(bào)批評(píng)、部門支持等政務(wù)的信息化、公開化、集約化，同級(jí)部門、上下級(jí)部門間信息互通有無、實(shí)時(shí)監(jiān)督，打破以往政府合作困難、條塊分割的碎片化窘境。二是強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與夯實(shí)督查獎(jiǎng)懲并舉。縣域項(xiàng)目制貧困治理中，針對(duì)扶貧辦統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能弱化、部門邊緣化現(xiàn)象，可通過變革督察局的項(xiàng)目督查、項(xiàng)目考核方式，建立兩部門雙邊對(duì)話機(jī)制，督察局與扶貧辦形成部門合力，以對(duì)各部門的權(quán)力制衡與考核來從側(cè)面強(qiáng)化扶貧辦中心協(xié)調(diào)地位。

（二）區(qū)域協(xié)同與整體性治理

建立健全的區(qū)域協(xié)同機(jī)制是解決技術(shù)理性層面下管理結(jié)構(gòu)交叉的重要手段之一。眾所周知，中國貧困治理的關(guān)鍵區(qū)域在于基層，而連片困難地區(qū)則為重中之重，因而中國項(xiàng)目制貧困治理應(yīng)注重連片困難地區(qū)的協(xié)同發(fā)展，保證貧困人民共享發(fā)展成果。西方整體性治理理論在區(qū)域協(xié)同機(jī)制構(gòu)建方面具有相應(yīng)的優(yōu)勢，因此，我們基于整體性治理從以下方面提出貧困治理區(qū)域協(xié)同路徑：一是制定區(qū)域協(xié)作法律法規(guī)，地方政府區(qū)域合作的障礙在于制度基礎(chǔ)的缺失，完善的區(qū)域協(xié)作制度是跨區(qū)域項(xiàng)目扶貧的前提。通過利益共享、整合、動(dòng)態(tài)補(bǔ)償?shù)确绞綐?gòu)建跨區(qū)域項(xiàng)目利益協(xié)調(diào)機(jī)制，明晰基層政府間利益分配格局，實(shí)現(xiàn)互利共贏，調(diào)動(dòng)地方政府參與扶貧項(xiàng)目區(qū)域合作的積極性。二是建立區(qū)域合作組織，優(yōu)化城市群治理結(jié)構(gòu)。根據(jù)職能對(duì)應(yīng)的原則，將各地方政府部門抽調(diào)個(gè)別人員進(jìn)行相應(yīng)職能對(duì)接，成立區(qū)域管理委員會(huì)，在此前提下，作為代表各地方利益的區(qū)域管理委員會(huì)需要與民間社會(huì)組織、大型企業(yè)等在區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域項(xiàng)目申請(qǐng)、區(qū)域項(xiàng)目實(shí)施等方面建立統(tǒng)一的溝通網(wǎng)絡(luò)體系，加強(qiáng)各地區(qū)不同社會(huì)力量的互動(dòng)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的良性互補(bǔ)。

（三）精細(xì)化治理與多元參與

項(xiàng)目制扶貧旨在通過專項(xiàng)化治理實(shí)現(xiàn)資源的精準(zhǔn)安排，美好的政策圖景在實(shí)踐中卻遭遇管理失范、資金使用粗放化等技術(shù)失靈問題，這就需要今后的項(xiàng)目制扶貧工作從理念到技術(shù)手段由粗放式治理走向精準(zhǔn)化：一是將精細(xì)化理念內(nèi)化于項(xiàng)目制扶貧中。理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，通過思想教育、黨日活動(dòng)等方式在政府工作隊(duì)伍中打造精細(xì)文化，塑造精細(xì)化工作思維與習(xí)慣。同時(shí)以制度設(shè)計(jì)引導(dǎo)政府工作人員樹立正確的政績觀，調(diào)整政府工作人員績效考評(píng)方式，將扶貧項(xiàng)目管理精細(xì)化程度、扶貧項(xiàng)目綜合社會(huì)效益等指標(biāo)納入其中，由結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)為過程導(dǎo)向，切實(shí)將精細(xì)化理念融入到政府工作的方方面面。二是實(shí)施扶貧項(xiàng)目陽光公開計(jì)劃。對(duì)項(xiàng)目實(shí)施及管理的過程以財(cái)務(wù)報(bào)表的形式面向社會(huì)公開，實(shí)現(xiàn)多元主體參與項(xiàng)目監(jiān)督與評(píng)價(jià)，尤其要注重引入專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目監(jiān)管與評(píng)估，定性與定量相結(jié)合、專業(yè)與非專業(yè)相銜接，避免項(xiàng)目變通與異化，遏制項(xiàng)目資金“跑冒滴漏”的低效率浪費(fèi)現(xiàn)象，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目落實(shí)精準(zhǔn)化、資金使用精準(zhǔn)化。

（四）信息網(wǎng)絡(luò)與獎(jiǎng)懲結(jié)合

項(xiàng)目的虛設(shè)、重疊、嵌套現(xiàn)象折射出項(xiàng)目制本身具有技術(shù)短板，地方政府對(duì)項(xiàng)目的變通行為從某種程度上來說是對(duì)項(xiàng)目缺陷的一種糾正，更體現(xiàn)出地方政府對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作空間的訴求。因此，項(xiàng)目制失靈現(xiàn)象的矯正要靈活運(yùn)作、放管結(jié)合，既要嚴(yán)格限制又要予以空間，應(yīng)從以下方面著手：一是在項(xiàng)目上下級(jí)發(fā)包中引入現(xiàn)代信息技術(shù)來構(gòu)建項(xiàng)目信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。要求下級(jí)政府將項(xiàng)目申報(bào)類型、項(xiàng)目用途、項(xiàng)目實(shí)施動(dòng)態(tài)等實(shí)時(shí)錄入信息網(wǎng)絡(luò)，且網(wǎng)絡(luò)中信息面向多方（包括上級(jí)政府）共享，接受多方監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)扶貧項(xiàng)目的信息化、可視化、公開化。同時(shí)，針對(duì)項(xiàng)目申請(qǐng)書引入智庫評(píng)估、同行評(píng)審等方法嚴(yán)格審批門檻與程序，確保項(xiàng)目審批的科學(xué)化、實(shí)用化。二是高層政府調(diào)整項(xiàng)目比例，針對(duì)基層產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡、問題錯(cuò)綜復(fù)雜的現(xiàn)狀，減少專項(xiàng)項(xiàng)目量，適度增加可統(tǒng)籌項(xiàng)目，避免專項(xiàng)項(xiàng)目過密化，給予基縣級(jí)政府更多的項(xiàng)目支配空間，消解縣級(jí)政府挪用項(xiàng)目資金動(dòng)機(jī)。三是建立相應(yīng)獎(jiǎng)懲和追責(zé)機(jī)制，對(duì)于項(xiàng)目虛設(shè)、項(xiàng)目嵌套等巧立名目行為予以嚴(yán)懲和追責(zé)，堅(jiān)決打擊弄虛作假的套取項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)行為，對(duì)于項(xiàng)目落實(shí)到位，經(jīng)費(fèi)使用高效合理的地區(qū)可予以額外項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)，以此營造良好的治理生態(tài)。

結(jié) 語

作為一種新的治理模式，扶貧資源的項(xiàng)目化運(yùn)作并沒有完全實(shí)現(xiàn)預(yù)期的垂直化、精準(zhǔn)化、高效化，精準(zhǔn)扶貧的地方性實(shí)踐背離了項(xiàng)目制的初衷。隨著國家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的縱深推進(jìn)，運(yùn)用項(xiàng)目制進(jìn)行貧困治理的失靈現(xiàn)象逐漸凸顯。本研究構(gòu)建基于制度理性與技術(shù)理性的分析框架，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目制貧困治理失靈現(xiàn)象源于協(xié)同機(jī)制缺失、管理結(jié)構(gòu)交叉、精細(xì)化管理的不足、專項(xiàng)化特征的局限四重因素所致，進(jìn)而從部門協(xié)同與上下級(jí)聯(lián)動(dòng)、區(qū)域協(xié)同與整體性治理、精細(xì)化治理與多元參與、信息網(wǎng)絡(luò)與獎(jiǎng)懲結(jié)合四個(gè)維度提出我國項(xiàng)目制扶貧新思路，但我國項(xiàng)目制貧困治理依然道阻且長。

近兩年來學(xué)界研究發(fā)生了從精準(zhǔn)扶貧到項(xiàng)目制扶貧的學(xué)術(shù)轉(zhuǎn)向，從目前項(xiàng)目制扶貧的推進(jìn)情況來看，后續(xù)研究還應(yīng)著力關(guān)注以下突出現(xiàn)象：一是在中央與地方的項(xiàng)目委托代理關(guān)系中，各方不同的利益訴求使扶貧項(xiàng)目在自上而下的傳遞過程中發(fā)生異化與扭曲，地方政府對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行“反控制”以此俘獲上級(jí)政府，間接造成項(xiàng)目制貧困治理功能日漸弱化。二是項(xiàng)目制“短、平、快”的特點(diǎn)能否使貧困治理成效可持續(xù)下去？①參見李博：《項(xiàng)目制扶貧的運(yùn)作邏輯與地方性實(shí)踐——以精準(zhǔn)扶貧視角看 A 縣競爭性扶貧項(xiàng)目》，《北京社會(huì)科學(xué)》，2016年第3期。項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)后后續(xù)資金、技術(shù)、管理的缺位為治理成效的保持埋下了隱患。三是項(xiàng)目制與科層制之間存在張力與合力，如何以項(xiàng)目制貧困治理失靈矯正為契機(jī)，重塑項(xiàng)目制與科層制關(guān)系，推動(dòng)治理能力的提升，實(shí)現(xiàn)貧困治理與國家治理體系現(xiàn)代化的有效對(duì)接與融合？這都有待學(xué)界與政界進(jìn)一步探討與深思。