合理農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制構(gòu)建研究*

姜文來(lái)，馮 欣，劉 洋，栗欣如

(中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所,北京 100081)

0 引言

農(nóng)業(yè)水費(fèi)是維持農(nóng)田水利工程持續(xù)運(yùn)行的重要財(cái)源。農(nóng)業(yè)水費(fèi)收取是否合理，在一定程度上取決于農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制不合理，雖然經(jīng)歷了多次農(nóng)業(yè)水價(jià)改革[1]，但農(nóng)業(yè)水價(jià)合理形成機(jī)制尚未在全國(guó)范圍內(nèi)建立。從2016年開(kāi)始，我國(guó)又進(jìn)行了新的一輪農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，研究表明，農(nóng)業(yè)水價(jià)效應(yīng)和農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革績(jī)效不同程度地提升[2， 3]，在試點(diǎn)地區(qū)基本構(gòu)建了農(nóng)業(yè)水價(jià)合理形成機(jī)制，但推行起來(lái)困難依然較大。值得注意的是，即便是在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)地區(qū)基本建立了合理的水價(jià)形成機(jī)制，但機(jī)制形成過(guò)程中對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)合理分擔(dān)涉及較少[4]。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)﹝2016﹞2號(hào))要求[5]，用10年左右時(shí)間，建立健全合理反映供水成本、有利于節(jié)水和農(nóng)田水利體制機(jī)制創(chuàng)新、與投融資體制相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制。要實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，還得需要相當(dāng)大的努力。開(kāi)展合理農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制構(gòu)建研究十分必要。

1 我國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制主要存在問(wèn)題

“機(jī)制”一詞最早源于希臘文，原指機(jī)器的構(gòu)造和工作原理。目前機(jī)制已經(jīng)應(yīng)用于各個(gè)領(lǐng)域，通常指各要素之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系和運(yùn)行方式。水價(jià)形成機(jī)制就是影響水價(jià)的各要素之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系和運(yùn)行方式。正確認(rèn)識(shí)和理解合理的水價(jià)形成機(jī)制，對(duì)于水資源的可持續(xù)利用，建立水利工程良性運(yùn)行機(jī)制，水環(huán)境的保護(hù)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的意義。我國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制尚不完善，存在的主要問(wèn)題包括如下。

1.1 國(guó)家和地方認(rèn)識(shí)存在偏差

從國(guó)家層面，完善農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制已經(jīng)成為共識(shí)，國(guó)家四部委全力推動(dòng)，并且每年將農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革納入最嚴(yán)格的水資源管理考核體系進(jìn)行考核，推動(dòng)力很大，也很迫切。但從地方實(shí)踐上來(lái)看，北方相對(duì)積極，南方還有待于進(jìn)一步提升認(rèn)識(shí)，這與我國(guó)南北方水資源豐富程度有關(guān)，南方相對(duì)水多，由于水資源供需矛盾不那么尖銳，所以農(nóng)業(yè)水價(jià)改革積極性內(nèi)生動(dòng)力不足；北方相對(duì)缺水，農(nóng)業(yè)水價(jià)改革積極性較高，農(nóng)業(yè)水價(jià)接近供水成本程度普遍高于南方。特別值得注意的是，個(gè)別地方取消農(nóng)業(yè)水費(fèi)的呼聲較高，不能不引起高度重視。

1.2 農(nóng)業(yè)水價(jià)成本補(bǔ)償構(gòu)成存在疑義

農(nóng)業(yè)水價(jià)成本由哪幾部分組成大家都相對(duì)清楚，但對(duì)于農(nóng)業(yè)水價(jià)執(zhí)行成本存在不小爭(zhēng)議，農(nóng)業(yè)水價(jià)主管部門堅(jiān)持補(bǔ)償成本是農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的核心原則，但自從1985年以來(lái)，全國(guó)沒(méi)有一個(gè)省份達(dá)到完全成本，甚至也沒(méi)有一個(gè)灌區(qū)能做得到[6]。有些學(xué)者認(rèn)為農(nóng)業(yè)水價(jià)成本主要包括運(yùn)行成本，至于折舊成本可暫時(shí)不包括在內(nèi)，目前整體農(nóng)業(yè)水價(jià)達(dá)到運(yùn)行成本的省份也未見(jiàn)到，只是部分農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)區(qū)達(dá)到運(yùn)行成本，極個(gè)別試點(diǎn)區(qū)達(dá)到完全成本，將其推到全省或者全國(guó)還需要很大的努力。

1.3 理論研究成果不能滿足實(shí)踐需求

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見(jiàn)》提出了“建立政府和農(nóng)民共同承擔(dān)農(nóng)業(yè)水價(jià)成本制度，合理確定政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和方式”，但是為什么要由政府和農(nóng)民共同負(fù)擔(dān)理論支撐不足，什么政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和方式是合理的，也缺乏評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，理論沒(méi)有弄清楚，實(shí)踐推動(dòng)上顯得“底氣不足”，“摸著石頭過(guò)河”比較普遍。

1.4 獎(jiǎng)勵(lì)懲罰機(jī)制難以激發(fā)內(nèi)動(dòng)力

合理農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制構(gòu)建是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到政府、農(nóng)民、水利工程管理單位等多部門，特別是涉及到農(nóng)民的切身利益，沒(méi)有強(qiáng)大的動(dòng)力是難以推進(jìn)的。目前農(nóng)業(yè)水價(jià)合理形成機(jī)制缺乏獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰機(jī)制，對(duì)于推動(dòng)比較好的，缺乏激勵(lì)，對(duì)于推動(dòng)不好的，也沒(méi)有什么懲罰機(jī)制，有“吃大鍋飯”之嫌，考核這把利劍還沒(méi)有充分發(fā)揮作用，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制過(guò)程中內(nèi)生動(dòng)力不足，只靠外力難以取得決定性勝利。

2 農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制合理性判別標(biāo)準(zhǔn)

什么樣的水價(jià)形成機(jī)制才算合理，主要取決于目標(biāo)的設(shè)定，目標(biāo)不同，水價(jià)形成機(jī)制合理判斷指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)不同。

根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)﹝2016﹞2號(hào))，完善農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制主要包括：一是完善農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，合理核定供水成本、科學(xué)制定供水價(jià)格。二是建立政府和農(nóng)民共同承擔(dān)農(nóng)業(yè)水價(jià)成本制度，合理確定政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和方式，對(duì)農(nóng)業(yè)用水實(shí)行定額內(nèi)用水優(yōu)惠水價(jià)、超定額用水累進(jìn)加價(jià)，促進(jìn)節(jié)約用水。三是發(fā)揮農(nóng)業(yè)合作組織的作用。農(nóng)業(yè)水費(fèi)收取要向農(nóng)民公開(kāi)，接受群眾監(jiān)督。四是加快末級(jí)渠系節(jié)水改造和計(jì)量設(shè)施配套，提高農(nóng)業(yè)灌溉用水利用系數(shù)，全面實(shí)現(xiàn)計(jì)量供水。前兩項(xiàng)是直接涉及到農(nóng)業(yè)水價(jià)，其中第一項(xiàng)是涉及到供水成本與供水價(jià)格關(guān)系，能否達(dá)到供水成本是農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制的重要指標(biāo)，它是和供水價(jià)格密切地聯(lián)系在一起的。第二項(xiàng)說(shuō)明農(nóng)業(yè)水價(jià)成本由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)問(wèn)題，是由政府和農(nóng)民共同承擔(dān)，值得注意的是，國(guó)家并沒(méi)有強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)水價(jià)成本完全由農(nóng)民自己承擔(dān)，而是要建立政府與農(nóng)民共同承擔(dān)的制度。后兩項(xiàng)與農(nóng)業(yè)水價(jià)形成有間接的關(guān)系，水費(fèi)監(jiān)督機(jī)制讓農(nóng)民知道誰(shuí)交了多少錢，農(nóng)民明明白白，末級(jí)渠系的配套和計(jì)量，可以節(jié)約用水，減少農(nóng)民的水費(fèi)支出，有完善的計(jì)量設(shè)施，農(nóng)戶用多少水清清楚楚，便于按方收費(fèi)。

從實(shí)踐調(diào)研層面上來(lái)看，我國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制尚不合理，一些保障合理農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制的法規(guī)尚不完善，與國(guó)家的要求還有一段距離。根據(jù)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、水利部、國(guó)土資源部(現(xiàn)自然資源部)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部(原農(nóng)業(yè)部)調(diào)查，截止2017年底，全國(guó)共有15個(gè)省份研究制定了農(nóng)業(yè)水價(jià)成本核定和價(jià)格管理辦法， 612個(gè)試點(diǎn)縣(灌區(qū))完成了農(nóng)業(yè)供水成本監(jiān)審工作。試點(diǎn)區(qū)平均農(nóng)業(yè)水價(jià)比改革前提高了0.06元/m3左右，多數(shù)試點(diǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)達(dá)到運(yùn)行維護(hù)成本水平，部分地區(qū)達(dá)到全成本水平。如山東省試點(diǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)從0.34元/m3提高到0.41元/m3，總體達(dá)到運(yùn)行維護(hù)成本水平； 河南省試點(diǎn)區(qū)糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物平均水價(jià)分別為0.23元/m3、0.77元/m3，均較改革前提高40%以上，基本達(dá)到全成本水平； 四川省綿陽(yáng)市游仙區(qū)推行農(nóng)業(yè)用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度，用水量超過(guò)定額10%以內(nèi)的，加收0.02元/m3，超定額10%以上的，加收0.04元/m3[7]。在水價(jià)調(diào)整過(guò)程中，各級(jí)地方政府堅(jiān)持總體不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的原則，通過(guò)推進(jìn)設(shè)施節(jié)水和管理節(jié)水、促進(jìn)省工省時(shí)和增產(chǎn)增收、建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等方式，保障農(nóng)民用水支出基本穩(wěn)定。

如何判斷農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制是否合理，目前還沒(méi)有大家公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)。文章初步提出3個(gè)可以重點(diǎn)考慮的標(biāo)準(zhǔn)：一是農(nóng)業(yè)水價(jià)是否超過(guò)農(nóng)業(yè)用水戶承受能力，如果超過(guò)農(nóng)業(yè)用水戶承受能力則是不合理的，當(dāng)然農(nóng)業(yè)用水戶不付水費(fèi)也是不合理的[8， 9]； 二是農(nóng)業(yè)用水利益相關(guān)者是否合理分擔(dān)農(nóng)業(yè)水價(jià)，農(nóng)業(yè)用水具有多方面的功能，如生態(tài)功能、維護(hù)國(guó)家糧食安全等公益性功能，其受益者應(yīng)該分擔(dān)由此產(chǎn)生的費(fèi)用，只由農(nóng)業(yè)用水戶來(lái)分擔(dān)是不合理的； 三是農(nóng)田水利工程是否能健康運(yùn)行，國(guó)家適當(dāng)補(bǔ)貼和水費(fèi)收入能否維護(hù)農(nóng)田水利健康運(yùn)行，如果農(nóng)田水利工程由于缺乏經(jīng)費(fèi)不能健康運(yùn)行，農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制是不合理的。

從目前我國(guó)農(nóng)田水利工程完好率方面，全國(guó)已建大型灌區(qū)骨干建筑物的完好率不足40%，工程配套率不足70%，勞損率達(dá)70%以上，全國(guó)85%的斗渠和95%的農(nóng)渠為土渠[10， 11]，基本沒(méi)有襯砌，渠道淤積嚴(yán)重，最終農(nóng)業(yè)用水效率不高，農(nóng)田水利難以健康發(fā)展，也直接威脅國(guó)家糧食安全。這與農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制不合理有關(guān)，我國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)僅占供水成本的43%左右，是導(dǎo)致農(nóng)田水利工程設(shè)施老化失修重要原因，說(shuō)明我國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制整體上尚不合理。

3 推進(jìn)合理農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制構(gòu)建建議

3.1 進(jìn)一步提高合理農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制認(rèn)識(shí)

雖然地方政府都成立了以地方主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革機(jī)構(gòu)，但在認(rèn)識(shí)層面還有待于進(jìn)一步提升，提升合理農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制認(rèn)識(shí)，其并不是為了幾毛錢水費(fèi)，而是著眼于農(nóng)業(yè)用水效率的提升、農(nóng)田水利健康的發(fā)展、國(guó)家糧食安全和國(guó)家水安全，要從政治、戰(zhàn)略高度認(rèn)識(shí)這個(gè)問(wèn)題。特別是對(duì)于水資源相對(duì)豐富的局部地區(qū)，更要摒棄農(nóng)業(yè)水價(jià)可有可無(wú)的不正確觀念，將認(rèn)識(shí)和中央迅速統(tǒng)一起來(lái)，努力推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，盡快建立合理的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制。

3.2 補(bǔ)償農(nóng)業(yè)水價(jià)運(yùn)行成本作為首選

農(nóng)業(yè)水價(jià)成本中，運(yùn)行成本和折舊成本是重要組成部分，農(nóng)業(yè)水價(jià)成本測(cè)算實(shí)踐表明，折舊成本占整個(gè)農(nóng)業(yè)水價(jià)成本比例較大，有的達(dá)到40%以上，如果農(nóng)業(yè)水價(jià)按照全成本計(jì)算，農(nóng)業(yè)水價(jià)會(huì)更高，更難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，因此，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，首先努力滿足農(nóng)業(yè)水價(jià)運(yùn)行成本，讓農(nóng)田水利工程先持續(xù)地運(yùn)轉(zhuǎn)下去，折舊成本可以考慮由國(guó)家來(lái)承擔(dān)，待更新改造時(shí)一次性付出。

3.3 開(kāi)展農(nóng)業(yè)水價(jià)分擔(dān)理論研究

建立政府和農(nóng)戶農(nóng)業(yè)水價(jià)成本共同承擔(dān)制度，需要清楚農(nóng)業(yè)水價(jià)分擔(dān)理論是什么(為什么要分擔(dān))、分擔(dān)的份額怎么樣，如何評(píng)價(jià)農(nóng)業(yè)水價(jià)分擔(dān)是否合理，目前，在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革過(guò)程中，由于相關(guān)的理論研究極其薄弱，超出農(nóng)民承受能力的水價(jià)都是由政府來(lái)承擔(dān)，缺乏理論依據(jù)，農(nóng)業(yè)水價(jià)如何影響水利綠色發(fā)展機(jī)制不清[12]，無(wú)法支撐農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)踐。

3.4 建立農(nóng)業(yè)水價(jià)改革懲罰制度

對(duì)于農(nóng)業(yè)水價(jià)改革工作到位，效果好，因地制宜結(jié)合自己的實(shí)際情況創(chuàng)造性開(kāi)展工作好的單位和個(gè)人，給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)其繼續(xù)前進(jìn)，對(duì)于改革消極，沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展，采用應(yīng)付做表面文章的單位或個(gè)人，給予批評(píng)教育，甚至開(kāi)出“罰單”，督促其改進(jìn)工作，向先進(jìn)看齊。

3.5 高度回歸農(nóng)業(yè)水價(jià)基本功能

農(nóng)業(yè)水價(jià)總體功能維護(hù)工程正常運(yùn)行，補(bǔ)償成本、合理收益是最根本的原則，這是主流，農(nóng)業(yè)水價(jià)改革要緊緊抓住這個(gè)“牛鼻子”來(lái)進(jìn)行，不要將農(nóng)業(yè)水價(jià)附加各種功能，即便附加了也做不到，只是理論上的附加，實(shí)際操作上難以實(shí)現(xiàn)，如通過(guò)農(nóng)業(yè)水價(jià)調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)用水供需矛盾，理論上沒(méi)有問(wèn)題，但實(shí)際上難以做到，農(nóng)業(yè)水價(jià)提高到一定程度，農(nóng)民連灌溉都不灌溉了，這樣的例子曾出現(xiàn)過(guò)[13]，將農(nóng)業(yè)水價(jià)作為農(nóng)業(yè)節(jié)水的主要手段是不可行的，必須認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)。

4 結(jié)束語(yǔ)

建立合理的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制不僅僅有利于農(nóng)業(yè)用水戶，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)用水高效利用，更是利國(guó)利民的大事，可以說(shuō)是功在當(dāng)?shù)?，利在千秋。目前推進(jìn)合理農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制還面臨著不少困難，可謂“任務(wù)重、挑戰(zhàn)多、要求高”，特別是在可預(yù)見(jiàn)或者不可預(yù)見(jiàn)的困難面前實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)可謂任重道遠(yuǎn)，未來(lái)需要我們靠勤勞、智慧、奮斗創(chuàng)造新的農(nóng)業(yè)水價(jià)改革歷史，需要我們實(shí)干、苦干和巧干才能將其變成現(xiàn)實(shí)。