“一帶一路”背景下亞投行的優(yōu)勢(shì)與挑戰(zhàn)

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)浙江學(xué)院 上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 趙競(jìng)競(jìng)

2016年8月31日G20第十一次峰會(huì)召開之際，加拿大正式宣布加入亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行(Asian Infrastructure Investment Bank，以下簡(jiǎn)稱“亞投行”)。至此，中美兩國(guó)在亞洲地區(qū)的一系列戰(zhàn)略博弈再一次被推上風(fēng)口浪尖。作為一直以來(lái)被視為與美國(guó)“重返亞太”戰(zhàn)略相抗衡的戰(zhàn)略布局，亞投行的設(shè)立是我國(guó)“一帶一路”倡議下首次嘗試主導(dǎo)區(qū)域金融體系、積極參與全球金融治理的重要舉措，除了具有很強(qiáng)的地緣政治意義外，更對(duì)推動(dòng)新形勢(shì)下全球金融秩序變革起到了深遠(yuǎn)的影響。

事實(shí)上，亞投行從設(shè)立之初就一直爭(zhēng)議不斷：一方面，大多數(shù)輿論對(duì)我國(guó)倡導(dǎo)創(chuàng)設(shè)亞投行持積極觀點(diǎn)，認(rèn)為亞投行相較于目前現(xiàn)有的一些多邊金融合作平臺(tái)而言有著較為明顯的比較優(yōu)勢(shì)，如美國(guó)學(xué)者伯格斯滕就曾指出，現(xiàn)有的世界銀行、亞洲開發(fā)銀行(Asian Development Bank，以下簡(jiǎn)稱“亞開行”)已經(jīng)無(wú)法滿足亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資的巨大需求，且早已將重心轉(zhuǎn)移到別處，而中國(guó)倡導(dǎo)設(shè)立亞投行的舉動(dòng)正是其發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，為全球發(fā)展做出貢獻(xiàn)、積極承擔(dān)責(zé)任的體現(xiàn)；另一方面，也有不少學(xué)者對(duì)亞投行的設(shè)立初衷、長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制、以及在亞洲經(jīng)濟(jì)復(fù)興中所能夠發(fā)揮的作用等提出了質(zhì)疑。

在質(zhì)疑與頌揚(yáng)雙重聲音的背后，其實(shí)反映了全世界對(duì)于亞投行未來(lái)發(fā)展走向的密切關(guān)注。而重重壓力之下，亞投行如何打破質(zhì)疑、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，尤其備受關(guān)注。本文將著重對(duì)亞投行運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的比較優(yōu)勢(shì)以及可能面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行研究和探討，以期找到能夠保障亞投行在“一帶一路”倡議下穩(wěn)健運(yùn)行的對(duì)策。

1 亞投行設(shè)立的背景及積極意義

1.1 亞投行設(shè)立的背景

自2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來(lái)，全球經(jīng)濟(jì)整體低迷、結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整已然成為可能在未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)持續(xù)存在的新的發(fā)展趨勢(shì)；與此同時(shí)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)也開始步入新常態(tài)?；谖覈?guó)深化改革的不斷推進(jìn)以及區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的不斷緊密，習(xí)近平主席于2013年9月首次提出了“一帶一路”的倡議構(gòu)想?！耙粠б宦贰弊鳛槭澜缟峡缍茸铋L(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)走廊，覆蓋了總量達(dá)21萬(wàn)億美元，人口超過(guò)44億的歐、亞、非等經(jīng)濟(jì)圈，其范圍之廣、影響之大，足以推動(dòng)構(gòu)建一套新的國(guó)際經(jīng)濟(jì)格局。而亞投行的設(shè)立則是該戰(zhàn)略全面推進(jìn)過(guò)程中一個(gè)必不可少的環(huán)節(jié)，它為在絲路經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)實(shí)現(xiàn)充分交流與合作提供了強(qiáng)有力的金融支撐。

2014年5月21日，在加快推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)基礎(chǔ)上啟動(dòng)亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的設(shè)想首次在亞信峰會(huì)上被提出，同年10月，包括中國(guó)在內(nèi)的22個(gè)國(guó)家共同簽署了籌建亞投行備忘錄，正式?jīng)Q定成立亞投行。目前亞投行的運(yùn)營(yíng)正一步步走上正軌。

1.2 亞投行設(shè)立的積極意義

根據(jù)《亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱《協(xié)定》)，亞投行設(shè)立的宗旨主要有兩個(gè)：“通過(guò)在基礎(chǔ)設(shè)施及其他生產(chǎn)性領(lǐng)域的投資，促進(jìn)亞洲經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、創(chuàng)造財(cái)富并改善基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通”以及“與其他多邊和雙邊開發(fā)機(jī)構(gòu)緊密合作，推進(jìn)區(qū)域合作和伙伴關(guān)系，應(yīng)對(duì)發(fā)展挑戰(zhàn)”。若亞投行得以如預(yù)期那樣穩(wěn)健運(yùn)行，將對(duì)區(qū)域內(nèi)乃至全球金融秩序的穩(wěn)定和發(fā)展產(chǎn)生不容小覷的積極影響。

從區(qū)域性效果而言，亞洲雖然擁有如中國(guó)、日本、印度等全球經(jīng)濟(jì)體量排名前列的大國(guó)，但區(qū)域內(nèi)的聯(lián)系與合作一直以來(lái)都不如歐洲(歐盟)或北美(北美自由貿(mào)易區(qū))來(lái)得緊密，也正是基于這一事實(shí)，亞洲國(guó)家在國(guó)際經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)上也鮮少擁有規(guī)則制定的發(fā)言權(quán)。而亞投行的良好運(yùn)行則一方面將促進(jìn)亞洲地區(qū)的經(jīng)貿(mào)交流與合作，在為各國(guó)提供強(qiáng)有力的基建資金支持的同時(shí)，推動(dòng)亞洲一體化的發(fā)展、提升區(qū)域內(nèi)國(guó)家的整體國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力；另一方面為發(fā)展中國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體創(chuàng)造了更多參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則制定的平等機(jī)會(huì)。

從對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序的影響而言，亞投行的設(shè)立補(bǔ)充完善了現(xiàn)有的國(guó)際發(fā)展融資體系，打破了由西方主導(dǎo)的世界銀行和亞開行的固有體制，從某種意義上而言起到了平衡世界金融格局的效果。

對(duì)中國(guó)而言，亞投行的設(shè)立無(wú)疑能夠帶來(lái)更多的積極效果：首先，加快人民幣國(guó)際化進(jìn)程。亞投行的成立是人民幣國(guó)際化戰(zhàn)略實(shí)施的一大重要舉措，如《協(xié)定》第19條關(guān)于貨幣的規(guī)定便直接賦予了人民幣在成員國(guó)間進(jìn)行繳付的自由，未來(lái)它將在推動(dòng)人民幣成為亞洲核心貨幣的同時(shí)，更多地為世界其他國(guó)家接受和使用。其次，促進(jìn)我國(guó)與其他經(jīng)濟(jì)體的交流與合作，在保障外需的適度增長(zhǎng)的同時(shí)，輸出過(guò)剩產(chǎn)能，緩解國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)壓力。除此之外，亞投行的設(shè)立也是中國(guó)參與區(qū)域金融秩序安排、承擔(dān)大國(guó)責(zé)任的重要契機(jī)，有助于提升中國(guó)在國(guó)際上的影響力和號(hào)召力，并進(jìn)一步增強(qiáng)國(guó)家軟實(shí)力。

2 亞投行的治理模式與比較優(yōu)勢(shì)

作為應(yīng)對(duì)危機(jī)、深化改革背景下建立起來(lái)的一個(gè)全新的區(qū)域性合作金融機(jī)構(gòu)，亞投行在內(nèi)部治理規(guī)則的設(shè)置方面借鑒了許多其他多邊國(guó)際金融機(jī)構(gòu)(如世界銀行、亞開行等)的成熟經(jīng)驗(yàn)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了創(chuàng)新和優(yōu)化。以下將從投票機(jī)制和治理結(jié)構(gòu)兩方面進(jìn)行分析。

2.1 投票機(jī)制

投票機(jī)制主要包括了投票權(quán)的分配以及具體投票規(guī)則兩個(gè)方面的內(nèi)容。

2.1.1 投票權(quán)分配

根據(jù)《協(xié)定》的規(guī)定，亞投行目前所采取的投票權(quán)分配規(guī)則在許多方面都顯示出了較其他老牌多邊國(guó)際金融機(jī)構(gòu)更為突出的比較優(yōu)勢(shì)。

首先，亞投行在投票權(quán)的分配問題上，更多地考慮到了發(fā)展中國(guó)家的利益。一方面，亞投行在世界銀行和亞開行現(xiàn)有的比例票制基礎(chǔ)上，規(guī)定創(chuàng)始成員國(guó)還享有額外的600個(gè)投票權(quán)份額，即每個(gè)成員國(guó)的投票權(quán)總數(shù)由基本投票權(quán)、股份投票權(quán)以及創(chuàng)始成員特有的創(chuàng)始成員投票權(quán)三部分組成。這對(duì)于認(rèn)繳股本份額較少的創(chuàng)始成員國(guó)(尤其是一些弱小國(guó)家)而言，在一定程度上更好的保障了其公平參與決策制定的權(quán)利。而由于亞投行所有57個(gè)創(chuàng)始成員國(guó)中超過(guò)半數(shù)為發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)，這也使得發(fā)展中國(guó)家的意志和利益能夠在亞投行今后的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中得到更多的體現(xiàn)；另一方面，亞投行將基本投票權(quán)設(shè)定為總投票權(quán)12%在各成員國(guó)之間的平均分配，相較于世界銀行占總投票權(quán)5.55%的規(guī)定，似乎更為公平合理。

其次，亞投行為新興經(jīng)濟(jì)體未來(lái)取得更多的話語(yǔ)權(quán)保留了上升空間。亞投行以GDP規(guī)模為基礎(chǔ)的出資模式保障了股份投票權(quán)與一國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的緊密聯(lián)系。這一GDP掛鉤的設(shè)定事實(shí)上為亞投行的投票權(quán)份額能夠在今后靈活適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)態(tài)創(chuàng)造了可能：一方面，隨著未來(lái)更多國(guó)家(如美國(guó)、日本等經(jīng)濟(jì)大國(guó))的參與，中國(guó)目前占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的投票權(quán)份額會(huì)被逐漸稀釋，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)力分配的均衡優(yōu)化；另一方面，其他新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家的不斷振興和發(fā)展也將改變投票權(quán)的份額格局。

2.1.2 投票規(guī)則

投票規(guī)則設(shè)定的科學(xué)與否直接關(guān)系到亞投行今后是否能夠公正、透明與合理地運(yùn)行。亞投行在世界銀行和亞開行所設(shè)置的“簡(jiǎn)單多數(shù)通過(guò)”和“特別多數(shù)通過(guò)”的投票規(guī)則基礎(chǔ)上，新創(chuàng)設(shè)了“超級(jí)多數(shù)通過(guò)”的決議規(guī)則。在增加銀行法定股本、向特別的業(yè)務(wù)對(duì)象提供援助、提高對(duì)銀行普通業(yè)務(wù)的財(cái)務(wù)限制等重大事項(xiàng)的決策中，亞投行都規(guī)定了必須“由理事人數(shù)占理事總?cè)藬?shù)2/3以上、且所代表投票權(quán)不低于成員總投票權(quán)3/4”的超級(jí)多數(shù)通過(guò)。

《國(guó)際復(fù)興開發(fā)銀行協(xié)定》對(duì)于特別多數(shù)通過(guò)規(guī)定了許多種情況，如3/4多數(shù)、3/5多數(shù)、4/5多數(shù)等，其中在涉及一些特別重大事項(xiàng)的決策制定時(shí)，還要求必須由85%以上的多數(shù)投票通過(guò)，e.g.第8條規(guī)定協(xié)議的修改必須由占成員總?cè)藬?shù)3/5以上、且代表投票數(shù)不低于成員總投票數(shù)85%的特別多數(shù)通過(guò)。而根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2016年8月17日，美國(guó)所持有的投票數(shù)占總投票數(shù)的16.56%，這意味著美國(guó)在世界銀行某些事項(xiàng)的決定中具有了唯一的一票否決權(quán)。在亞開行中，投票權(quán)的分配也具有相同的情形，在既有的投票權(quán)中，作為戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴的美、日兩國(guó)分別擁有15.65%的份額，占總投票權(quán)約1/3，處于絕對(duì)的主導(dǎo)地位。

相比之下，亞投行將75%的投票權(quán)保留給域內(nèi)國(guó)家，在一定程度上保障了亞洲國(guó)家在亞投行中的主導(dǎo)地位。與此同時(shí)，其相對(duì)世界銀行而言更為明確且較低的超級(jí)多數(shù)票數(shù)設(shè)定也體現(xiàn)了一定的民主化考量。當(dāng)然，中國(guó)是否能夠在占有高比例投票份額的同時(shí)保障亞投行運(yùn)行的絕對(duì)獨(dú)立、透明和公正，有待今后實(shí)踐的檢驗(yàn)。

2.2 治理結(jié)構(gòu)

亞投行的治理機(jī)構(gòu)由權(quán)力機(jī)構(gòu)和日常機(jī)構(gòu)兩部分組成。其中，亞投行的所有權(quán)力歸屬于由各成員代表所組成的理事會(huì)，由理事會(huì)授權(quán)董事會(huì)指導(dǎo)銀行的日常運(yùn)營(yíng)。雖然亞投行的治理結(jié)構(gòu)在很大程度上借鑒了世界銀行和亞開行等組織的治理模式，但是在一些具體操作細(xì)節(jié)的設(shè)定方面，更好的體現(xiàn)了其自身的特點(diǎn)。

首先，亞投行的某些規(guī)定顯然十分符合其現(xiàn)代化銀行的設(shè)定，如《協(xié)定》第24條規(guī)定，理事會(huì)可以在特殊情況下通過(guò)電子方式召開。

其次，亞投行在董事會(huì)成員的設(shè)置上體現(xiàn)了其區(qū)域性機(jī)構(gòu)的設(shè)定：對(duì)于董事會(huì)成員的設(shè)置，亞投行進(jìn)行了域內(nèi)和域外的劃分，12名董事會(huì)成員中，必須有75%的(9名)成員來(lái)自本域，剩余25%分配給域外。這保證了域內(nèi)成員對(duì)銀行治理的主導(dǎo)作用，使銀行運(yùn)營(yíng)始終圍繞著亞洲地區(qū)的發(fā)展而展開。

最后，在某些事項(xiàng)的理事會(huì)投票規(guī)則設(shè)定方面，亞投行保持了較高的民主協(xié)商性。例如，對(duì)于董事會(huì)規(guī)?；驑?gòu)成進(jìn)行調(diào)整的規(guī)定：亞投行規(guī)定必須由理事會(huì)以超級(jí)多數(shù)投票通過(guò)才可以對(duì)董事會(huì)組成進(jìn)行調(diào)整，即同時(shí)對(duì)理事會(huì)人數(shù)以及所代表的投票數(shù)作出了要求。相比之下，世界銀行采取的是單純的資本決方式，只需占投票權(quán)數(shù)80%的票數(shù)通過(guò)即可。

3 亞投行面臨的挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)

3.1 投票權(quán)分配問題

截至2015年，我國(guó)的GDP總量突破10萬(wàn)億美元，超過(guò)亞洲GDP總量的1/3，因此在各成員國(guó)中具有絕對(duì)的投票權(quán)份額優(yōu)勢(shì)。事實(shí)上，中國(guó)作為發(fā)起國(guó)，其對(duì)亞投行的影響力，尤其體現(xiàn)在投票權(quán)份額方面，已然超過(guò)任何國(guó)家對(duì)現(xiàn)有多邊國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的影響。上文已就亞投行的投票機(jī)制和世界銀行以及亞開行進(jìn)行過(guò)比較，雖然在一些具體票數(shù)的設(shè)定上，亞投行借鑒已有經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了一些改進(jìn)，但中國(guó)目前29.88%的投票權(quán)份額則在事實(shí)上已穩(wěn)穩(wěn)掌握了需由“超級(jí)多數(shù)通過(guò)”的重大事項(xiàng)的最終決議權(quán)。因此，單純以部分國(guó)家在世界銀行或亞投行等多邊國(guó)際金融機(jī)構(gòu)中具有絕對(duì)的投票否決權(quán)來(lái)對(duì)其進(jìn)行批評(píng)，并以此顯示亞投行的進(jìn)步，其實(shí)有欠妥當(dāng)。若亞投行的投票權(quán)分配機(jī)制不能夠在后續(xù)的發(fā)展中得到進(jìn)一步優(yōu)化，與世界銀行、亞開行現(xiàn)有的機(jī)制相區(qū)別，并真正地體現(xiàn)透明、合理與高效，則不僅中國(guó)設(shè)立亞投行的良好初衷將遭到扭曲，亞投行本身也將無(wú)法繼續(xù)保持現(xiàn)有的國(guó)際號(hào)召力。

從目前的實(shí)踐來(lái)看，中國(guó)在對(duì)于這一問題的解決態(tài)度上已經(jīng)體現(xiàn)出了一定的誠(chéng)意：亞投行臨時(shí)秘書長(zhǎng)金立群曾在“中國(guó)發(fā)展高層論壇”上明確表示“中國(guó)作為亞投行的第一大股東，不會(huì)靠投票權(quán)行事，盡量以達(dá)成一致的方式?jīng)Q策”。而如何將這一承諾與常態(tài)機(jī)制聯(lián)合起來(lái)作用于亞投行的日常運(yùn)營(yíng)，在提升中國(guó)的國(guó)家信譽(yù)和國(guó)際影響力的同時(shí)將亞投行推行的阻力降到最低，則是對(duì)中國(guó)智慧的考驗(yàn)。筆者認(rèn)為，中國(guó)可以從以下幾個(gè)方面著手應(yīng)對(duì)。

(1)在以GDP作為股份投票權(quán)計(jì)算基礎(chǔ)的同時(shí)，引入更多的評(píng)估因素豐富投票權(quán)計(jì)算體系。如可以將人均GDP作為GDP指數(shù)的補(bǔ)充，以確保對(duì)一國(guó)實(shí)際經(jīng)濟(jì)實(shí)力的評(píng)估更為公平合理。除此之外，還可以通盤考慮一國(guó)的基尼系數(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施需求規(guī)模等綜合性因素對(duì)于投票權(quán)分配的影響力，畢竟這些因素都與亞投行設(shè)立的宗旨密不可分。

(2)鼓勵(lì)和吸納更多的國(guó)家、地區(qū)參與亞投行的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)投票權(quán)更為均衡的分配。當(dāng)然，在這一過(guò)程中，中國(guó)仍要注意保持自身以及區(qū)域內(nèi)發(fā)展中國(guó)家在亞投行中的主導(dǎo)地位，以防止亞投行成為第二個(gè)在西方發(fā)達(dá)國(guó)家控制之下的亞開行：如可以制定規(guī)則限制發(fā)達(dá)國(guó)家參與亞投行的股份配額等。

(3)發(fā)揮平等協(xié)商的作用，淡化投票權(quán)的概念。以美國(guó)為主導(dǎo)的世界銀行代表的舊有國(guó)際金融秩序之所以遭受了如此之多的批評(píng)，很大原因在于美國(guó)濫用其在世界銀行成員國(guó)中的投票優(yōu)勢(shì)地位(一票否決權(quán))，剝奪了許多發(fā)展中國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體的話語(yǔ)權(quán)和平等機(jī)遇。在亞投行的建設(shè)中，中國(guó)一方面應(yīng)當(dāng)充分吸取美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，克制使用優(yōu)勢(shì)投票權(quán)以防止其他成員國(guó)的反彈；另外，要及時(shí)轉(zhuǎn)換思路，學(xué)會(huì)通過(guò)發(fā)揮自身影響力決定“決策制度的制定”(制定議程的權(quán)利)而不是決定“決策”的直接走向。從某種意義而言，行使“制定議程的權(quán)利”比直接行使“一票否決權(quán)”更能夠在不受反對(duì)的情況下達(dá)到預(yù)期效果。

3.2 各方利益沖突問題

亞投行作為一個(gè)多邊合作金融機(jī)構(gòu)，也如其他同類機(jī)構(gòu)那樣，很容易面臨合作各方發(fā)生利益沖突或分配不均的問題。例如在投放貸款時(shí)，亞投行就將不得不考慮兩個(gè)問題：(1)如何平衡資金在成員國(guó)和非成員國(guó)機(jī)構(gòu)之間的分配投放。(2)如何平衡資金在各成員國(guó)之間的分配投放。根據(jù)《協(xié)定》規(guī)定，亞投行的職能包括“利用其可支配資金為本區(qū)域發(fā)展事業(yè)提供融資支持，包括能最有效支持本區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展的項(xiàng)目和規(guī)劃，并特別關(guān)注本區(qū)域欠發(fā)達(dá)成員的需求”，同時(shí)，亞投行還“應(yīng)盡可能避免不均衡地將過(guò)多資金用于某一或某些成員的利益”。

除此之外，作為一個(gè)“現(xiàn)代知識(shí)型”金融機(jī)構(gòu)，亞投行輸出的不僅僅是貸款，還應(yīng)當(dāng)是先進(jìn)的治理經(jīng)驗(yàn)。《協(xié)定》規(guī)定，亞投行開展業(yè)務(wù)的方式除提供貸款外還包括提供技術(shù)援助，并且這種援助可以是無(wú)償?shù)摹Ｈ粽f(shuō)在一般的融資業(yè)務(wù)中亞投行還需對(duì)借款人從別處獲得資金的能力、借款人按規(guī)定條件履行義務(wù)的可能性等因素進(jìn)行考量的話，那么在提供技術(shù)援助的情況下，《協(xié)議》則沒有對(duì)亞投行的投資決策依據(jù)作出任何規(guī)定。

不論是資金投放還是無(wú)償技術(shù)援助的分配，亞投行若繼續(xù)將平衡各方獲得投資利益的決策單純交給投票權(quán)的博弈，則勢(shì)必又將問題引回本文提出的第一個(gè)問題，即投票權(quán)份額的分配問題。要解決這一問題，亞投行必須配合投票權(quán)的分配建立起一套公開透明、公平合理且具有可執(zhí)行性的業(yè)務(wù)決策機(jī)制，盡可能地消除某一或部分國(guó)家對(duì)業(yè)務(wù)決策產(chǎn)生過(guò)大的影響力。

3.3 投資風(fēng)險(xiǎn)問題

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目相對(duì)于其他投資項(xiàng)目而言，具有建設(shè)周期長(zhǎng)、回報(bào)收益慢等特點(diǎn)，一旦在漫長(zhǎng)的項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，則極有可能會(huì)引發(fā)項(xiàng)目中斷、貸款方喪失還貸能力或銀行自身融資困難等一系列系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。除了投資固有的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)外，亞投行的投融資項(xiàng)目更多的還可能會(huì)面臨政治風(fēng)險(xiǎn)和政策風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的挑戰(zhàn)。亞投行成員國(guó)來(lái)自包括東南亞、南亞、中亞、西亞等多個(gè)區(qū)域，由于宗教信仰、政治文化等存在較大差異，成員之間地緣政治矛盾不容忽視，而這極有可能成為亞投行業(yè)務(wù)穩(wěn)健運(yùn)行的最大阻力。針對(duì)亞投行投融資過(guò)程中可能面臨的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)，如何緩沖風(fēng)險(xiǎn)、并消化由此產(chǎn)生的不良后果，值得未雨綢繆。然而，目前的《協(xié)定》內(nèi)容并未涉及風(fēng)險(xiǎn)的處置機(jī)制。

參照一般商業(yè)銀行的運(yùn)作方式，亞投行減少投資風(fēng)險(xiǎn)最直接的做法可以是要求借款方在取得貸款的同時(shí)提供足額擔(dān)保。但這種做法事實(shí)上只存在理論上的可實(shí)現(xiàn)性：首先，接受亞投行貸款幫助的一般都是本區(qū)域欠發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)，對(duì)于動(dòng)則數(shù)額巨大的貸款標(biāo)的，提供足額的物權(quán)擔(dān)保比較難以實(shí)現(xiàn)。其次，如果對(duì)這些國(guó)家或地區(qū)作出嚴(yán)格的信用擔(dān)保要求，不僅可能會(huì)影響銀行的業(yè)務(wù)拓展，同時(shí)也與亞投行設(shè)立的宗旨相悖。

除提供擔(dān)保之外，亞投行也可以尋求各國(guó)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)的緩沖。但相應(yīng)的問題也不容忽視：第一，若承保機(jī)構(gòu)屬于一國(guó)國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，則很可能會(huì)因國(guó)籍限制而產(chǎn)生投保人的適格問題；第二，各國(guó)的國(guó)家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)受承保能力限制，往往也不具有覆蓋所有投資損失的可能；第三，若遇上一國(guó)內(nèi)政混亂或戰(zhàn)爭(zhēng)沖突等政治風(fēng)險(xiǎn)造成的投資損失，則通常會(huì)被保險(xiǎn)公司根據(jù)國(guó)內(nèi)法認(rèn)定為“不可抗力”而獲得免責(zé)。

有學(xué)者指出，世界銀行下設(shè)的多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)(Multilateral Investment Guarantee Agency，以下簡(jiǎn)稱“MIGA”)運(yùn)行機(jī)制成熟，且已覆蓋了世界上約80%的國(guó)家和地區(qū)(亞投行大部分成員國(guó)和地區(qū)都是該機(jī)構(gòu)成員)，亞投行大可以直接要求各成員在取得貸款之前先申請(qǐng)MIGA投保，并以此作為緩沖風(fēng)險(xiǎn)的保障。但筆者認(rèn)為，作為對(duì)MIGA擁有實(shí)際控制力的國(guó)家，美國(guó)一直以來(lái)對(duì)亞投行持抵制態(tài)度，若將亞投行成員取得貸款的前提建立在取得MIGA承保的基礎(chǔ)上，則亞投行后續(xù)的運(yùn)行或?qū)⒃馐茏枇Α?/p>

因此，建立一套獨(dú)立于各國(guó)國(guó)內(nèi)法之外，同時(shí)能夠覆蓋各類非商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)的貸款保險(xiǎn)機(jī)制，成為了緩解亞投行投資風(fēng)險(xiǎn)的最佳選擇。亞投行可以借鑒世界銀行設(shè)立MIGA的做法，以設(shè)置下屬獨(dú)立機(jī)構(gòu)的方式構(gòu)建一套完整的投貸保險(xiǎn)制度。事實(shí)上，亞投行目前的運(yùn)行規(guī)則已經(jīng)為創(chuàng)設(shè)這樣一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)保留了可能性：《協(xié)定》第24條允許董事會(huì)和理事會(huì)“根據(jù)銀行開展業(yè)務(wù)的必要性或適當(dāng)性”來(lái)設(shè)立附屬機(jī)構(gòu)，并制定相應(yīng)的規(guī)章制度。亞投行在設(shè)立這樣一個(gè)投貸保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)時(shí)，應(yīng)當(dāng)吸取MIGA的經(jīng)驗(yàn)，使其不論在財(cái)政關(guān)系、法律人格還是人事關(guān)系方面都完全獨(dú)立于銀行體系，并賦予其完全的決策自主權(quán)。①只有這樣才能夠在確保其機(jī)構(gòu)自身穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)的同時(shí)，為各國(guó)參加保險(xiǎn)業(yè)務(wù)創(chuàng)造公平的環(huán)境。

3.4 爭(zhēng)端解決機(jī)制的補(bǔ)缺問題

擁有一套完善的爭(zhēng)端解決機(jī)制是任何一個(gè)多邊國(guó)際金融機(jī)構(gòu)得以穩(wěn)健運(yùn)行的必要前提，而根據(jù)目前亞投行對(duì)于爭(zhēng)端解決相關(guān)問題的規(guī)定來(lái)看，還有許多內(nèi)容亟待補(bǔ)缺。雖然《協(xié)定》第46條和55條已經(jīng)分別對(duì)銀行運(yùn)營(yíng)過(guò)程中可能會(huì)涉及到的訴訟要求和仲裁程序進(jìn)行了規(guī)定，但所涉內(nèi)容十分模糊且寬泛，一旦今后發(fā)生爭(zhēng)端，將很難體現(xiàn)實(shí)際的可操作性。

在訴訟程序的提起方面，亞投行規(guī)定只有外部的非銀行成員才擁有向有充分管轄權(quán)的主管法院，針對(duì)銀行通過(guò)借款或其他形式行使的籌資權(quán)、債務(wù)擔(dān)保權(quán)、買賣或承銷債券權(quán)而引起的案件提起訴訟的權(quán)利。而所有銀行的內(nèi)部成員不得提起對(duì)銀行的訴訟，只能夠通過(guò)“特別程序”來(lái)解決其與銀行之間的爭(zhēng)端。對(duì)于何謂“特別程序”，《協(xié)定》并未作出明確解釋，只將其作為今后“銀行細(xì)則及各種規(guī)章或與銀行簽訂的合同”的留白。筆者在此將該程序邏輯推定為包括仲裁程序在內(nèi)的“非訴訟糾紛解決程序”(Alternative Dispute Resolution，簡(jiǎn)稱ADR)。對(duì)于仲裁程序，《協(xié)定》第55條作出了相對(duì)較為詳細(xì)的規(guī)定，但是其所涉及能夠適用仲裁程序的主體卻僅限于銀行與已終止成員資格的國(guó)家之間，或者在銀行通過(guò)終止銀行業(yè)務(wù)的決議之后的銀行與成員之間。總結(jié)而言，亞投行在既有的爭(zhēng)端解決機(jī)制中將爭(zhēng)議主體進(jìn)行了內(nèi)部和外部的劃分，在內(nèi)部成員和銀行之間可以適用ADR但不能適用訴訟程序；外部的非成員(從未作為亞投行內(nèi)部成員的國(guó)家和地區(qū))和銀行之間可以在適當(dāng)情況下適用訴訟程序但不能適用仲裁等ADR程序；一旦內(nèi)部成員轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠康姆浅蓡T(失去成員資格或銀行自身終止)，其與銀行之間的爭(zhēng)端還可以繼續(xù)適用仲裁程序。這樣的規(guī)定雖然為亞投行不享受司法程序豁免的情形作出了限制，在某種程度上使亞投行不至過(guò)多地陷入纏訴的境地，但由于后續(xù)規(guī)則的缺失，一旦內(nèi)部成員與銀行或與投資者(借款者)之間發(fā)生爭(zhēng)議，則無(wú)相應(yīng)的爭(zhēng)端解決機(jī)制可循。

國(guó)際多邊合作機(jī)構(gòu)對(duì)于爭(zhēng)端解決機(jī)制的設(shè)置采取了許多不同的形式，最常見的即設(shè)立專門的獨(dú)立爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)，如WTO下設(shè)專門解決貿(mào)易爭(zhēng)端的爭(zhēng)端解決機(jī)制，不僅擁有獨(dú)立的裁判和執(zhí)法機(jī)構(gòu)，還為其配套了完整的裁判實(shí)體法和程序法；而世界銀行下設(shè)的解決投資爭(zhēng)端國(guó)際中心(International Center for Settlement of Investment Disputes，以下簡(jiǎn)稱ICSID)則專門針對(duì)投融資爭(zhēng)端(尤其是外國(guó)投資者與東道國(guó)之間的投資爭(zhēng)端)展開工作。

從目前來(lái)看，一旦發(fā)生在現(xiàn)有規(guī)則覆蓋范圍之外的爭(zhēng)端，亞投行可以尋求解決的渠道一般而言有兩種：(1)若銀行成員同時(shí)也已明確承諾歸屬ICSID管轄，則可將此爭(zhēng)端提交ICSID仲裁，當(dāng)然該仲裁事項(xiàng)僅限于投資者與東道國(guó)之間的投資爭(zhēng)端。(2)若所發(fā)生的糾紛事項(xiàng)處于ICSID管轄范圍之外，也可以訴諸某一國(guó)國(guó)內(nèi)仲裁機(jī)構(gòu)開展仲裁程序，如中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)(CIETAC)、香港國(guó)際仲裁中心(HKIAC)、韓國(guó)商事仲裁委員會(huì)(KCAB)等。然而，這兩種糾紛解決渠道各自存在的缺陷性使其只能作為臨時(shí)性的糾紛處置手段為亞投行所采納。一方面，ICSID受管轄權(quán)和仲裁范圍的限制，不能全面覆蓋亞投行所有的爭(zhēng)端解決需求，且其受到美國(guó)較強(qiáng)的控制力影響，是否能夠公正、高效地配合亞投行的糾紛解決工作還有待商榷；另一方面，訴諸一國(guó)國(guó)內(nèi)爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)解和仲裁時(shí)，往往可能出現(xiàn)法律適用選擇、機(jī)構(gòu)管轄權(quán)爭(zhēng)議等諸多不確定因素。因此，亞投行應(yīng)當(dāng)借鑒WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制以及ICSID等機(jī)構(gòu)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，盡快著手構(gòu)建一套屬于自己的完全獨(dú)立的爭(zhēng)端解決機(jī)制，才能夠確保爭(zhēng)議解決的確定性、公正性和高效性。

注釋

①有學(xué)者認(rèn)為，MIGA的大多數(shù)董事與世界銀行重合，這種人事制度上的安排使某些在世界銀行和MIGA中享有決策權(quán)重大優(yōu)勢(shì)的大國(guó)通過(guò)施加意志的方式損害發(fā)展中國(guó)家會(huì)員國(guó)利益的情況不可避免；而一旦這種情況產(chǎn)生，則與MIGA設(shè)置的初衷完全相背離。