政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)現(xiàn)狀研究及對(duì)策分析

● 華志龍

2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，該文件從“全方位、全過(guò)程、全覆蓋”三個(gè)維度推動(dòng)績(jī)效管理全面實(shí)施，政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)是由審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)政府采購(gòu)資金支出的規(guī)范性進(jìn)行檢查和評(píng)價(jià)。加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，反過(guò)來(lái)也能夠增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理約束力，促進(jìn)績(jī)效管理質(zhì)量提升。政府采購(gòu)是規(guī)范國(guó)家財(cái)政性資金的支出、實(shí)現(xiàn)國(guó)家政策功能和促進(jìn)廉政建設(shè)的有效手段。

一、政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)的意義

（一）政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)的基本含義

政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)是由專門的審計(jì)機(jī)構(gòu)和專職審計(jì)人員依法對(duì)我國(guó)政府各級(jí)別的機(jī)關(guān)事業(yè)單位以及團(tuán)體組織等被審計(jì)單位使用的財(cái)政性資金進(jìn)行采購(gòu)活動(dòng)的真實(shí)性和合法性進(jìn)行審查和評(píng)價(jià)，以達(dá)到維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和提高財(cái)政資金使用效率的一種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督手段。

（二）政府采購(gòu)審計(jì)的對(duì)象及范圍

政府采購(gòu)審計(jì)的對(duì)象包括各級(jí)使用財(cái)政性資金的單位；審計(jì)范圍包括使用財(cái)政性資金購(gòu)買并且列入到政府采購(gòu)中集中采購(gòu)的目錄或者采購(gòu)金額超過(guò)集中采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、工程和服務(wù)?，F(xiàn)階段在政府采購(gòu)審計(jì)當(dāng)中政府采購(gòu)監(jiān)管部門、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和一部分重點(diǎn)采購(gòu)單位是審計(jì)的主要對(duì)象。

（三）政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)的主要內(nèi)容

政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)的主要內(nèi)容是對(duì)政府采購(gòu)的預(yù)算及執(zhí)行情況；政府采購(gòu)預(yù)算的資金撥付和進(jìn)展情況；采購(gòu)形式是否與采購(gòu)目錄相符的情況；采購(gòu)的執(zhí)行情況和是否有超范圍采購(gòu)的情況等行為進(jìn)行審計(jì)。

（四）政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)的方法

在政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)中采用的方法主要有文件查閱的方法，還有對(duì)相關(guān)單位人員訪談的方法，對(duì)可行性報(bào)告的分析法，以及抽樣法、案例分析法、統(tǒng)計(jì)分析法和比較分析法等。

二、實(shí)施政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)的重要意義

（一）對(duì)建立健全政府采購(gòu)體系具有重要作用

政府采購(gòu)體系的完善和建立健全離不開有效的監(jiān)督和管理機(jī)制，而政府采購(gòu)是政府財(cái)政支出的一個(gè)重要組成部分，通過(guò)開展有效的績(jī)效審計(jì)，可以對(duì)政府采購(gòu)資金的經(jīng)濟(jì)性和效率性進(jìn)行有效監(jiān)督。審計(jì)具有獨(dú)立性、監(jiān)督性和落實(shí)整改的特性，是一種法定的外部監(jiān)督方式，在政府采購(gòu)體系中不僅可以發(fā)揮審計(jì)獨(dú)特的監(jiān)督和公平公正的作用，還可以使審計(jì)監(jiān)督的結(jié)果更容易被公眾所接受。

（二）對(duì)實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)目標(biāo)具有重要作用

通過(guò)政府采的規(guī)模效應(yīng)，在進(jìn)行大批量采購(gòu)時(shí)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)可以有效降低成交價(jià)格，從而起到節(jié)約政府財(cái)政支出的作用。政府采購(gòu)必須要依照國(guó)家的相關(guān)法律法規(guī)和政策按照采購(gòu)程序進(jìn)行，遵循公開、公平、公正的原則，使政府的廉政目標(biāo)得以很好得實(shí)現(xiàn)。但同時(shí)政府采購(gòu)在實(shí)際操作中也會(huì)存在一些不符合績(jī)效管理制度的情形，這就需要通過(guò)政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)，來(lái)防止和糾正采購(gòu)單位、代理機(jī)構(gòu)在實(shí)施采購(gòu)中出現(xiàn)的問題。

（三）對(duì)維護(hù)國(guó)家利益具有重要作用

通過(guò)對(duì)政府采購(gòu)政策執(zhí)行情況的審計(jì)，可以實(shí)現(xiàn)國(guó)家的節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展及其他政策功能目標(biāo)。

三、實(shí)施政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)中存在的問題

（一）政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)普及力度不夠

實(shí)施政府績(jī)效審計(jì)是對(duì)政府采購(gòu)使用的財(cái)政資金支出是否得到合理使用的一種監(jiān)督和控制的有效方法，在維護(hù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)利益上具有重要的作用。雖然政府的審計(jì)機(jī)關(guān)單位、采購(gòu)的相關(guān)部門和一部分社會(huì)公眾對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)有著一定認(rèn)識(shí)，但由于政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)實(shí)行的時(shí)間不長(zhǎng)，公眾的參與和政府活動(dòng)力度不足，各方面的監(jiān)督監(jiān)管工作也出現(xiàn)開展不到位等情況的發(fā)生，所以導(dǎo)致了政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)目前現(xiàn)階段在實(shí)施時(shí)難以得到廣泛地普及。

（二）審計(jì)相關(guān)法律不完善

目前，實(shí)施政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)一般可以依據(jù)的相關(guān)法律只有招投標(biāo)法、審計(jì)法和政府采購(gòu)法，而現(xiàn)行的這些法規(guī)政策卻很難滿足政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)時(shí)的需要，這在實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督對(duì)政府采購(gòu)發(fā)揮有效作用方面起到了極大的限制作用。在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)問題，要求落實(shí)整改時(shí)，由于沒有相關(guān)的對(duì)違規(guī)行為處理的具體細(xì)則規(guī)定，加大了對(duì)審計(jì)整改落實(shí)的難度。

（三）審計(jì)效果不明顯

目前，政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)在執(zhí)行對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行審計(jì)時(shí)存在著一部分比較凸顯的問題，例如審計(jì)范圍不夠廣泛、審計(jì)缺乏深度和整改落實(shí)不到位等問題。再加上在制定審計(jì)方案中沒有對(duì)供應(yīng)商、招投標(biāo)和政府采購(gòu)績(jī)效的情況等進(jìn)行延伸審計(jì)，使很多在采購(gòu)過(guò)程中存在的問題沒有能夠很好的得到體現(xiàn)，使得整個(gè)政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)的效果不明顯。再加上由于審計(jì)機(jī)構(gòu)在前期的采購(gòu)招投標(biāo)工作開展時(shí)沒有沒有得到直接的參與，所以在實(shí)施審計(jì)時(shí)無(wú)法對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效提出相應(yīng)的審計(jì)意見，使得整個(gè)審計(jì)效果難以得到有效的反映。

（四）審計(jì)涉及部門多、協(xié)調(diào)難

在實(shí)際對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)進(jìn)行實(shí)施時(shí)由于審計(jì)所涉及到的相關(guān)部門相對(duì)較多，所以在各部門之間進(jìn)行協(xié)調(diào)時(shí)給審計(jì)工作增加了一定的難度。再加上在政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)工作中時(shí)，除了要收集被審計(jì)單位的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)相關(guān)資料，還需要涉及到了解該審計(jì)項(xiàng)目的背景以及采購(gòu)審批程序、招標(biāo)投標(biāo)方案等資料收集。審計(jì)時(shí)由于需要掌握和收集的相關(guān)資料較多，涉及的部門和人員也相對(duì)過(guò)多，所以協(xié)調(diào)溝通的工作使得審計(jì)工作不僅耗時(shí)長(zhǎng)，而且審計(jì)人員的人力物力也很難得到充分的利用。

（五）審計(jì)人員專業(yè)素質(zhì)不高

政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)工作不僅要求對(duì)政府采購(gòu)資金審計(jì)的范圍有所了解，而且還需要對(duì)財(cái)政政策特別是政府采購(gòu)政策、貿(mào)易政策等多方面的政策法規(guī)有所掌握?？梢哉f(shuō)政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)工作是一項(xiàng)政策性非常強(qiáng)的綜合性審計(jì)監(jiān)督工作。這就要求審計(jì)人員不僅要掌握政府采購(gòu)工作方面的專業(yè)知識(shí)而且還需要具備其他各個(gè)方面的專業(yè)知識(shí)。然而現(xiàn)階段在我國(guó)從事政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)工作的審計(jì)人員很大一部分都不具備這樣的專業(yè)素質(zhì)。

四、政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)存在問題的對(duì)策分析

（一）加強(qiáng)政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)普及力度和健全法律體系

一方面，加快完善政府采購(gòu)制度并且建立健全政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)法律體系，以《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》為基礎(chǔ)制定出相應(yīng)的配套采購(gòu)法實(shí)施的細(xì)則，并盡快將政府采購(gòu)審計(jì)的具體工作納入有法可依的正常軌道。制定和建立健全相關(guān)的法律體系，還需要完善政府采購(gòu)的監(jiān)督體系，使政府的內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的作用得以有效地發(fā)揮。另一方面，在規(guī)范政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)法律法規(guī)的同時(shí)，還應(yīng)借助各部門的力量加強(qiáng)普及政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)實(shí)施的推進(jìn)，使政府采購(gòu)行為得以更加有效的監(jiān)督管理。

（二）創(chuàng)新審計(jì)方法，加強(qiáng)審計(jì)深度

在實(shí)施政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)時(shí)，在現(xiàn)有的審計(jì)方法基礎(chǔ)上創(chuàng)新審計(jì)的方法，提高收集相關(guān)審計(jì)業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)資料的效率，增強(qiáng)審計(jì)的深度。例如對(duì)被審計(jì)單位的預(yù)算情況、采購(gòu)執(zhí)行情況、采購(gòu)效果評(píng)價(jià)體系等各個(gè)方面進(jìn)行審計(jì)之前對(duì)被審計(jì)單位建立全面詳細(xì)的數(shù)據(jù)庫(kù)，使審計(jì)的效率提高，在條件成熟時(shí)推出物有所值評(píng)價(jià)，按照財(cái)政部的有關(guān)要求進(jìn)行量化評(píng)價(jià)，通過(guò)改進(jìn)政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)的方式和技術(shù)手段來(lái)達(dá)到增強(qiáng)審計(jì)的效果。

（三）完善審計(jì)執(zhí)行體系，提高審計(jì)效率

在實(shí)施政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)之前，要做到做好審計(jì)前的調(diào)查，并明確審計(jì)的重點(diǎn)，才能使審計(jì)的效率得以提高。審計(jì)前圍繞審計(jì)項(xiàng)目確定審計(jì)目標(biāo)，并制定可行性較高的審計(jì)計(jì)劃和審計(jì)方案，做到在實(shí)施審計(jì)前與相關(guān)部門得到充分的溝通與協(xié)調(diào)，這樣在后期進(jìn)入審計(jì)階段后能夠進(jìn)行統(tǒng)籌全局，合理地調(diào)配審計(jì)力量。在執(zhí)行審計(jì)時(shí)根據(jù)審計(jì)工作的展開情況不斷完善審計(jì)執(zhí)行體系，使審計(jì)的效率得以提高。

（四）增加知識(shí)技能培訓(xùn)，培養(yǎng)審計(jì)專業(yè)人才

要提升審計(jì)人員的專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)，除了培養(yǎng)審計(jì)人員的審計(jì)、會(huì)計(jì)和經(jīng)濟(jì)學(xué)等知識(shí)以外，還需要注重培養(yǎng)法律、人力資源管理和計(jì)算機(jī)等方面的知識(shí)。充分利用具有豐富的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)和具有審計(jì)專業(yè)技能人才的作用，通過(guò)聘請(qǐng)這些具備專業(yè)審計(jì)技術(shù)的人才來(lái)對(duì)一般的審計(jì)人員進(jìn)行培訓(xùn)和傳授相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

五、結(jié)束語(yǔ)

政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)既是對(duì)政府采購(gòu)行為本身效率的審計(jì)，也是對(duì)政府采購(gòu)效果的審計(jì)，是對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的整體審計(jì)；做好這項(xiàng)審計(jì)工作，有利于促進(jìn)政府采購(gòu)績(jī)效的提高、政府采購(gòu)管理水平的提高并提升政府形象；同時(shí)也豐富了審計(jì)工作的內(nèi)涵和外延。在加強(qiáng)政府類收支全面的績(jī)效評(píng)價(jià)的同時(shí)，引入績(jī)效審計(jì)，并將審計(jì)結(jié)果與下一周期預(yù)算編制掛鉤，提高預(yù)算編制的合理性、科學(xué)性，達(dá)到提高國(guó)家治理能力和國(guó)家治理體系現(xiàn)代化。