港航海事基層執(zhí)法能力建設(shè)淺析

袁志斌

摘 要：本文從當(dāng)前港航海事基層執(zhí)法中的存在問題入手，分析了存在問題的原因，結(jié)合當(dāng)前綜合交通執(zhí)法改革提出了解決問題的初步意見建議。

關(guān)鍵詞：港航海事；基層；執(zhí)法

基層執(zhí)法站所和基層執(zhí)法隊伍是港航海事部門履行行業(yè)監(jiān)管職責(zé)的基礎(chǔ)力量、中堅力量。加強(qiáng)監(jiān)管，重點在基層，難點也在基層。基層執(zhí)法工作做好了，就能很好地履行港航海事基層監(jiān)管職責(zé)；否則，監(jiān)管就不可能管得住、管得好。如何提高基層港航海事執(zhí)法和監(jiān)管能力？筆者對港航海事當(dāng)前基層執(zhí)法存在的問題和原因進(jìn)行了初步分析，對加強(qiáng)港航海事基層執(zhí)法能力建設(shè)，提出初步的思考及建議。

1 當(dāng)前基層執(zhí)法存在的主要問題

1）目前的監(jiān)管理念、監(jiān)管體制、監(jiān)管手段以及執(zhí)法隊伍的結(jié)構(gòu)、執(zhí)法力量的配置等等，與加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的任務(wù)和要求不相匹配。習(xí)慣于集中式執(zhí)法、運(yùn)動式執(zhí)法，執(zhí)法無法實現(xiàn)常態(tài)化，執(zhí)法區(qū)域不能實現(xiàn)全覆蓋。

2）基層港航海事執(zhí)法難度大，執(zhí)法環(huán)境復(fù)雜，風(fēng)險大。港航海事執(zhí)法難以得到船員、港航企業(yè)等社會公眾的認(rèn)可。

3）港航海事執(zhí)法隊伍年齡、學(xué)歷、來源等結(jié)構(gòu)不合理，基層執(zhí)法隊伍小而散，執(zhí)法力量薄弱，執(zhí)法手段單一，執(zhí)法效能不高。初步統(tǒng)計，宜昌市港航海事系統(tǒng)現(xiàn)有行政執(zhí)法人員305人，持執(zhí)法證人數(shù)241人，其中一線執(zhí)法人員187人，占61.3%；法律專業(yè)43人（僅占現(xiàn)有人員總數(shù)的14.28%），交通專業(yè)34人（占11.29%），其他專業(yè)224人；35-50歲134人（占44.52%），50歲及以上84人（27.9%）。存在一線執(zhí)法人員較少、專業(yè)管理人員偏低、年齡結(jié)構(gòu)偏大、行政執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊等問題。

4）執(zhí)法體制不順，執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范、性質(zhì)定位不合理，人員編制矛盾突出，執(zhí)法資源分散，難以形成管理合力。興山、長陽等地長期存在人員編制不足的問題。

5）執(zhí)法保障不力，執(zhí)法條件不能滿足實際執(zhí)法需要，一線執(zhí)法人員普遍收入較低，執(zhí)法站所建設(shè)缺乏穩(wěn)定資金投入，執(zhí)法裝備配備不到位、更新較慢，執(zhí)法信息化建設(shè)滯后。導(dǎo)致在現(xiàn)場執(zhí)法中遇到的調(diào)查難、取證難、強(qiáng)制難、執(zhí)行難、監(jiān)管難等諸多問題。

2 存在問題的主要原因

上述問題主要是在粗放型的發(fā)展方式下，日積月累下來的。我們的管理理念、管理體制、管理方式、服務(wù)能力，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于港航建設(shè)的發(fā)展步伐。宜昌市水路交通經(jīng)過多年的快速發(fā)展，港航基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模和總量基本已經(jīng)適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求。例如，宜昌市港口吞吐量1997年為1132.06萬噸，2017年增長到8261.14萬噸，增長近8倍；船舶運(yùn)力1997年為11.52萬載重噸，2017年為107.43萬噸，增長9.3倍。但港航海事執(zhí)法人員數(shù)量與20年前基本沒有變化，管理方式、管理體制、服務(wù)能力與20年前差別也不是很大。碼頭修的多、拆的多，將港航建設(shè)的發(fā)展片面等同于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模和運(yùn)輸能力的擴(kuò)大，忽視港航海事執(zhí)法及管理問題，導(dǎo)致社會公眾對水路交通運(yùn)輸?shù)呢?fù)面評價越來越多，對水路交通運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展價值和合理性也提出了質(zhì)疑。

3 加強(qiáng)港航海事基層執(zhí)法能力建設(shè)的幾點建議

堅持問題導(dǎo)向，要像重視港航建設(shè)那樣重視港航海事執(zhí)法和管理工作，從體制機(jī)制層面，采取有力措施解決執(zhí)法中的深層次矛盾，才能有效破解執(zhí)法隊伍發(fā)展難題。

3.1 優(yōu)化基層港航海事執(zhí)法隊伍結(jié)構(gòu)

優(yōu)化執(zhí)法隊伍結(jié)構(gòu)，一要嚴(yán)格執(zhí)法人員準(zhǔn)入關(guān)。認(rèn)真執(zhí)行執(zhí)法人員資格審核制度，提高法律、交通、管理等專業(yè)執(zhí)法人員的錄用比例，有計劃增加基層站所人員招錄指標(biāo)，逐步消化和減少編制外人員。二要健全執(zhí)法崗責(zé)體系。認(rèn)真梳理基層執(zhí)法站所職責(zé)，按照科學(xué)高效的原則，合理設(shè)置執(zhí)法崗位，明確界定崗位職權(quán)和責(zé)任，合理確定執(zhí)法人員配備要求和崗位任職要求。三要科學(xué)配置執(zhí)法力量。按照“精簡機(jī)關(guān)、充實一線”的要求，合理配置一線執(zhí)法人員，一線執(zhí)法人員的數(shù)量要占基層執(zhí)法人員總數(shù)的85%以上，新招錄的執(zhí)法人員盡可能都要充實到一線。

3.2 加強(qiáng)基層港航海事執(zhí)法站所領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)

基層港航海事執(zhí)法站所領(lǐng)導(dǎo)班子，特別是“一把手”的素質(zhì)能力，對基層執(zhí)法工作的開展影響重大。一要選好配強(qiáng)基層港航海事執(zhí)法站所領(lǐng)導(dǎo)班子。運(yùn)用競爭上崗、考察任用等方式，按照“選一個好站長、建一個好班子”的要求，充實配優(yōu)基層站所領(lǐng)導(dǎo)班子。二要切實提高基層港航海事領(lǐng)導(dǎo)班子成員綜合素質(zhì)。加大培訓(xùn)和實踐鍛煉力度，提高基層所隊長履職能力和制度執(zhí)行力，提高研判決策、指揮調(diào)度、現(xiàn)場處置和組織協(xié)調(diào)的水平。三要嚴(yán)格基層執(zhí)法站所領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督管理。嚴(yán)格領(lǐng)導(dǎo)班子作風(fēng)建設(shè)，加大對基層執(zhí)法站所領(lǐng)導(dǎo)特別是主要負(fù)責(zé)人的執(zhí)法評議考核力度，嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法責(zé)任追究制度。

3.3 規(guī)范港航海事執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置

一要綜合設(shè)置港航海事執(zhí)法機(jī)構(gòu)。按照中央機(jī)構(gòu)改革部署，積極穩(wěn)妥推進(jìn)水路交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革，整合港航海事執(zhí)法機(jī)構(gòu)和職責(zé)，相對集中行使執(zhí)法職能。二要規(guī)范基層港航海事執(zhí)法站所設(shè)置。準(zhǔn)確把握基層港航海事站所職能定位，明確基層站所性質(zhì)、編制、經(jīng)費(fèi)列支渠道。三要優(yōu)化基層執(zhí)法站所內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置。調(diào)整優(yōu)化執(zhí)法站所內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，重點加強(qiáng)動態(tài)巡查機(jī)構(gòu)、辦案機(jī)構(gòu)、應(yīng)急指揮中心以及法制工作機(jī)構(gòu)的建設(shè)。

3.4 推進(jìn)港航海事執(zhí)法信息化建設(shè)

信息化的執(zhí)法方式，符合港航海事執(zhí)法點多、線長、面廣、實時性強(qiáng)的特點。我們在現(xiàn)場執(zhí)法中遇到的調(diào)查難、取證難、強(qiáng)制難、執(zhí)行難、監(jiān)管難等諸多問題，通過信息化的執(zhí)法方式都能有效解決。省廳已建立完善“交通執(zhí)法綜合管理信息系統(tǒng)”，該系統(tǒng)建立標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的網(wǎng)上辦案模式。去年在本地試點，今年年初已正式投入運(yùn)行，各地需積極加強(qiáng)該系統(tǒng)的運(yùn)用，基層執(zhí)法人員對該系統(tǒng)的運(yùn)用反映良好。

3.5 加強(qiáng)港航海事執(zhí)法執(zhí)勤規(guī)范化建設(shè)

認(rèn)真貫徹落實交通運(yùn)輸部制定新的執(zhí)法行為規(guī)范，全面加強(qiáng)執(zhí)法執(zhí)勤規(guī)范化建設(shè)。一要建立健全執(zhí)法執(zhí)勤辦案制度。建立重大執(zhí)法決定法制審核、勤務(wù)巡查、領(lǐng)導(dǎo)帶班執(zhí)勤、考勤值班、安全防務(wù)、執(zhí)法裝備管理、訓(xùn)練培訓(xùn)等各項制度，規(guī)范執(zhí)法內(nèi)務(wù)管理。二要落實港航海事執(zhí)法全過程記錄制度。適應(yīng)基層執(zhí)法需要，加快建設(shè)執(zhí)法音頻、視頻監(jiān)控系統(tǒng)，及時配備和更新執(zhí)法記錄儀等執(zhí)法裝備。三要進(jìn)一步加大執(zhí)法監(jiān)督力度。強(qiáng)化外部監(jiān)督，完善違法執(zhí)法舉報投訴機(jī)制，及時查處群眾舉報、媒體曝光的典型案件。加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，深化推進(jìn)執(zhí)法評議考核機(jī)制。

3.6 建立健全制度標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)基層執(zhí)法保障

積極爭取地方黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持，切實解決港航海事執(zhí)法保障的問題，力爭在增加專項編制、加大基本建設(shè)和裝備投入、建立經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制等重大問題上取得突破。按照部省要求，建立和完善各項制度標(biāo)準(zhǔn)。例如，崗位設(shè)置、人員配備、站房建設(shè)、場地設(shè)施、執(zhí)法裝備、外勤津貼等方面的標(biāo)準(zhǔn)和制度。通過標(biāo)準(zhǔn)和制度，強(qiáng)化執(zhí)法人員職業(yè)保障，研究建立基層執(zhí)法人員職級管理制度，探索拓寬基層執(zhí)法人員晉升渠道和提高福利待遇，研究實施外業(yè)執(zhí)勤津補(bǔ)貼制度，落實執(zhí)勤、誤餐、值班等職業(yè)保障制度。

枝江市港航海事局2014年在全省率先開展“三基三化”建設(shè)試點工作，4年來，該局執(zhí)法隊伍素質(zhì)明顯提升、執(zhí)法能力明顯增強(qiáng)，在執(zhí)法人員參加省局統(tǒng)一考試、案卷考核評查工作中，每年都有不俗表現(xiàn)?？傊?，加強(qiáng)港航海事基層執(zhí)法能力建設(shè)，既是認(rèn)真貫徹落實交通運(yùn)輸部相關(guān)政策的需要，更是當(dāng)前加強(qiáng)港航海事執(zhí)法綜合執(zhí)法改革的需要。推進(jìn)長江大保護(hù)和宜昌水運(yùn)高質(zhì)量發(fā)展，離不開高素質(zhì)的港航海事執(zhí)法隊伍。