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    新中國(guó)成立70年來(lái)我國(guó)大氣污染防治歷程、成就與經(jīng)驗(yàn)

    2019-01-28 09:37:44王文興柴發(fā)合任陣海王新鋒王淑蘭李紅高銳薛麗坤彭良張?chǎng)?/span>張慶竹
    關(guān)鍵詞:酸雨空氣質(zhì)量大氣

    王文興 柴發(fā)合 任陣海 王新鋒 王淑蘭 李紅 高銳 薛麗坤 彭良 張?chǎng)?張慶竹

    大氣污染是指由于人類活動(dòng)或自然過程引起某些物質(zhì)進(jìn)入大氣中,當(dāng)污染物含量達(dá)到有害程度以致破壞生態(tài)系統(tǒng)和人類正常生存與發(fā)展時(shí),對(duì)人或物造成危害的現(xiàn)象;其本質(zhì)是大氣污染物通過一系列復(fù)雜的物理、化學(xué)和生物過程,對(duì)人體健康和人類生存環(huán)境造成不利影響。隨著工業(yè)化及城市化的快速發(fā)展,大氣污染已成為世界各國(guó)面臨的最大環(huán)境挑戰(zhàn)之一。大氣污染嚴(yán)重危害人體健康,并會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境、氣候變化等造成不利影響,已引起各國(guó)政府的高度重視,我國(guó)政府一直高度重視大氣污染防治。

    自新中國(guó)成立以來(lái),我國(guó)大氣污染防治歷經(jīng)風(fēng)雨,從蹣跚起步、探索前行直至穩(wěn)步發(fā)展、成績(jī)卓越。近年來(lái),一些學(xué)者梳理了我國(guó)大氣污染防治的歷程,從不同角度對(duì)我國(guó)大氣污染防治經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)。然而,如果說我國(guó)大氣污染治理猶如一列啟動(dòng)后未曾停止過的列車,那么自2013年以后,這趟列車則是進(jìn)入了高速鐵路軌道,高速前進(jìn)。因此,有必要再次梳理我國(guó)大氣污染防治的發(fā)展歷程與成就,特別是自黨的十八大以來(lái)所開展的大氣污染防治實(shí)踐,從中總結(jié)優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn),以期為我國(guó)乃至世界的大氣污染防治提供參考。

    該研究對(duì)我國(guó)大氣污染防治工作進(jìn)行了回顧分析,梳理了我國(guó)大氣污染防治歷程、成績(jī)與經(jīng)驗(yàn),重點(diǎn)闡述了我國(guó)在大氣污染防治過程中所取得的環(huán)境空氣質(zhì)量改善成就,以及在此過程中形成的具有中國(guó)特色的新理論與新的管理模式,并總結(jié)其對(duì)今后我國(guó)大氣污染防治工作的啟示,研究成果不僅可以為我國(guó)下一階段的大氣污染治理提供經(jīng)驗(yàn)借鑒與決策參考,也可供其他面臨大氣重污染問題的國(guó)家借鑒。該研究目的在于宣傳我國(guó)大氣污染防治成就,促進(jìn)我國(guó)大氣污染防治工作再上新臺(tái)階,以及為深入開展“不忘初心,牢記使命”主題教育,踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想,推動(dòng)我國(guó)大氣污染防治事業(yè),改善我國(guó)大氣環(huán)境質(zhì)量貢獻(xiàn)力量。

    1 我國(guó)大氣污染防治歷程

    我國(guó)大氣污染防治工作主要開始于20世紀(jì)70年代,我國(guó)大氣污染的防治歷程大體可以分為4個(gè)階段,即起步階段(1972—1990年)、發(fā)展階段(1991—2000年)、轉(zhuǎn)型階段(2001—2010)與攻堅(jiān)階段(2011年至今),各階段的環(huán)境保護(hù)組織結(jié)構(gòu)、防治對(duì)象、工作重點(diǎn)、法律法規(guī)、行動(dòng)計(jì)劃、污染物排放與空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等均有明顯變化。

    1.1 起步階段(1972—1990年)

    1972—1990年是我國(guó)大氣污染防治的起步階段。1972年我國(guó)組織代表團(tuán)參加了聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議,開啟了我國(guó)環(huán)境保護(hù)的征程。該階段我國(guó)大氣污染防治對(duì)象以煙塵和懸浮顆粒物為主,空氣污染范圍主要限于城市局地(如太原市煤煙型大氣污染、蘭州市光化學(xué)煙霧污染、天津市工業(yè)煙氣污染),控制重點(diǎn)是工業(yè)點(diǎn)源,空氣質(zhì)量管理以屬地管理為主,主要任務(wù)包括排放源監(jiān)管、工業(yè)點(diǎn)源治理、消煙除塵等。

    1973年第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議召開,確定了環(huán)境保護(hù)“32字方針”,通過了《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》。隨后,國(guó)務(wù)院成立了原國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組(下設(shè)環(huán)境保護(hù)辦公室,后升級(jí)為原國(guó)家環(huán)境保護(hù)局),為我國(guó)重大大氣污染問題的調(diào)查和決策起到了重要的領(lǐng)導(dǎo)、支撐和推動(dòng)作用。環(huán)境保護(hù)立法對(duì)我國(guó)大氣污染防治工作具有里程碑的意義,1978年第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)將“保護(hù)環(huán)境和自然資源,防治污染和其他公害”寫入《憲法》,1979年頒布了第一部綜合性的環(huán)境保護(hù)基本法——《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(試行)》,其中包括建立中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院和中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站。1987年《大氣污染防治法》出臺(tái),為大氣污染治理提供了法律保障和執(zhí)法依據(jù),起到了重要的指導(dǎo)性作用。環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布對(duì)大氣污染治理有重要的引導(dǎo)和推動(dòng)作用:1973年我國(guó)發(fā)布了第一個(gè)國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)——GBJ4—1973《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》,規(guī)定了工業(yè)廢氣中一些污染物的容許濃度和排放量;1982年制定了GB3095—1982《大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》,劃分環(huán)境空氣功能區(qū),規(guī)定了空氣污染物3個(gè)級(jí)別標(biāo)準(zhǔn)濃度限值。這些標(biāo)準(zhǔn)使得大氣污染防控和監(jiān)測(cè)可操作化。

    1.2 發(fā)展階段(1991—2000年)

    1991—2000年是我國(guó)大氣污染防治的發(fā)展階段。1992年我國(guó)派員參加了聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展會(huì)議,會(huì)議通過了《關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的里約熱內(nèi)盧宣言》和《21世紀(jì)議程》,對(duì)各國(guó)保護(hù)環(huán)境與生態(tài)、謀求社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提出了更高要求,我國(guó)積極履行約定和承諾,相繼做出重大決策并采取積極行動(dòng)。這一階段的主要防治對(duì)象為SO2和懸浮顆粒物,空氣污染的范圍由城市局地污染向區(qū)域性污染發(fā)展,出現(xiàn)了大面積的酸雨污染,控制重點(diǎn)為燃煤鍋爐與工業(yè)排放。此前,我國(guó)已經(jīng)實(shí)施了一些以消煙除塵為目的的排放源管控措施,但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速,大氣污染防治執(zhí)行力度有限,大氣污染物特別是SO2的排放量持續(xù)增長(zhǎng)。這一時(shí)期,長(zhǎng)江以南的廣大地區(qū)降水酸度迅速升高,我國(guó)酸雨面積超過300×104km2,繼歐洲、北美之后形成世界第3大酸雨區(qū)。酸雨污染影響作物生長(zhǎng),腐蝕建筑材料,破壞生態(tài)系統(tǒng),造成巨大經(jīng)濟(jì)損失。國(guó)務(wù)院高度重視酸雨污染問題,把環(huán)保工作從城鄉(xiāng)建設(shè)部獨(dú)立出來(lái),成立原國(guó)家環(huán)境保護(hù)局(副部級(jí)),將酸雨和SO2污染控制納入修訂的《大氣污染防治法》,并頒布了《征收工業(yè)燃煤二氧化硫排污費(fèi)試點(diǎn)方案》和《酸雨控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)劃分方案》,對(duì)SO2實(shí)行排污收費(fèi)和總量控制,開展了大規(guī)模的重點(diǎn)城市和區(qū)域的污染防治及生態(tài)建設(shè)和保護(hù)工程,對(duì)我國(guó)大氣污染防治具有重要意義。

    1994年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《中國(guó)21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》,成為我國(guó)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的行動(dòng)綱領(lǐng)。我國(guó)進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)保立法,頒布了《大氣污染防治法實(shí)施細(xì)則》,并于1995年和2000年對(duì)《大氣污染防治法》進(jìn)行兩次修訂,強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展,修改了落后工藝和設(shè)備、煤炭洗選、立法目的、防治主體、法律責(zé)任等問題和條目,法律條文數(shù)目顯著增加,懲罰力度大幅提高。這一時(shí)期,我國(guó)開始關(guān)注機(jī)動(dòng)車的污染物排放,先后發(fā)布了《汽車排氣污染監(jiān)督管理辦法》和《機(jī)動(dòng)車排放污染防治技術(shù)政策》,對(duì)汽車及其發(fā)動(dòng)機(jī)產(chǎn)品提出環(huán)保要求。1996年修訂了GB3095—1982《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》,對(duì)總懸浮顆粒物等14種環(huán)保術(shù)語(yǔ)、環(huán)境質(zhì)量分區(qū)分級(jí)有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修改,調(diào)整補(bǔ)充了污染物項(xiàng)目、取值時(shí)間、濃度限值和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)有效性等規(guī)定,進(jìn)一步完善了空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

    1.3 轉(zhuǎn)型階段(2001—2010年)

    2001—2010年是我國(guó)大氣污染防治的轉(zhuǎn)型階段。舉辦2008年北京奧運(yùn)會(huì)對(duì)環(huán)境空氣質(zhì)量提出更高要求,奧運(yùn)會(huì)期間的空氣質(zhì)量保障與污染物減排、控制取得了顯著成效,對(duì)我國(guó)大氣污染防治工作的深入推進(jìn)具有特殊意義。該階段的主要防治對(duì)象轉(zhuǎn)變?yōu)镾O2、NOx和PM10,大氣污染初步呈現(xiàn)出區(qū)域性、復(fù)合型特征,煤煙塵、酸雨、PM2.5和光化學(xué)污染同時(shí)出現(xiàn),京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等重點(diǎn)地區(qū)大氣污染問題突出,控制重點(diǎn)為燃煤、工業(yè)源、揚(yáng)塵、機(jī)動(dòng)車尾氣污染,開始實(shí)施污染物總量控制和區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。這一時(shí)期,我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快,能源消耗尤其是煤炭消耗量快速增加,鋼鐵、水泥等高污染行業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大,汽車保有量迅速增長(zhǎng),對(duì)環(huán)境空氣質(zhì)量管理帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。我國(guó)大氣污染形勢(shì)嚴(yán)峻,已影響到中國(guó)的國(guó)際形象及重大國(guó)際活動(dòng)的申請(qǐng)和舉辦,北京奧運(yùn)會(huì)、上海世博會(huì)和廣州亞運(yùn)會(huì)期間的空氣質(zhì)量保障極其重要。為推動(dòng)我國(guó)大氣污染防治工作進(jìn)入政府的綜合決策,原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局進(jìn)一步升格為原環(huán)境保護(hù)部,成為國(guó)務(wù)院組成部門,在京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等重點(diǎn)地區(qū)試點(diǎn)實(shí)施了大氣污染聯(lián)防聯(lián)控,環(huán)境空氣中一次污染物的濃度得到初步控制,國(guó)際重大賽事期間的空氣質(zhì)量得到基本保障,為之后我國(guó)更大范圍的大氣污染防治提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

    為進(jìn)一步控制酸雨和城市空氣污染,我國(guó)將酸雨和SO2污染防治納入國(guó)家“十五”計(jì)劃和“十一五”規(guī)劃,先后頒布了《“兩控區(qū)”酸雨和二氧化硫污染防治“十五”計(jì)劃》和《現(xiàn)有燃煤電廠二氧化硫治理“十一五”規(guī)劃》;開始實(shí)施大氣污染物總量控制,2001年修訂了GB13271—1991《鍋爐大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》,并于2002年出臺(tái)了《二氧化硫總量分配指導(dǎo)意見》,2003年又修訂了GB13223—1996《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》。該階段,我國(guó)啟用大氣污染防治的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制,2010年出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》,規(guī)定了大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作的重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)污染物、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)和重點(diǎn)問題等,開展多種污染物協(xié)同控制,建立區(qū)域空氣環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)體系。

    1.4 攻堅(jiān)階段(2011年至今)

    2011年至今是我國(guó)大氣污染發(fā)展的攻堅(jiān)階段。2013年1月,我國(guó)東部出現(xiàn)跨區(qū)域、大范圍的連續(xù)多天灰霾天氣,ρ(PM2.5)一度“爆表”,更加復(fù)雜的污染物PM2.5被提上議程,我國(guó)大氣污染防治工作開始了長(zhǎng)期的攻堅(jiān)戰(zhàn)。該階段我國(guó)大氣防治的主要對(duì)象為灰霾、PM2.5和PM10,VOCs和臭氧逐漸受到關(guān)注,控制目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注排放總量與環(huán)境質(zhì)量改善相協(xié)調(diào),控制重點(diǎn)為多種污染源綜合控制與多污染物協(xié)同減排,全面開展大氣污染的聯(lián)防聯(lián)控。

    該階段初期,我國(guó)SO2的排放量已有明顯削減,但是其他主要大氣污染物排放量很大,仍呈增長(zhǎng)趨勢(shì)或未有明顯下降,區(qū)域性PM2.5污染嚴(yán)重,特別是2013年初我國(guó)整個(gè)東部地區(qū)出現(xiàn)了長(zhǎng)時(shí)間、大面積的灰霾污染過程,其影響波及我國(guó)東北、華北、華中和四川盆地的大部分地區(qū),受影響人口數(shù)超過6.0×108人,引起了社會(huì)和政府的高度重視。隨后,我國(guó)迅速出臺(tái)了史上最為嚴(yán)格的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》,進(jìn)一步加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源清潔利用和機(jī)動(dòng)車污染防治。2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中,原環(huán)境保護(hù)部調(diào)整為生態(tài)環(huán)境部,對(duì)環(huán)境保護(hù)職責(zé)進(jìn)行整合,從此告別多頭管理的不利局面。至今,我國(guó)主要大氣污染物的排放量與濃度已有明顯降低,重點(diǎn)區(qū)域、主要城市的環(huán)境空氣質(zhì)量明顯改善。

    這一時(shí)期,我國(guó)修訂了多個(gè)大氣環(huán)境保護(hù)法律和標(biāo)準(zhǔn),對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《防沙治沙法》《節(jié)約能源法》進(jìn)行了修改、完善和補(bǔ)充,為大氣污染治理提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障;另外,修訂了GB3095—1996《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》,新增CO、臭氧、PM2.5三項(xiàng)污染物監(jiān)測(cè)項(xiàng)目,將空氣污染指數(shù)改為空氣質(zhì)量指數(shù)。我國(guó)針對(duì)重點(diǎn)區(qū)域和城市制定了大氣污染防治專項(xiàng)政策,先后發(fā)布《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》《“十二五”主要污染物總量減排目標(biāo)責(zé)任書》,同時(shí)發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好重污染天氣條件下空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)預(yù)警工作的通知》及《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)能力建設(shè)的意見》,進(jìn)一步落實(shí)主體責(zé)任。2018年全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)通過了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》,明確打好藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)等污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)標(biāo)志性戰(zhàn)役的路線圖、任務(wù)書、時(shí)間表,為我國(guó)大氣污染防治工作的順利開展提供了重要保障。

    2 我國(guó)大氣污染防治成就

    新中國(guó)成立70年以來(lái),特別是自20世紀(jì)70年代至今,我國(guó)在成立環(huán)境保護(hù)組織機(jī)構(gòu)、頒布大氣污染防治法律法規(guī)、制定污染物排放與空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、研究大氣污染來(lái)源與成因、發(fā)展大氣污染治理技術(shù)等方面開展了大量的工作、做出了巨大的努力,取得了令人矚目的效果和成就,有效避免了發(fā)達(dá)國(guó)家曾經(jīng)出現(xiàn)的倫敦硫酸煙霧、洛杉磯光化學(xué)煙霧、歐洲和北美酸雨等重大環(huán)境污染與生態(tài)破壞事件,阻止了可導(dǎo)致大范圍人類傷亡與動(dòng)植物死亡的大氣污染災(zāi)害。目前,我國(guó)主要大氣污染物的排放量與濃度顯著下降,空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn),煤煙型大氣污染、酸雨污染問題基本解決,局地光化學(xué)煙霧得以消除,產(chǎn)生了顯著的健康、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境生態(tài)效益,同時(shí)也促進(jìn)了溫室氣體的減排和臭氧層消耗物質(zhì)的淘汰。

    2.1 大氣污染物排放量的歷史演變

    大氣污染伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化建設(shè)、人類活動(dòng)規(guī)模的擴(kuò)大而產(chǎn)生,當(dāng)生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)環(huán)境的影響超出大氣的自凈能力時(shí),就會(huì)形成大氣污染。新中國(guó)成立70年以來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)總體上經(jīng)歷了改革開放前的曲折前進(jìn)階段和改革開放后的迅速發(fā)展階段,國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值由1978年的3678×108元迅速增至2018年的90.03×1012元,經(jīng)濟(jì)年均增長(zhǎng)速度高達(dá)14.74%。五年計(jì)劃(規(guī)劃)的實(shí)施大幅推進(jìn)了我國(guó)重工業(yè)的發(fā)展,截至2018年我國(guó)鋼鐵產(chǎn)量已達(dá)11.06×106t。自2000年起,我國(guó)汽車擁有量迅速增長(zhǎng),2018年我國(guó)汽車生產(chǎn)量高達(dá)2781.90×104輛。然而,我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展仍然帶來(lái)了環(huán)境污染的巨大代價(jià),以粗放型發(fā)展為主的經(jīng)濟(jì)模式造成資源投入高、能源消耗多、污染物排放量大,大氣環(huán)境污染問題嚴(yán)重。盡管我國(guó)不斷加大大氣污染防治力度,空氣污染在較短時(shí)間內(nèi)有一定的改善,但總體而言,我國(guó)主要大氣污染物(如SO2、NOx、顆粒物)的排放量自新中國(guó)成立以來(lái)呈顯著增加的趨勢(shì),到2000年以后才陸續(xù)開始下降。

    自新中國(guó)成立至1996年,我國(guó)SO2排放量總體呈上升趨勢(shì)。1996年我國(guó)進(jìn)行工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,工業(yè)和居民煤炭消耗量下降且煤炭含硫量降低,SO2排放量第1次出現(xiàn)比較明顯的下降。2000年以后,城市化進(jìn)程加快、經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速,尤其是一大批燃煤電廠的投入使用,導(dǎo)致SO2排放量再次升高。至2006年,我國(guó)SO2排放量增至2588.8×104t,較2000年增長(zhǎng)了29.8%。2006年之后,我國(guó)逐步淘汰中小型發(fā)電機(jī)組并全面推行高效的煙氣脫硫技術(shù),SO2排放量開始下降?!笆濉逼陂g,受益于嚴(yán)格的SO2減排措施(特別是燃煤電廠的超低排放)與能源結(jié)構(gòu)及能源消耗量的變化,SO2排放量持續(xù)下降,2017年我國(guó)SO2排放量降低至875.4×104t,在SO2減排方面取得了顯著成效。我國(guó)NOx排放量的變化趨勢(shì)與SO2類似,主要與能源消費(fèi)變化有關(guān),不過由于機(jī)動(dòng)車保有量迅速增加,1996年之后NOx的排放量仍逐年升高,直到“十二五”期間,我國(guó)推行了嚴(yán)格的脫硫脫硝措施及機(jī)動(dòng)車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)的不斷提升,NOx開始呈現(xiàn)顯著下降的態(tài)勢(shì),到2017年,NOx排放量已降至1258.83×104t。

    顆粒物排放量數(shù)據(jù)早期非常缺乏,直到1990年才有相對(duì)連續(xù)的統(tǒng)計(jì)或估算的數(shù)據(jù)。從1990年起,隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與能源消費(fèi)的不斷增長(zhǎng),PM2.5和PM10的排放量迅速上升。1996—2000年,我國(guó)能源消費(fèi)和工業(yè)生產(chǎn)增速減緩且排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步提高,顆粒物排放量有所下降。根據(jù)中國(guó)多尺度排放清單(MEIC)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果,我國(guó)PM2.5和PM10排放量2000年之后再次上升,在2006年達(dá)峰值,分別為1363×104和1833×104t?!笆晃濉逼陂g,嚴(yán)格實(shí)施各項(xiàng)除塵、抑塵措施,PM2.5及PM10排放量再次下降。2011年顆粒物排放量有所反彈,但總體平穩(wěn),2015年與2011年基本持平。工業(yè)粉塵(煙塵)排放量的變化趨勢(shì)與SO2有相似之處,1997年出現(xiàn)最高值,工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整之后迅速下降,2005年再次出現(xiàn)峰值,隨后因全面實(shí)施高效除塵技術(shù)而再次迅速降低,2014年短暫升高后繼續(xù)快速降低,到2017年已經(jīng)降至796.26×104t,我國(guó)工業(yè)粉塵(煙塵)的減排對(duì)控制和降低PM2.5及PM10的排放量做出了重要貢獻(xiàn)。綜上,自1997年起,我國(guó)顆粒物的排放量呈下降態(tài)勢(shì)或保持平穩(wěn),顆粒物控制取得一定成效,但由于大氣顆粒物來(lái)源廣、涉及面多,目前仍然是大氣污染控制的重點(diǎn)對(duì)象。

    2.2 環(huán)境空氣質(zhì)量的歷史演變

    我國(guó)大氣污染物的大量排放,導(dǎo)致環(huán)境空氣中污染物濃度長(zhǎng)期處于較高水平,經(jīng)常出現(xiàn)較為嚴(yán)重的大氣污染過程。1980年,我國(guó)加入了聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署成立的全球環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng),之后陸續(xù)在重點(diǎn)城市建立環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)站,逐漸形成了覆蓋全國(guó)的空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò),長(zhǎng)期觀察我國(guó)大氣污染水平和空氣質(zhì)量的變化趨勢(shì)。該研究選擇北京市、上海市、廣州市分別作為京津冀地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)、珠三角地區(qū)3個(gè)重點(diǎn)區(qū)域的代表性城市,分析主要大氣污染物質(zhì)量濃度的變化趨勢(shì)。近年來(lái)北京市、上海市、廣州市3個(gè)城市的SO2、NOx(NO2)和顆粒物(TSP、PM10和PM2.5)的質(zhì)量濃度較20世紀(jì)80年代顯著降低,空氣質(zhì)量總體好轉(zhuǎn),但不同城市、不同污染物的質(zhì)量濃度變化趨勢(shì)有一定差異。

    北京市各污染物的平均質(zhì)量濃度在1998年之前總體呈上升趨勢(shì),在1998年之后呈下降趨勢(shì);上海市ρ(SO2)自1992年起有所下降,2000年隨著寶山鋼鐵股份有限公司三期等重點(diǎn)工程建成投產(chǎn),ρ(SO2)再次回升,直到2005年之后逐年下降,ρ(NOx)從2001年起持續(xù)降低,而顆粒物質(zhì)量濃度自1989年開始呈明顯的下降趨勢(shì);廣州市ρ(SO2)在1989年達(dá)最高值,之后在波動(dòng)中降低,直到2004年開始連續(xù)下降,ρ(NOx)從1996年起逐年降低,顆粒物質(zhì)量濃度自1994年開始顯著下降。3個(gè)城市大氣污染物的變化趨勢(shì)與城市發(fā)展和污染控制密切相關(guān),實(shí)施的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、工廠搬遷、工業(yè)能耗降低、重點(diǎn)污染源整治、清潔能源使用、機(jī)動(dòng)車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)及油品標(biāo)準(zhǔn)提升等一系列措施對(duì)近20年來(lái)我國(guó)空氣質(zhì)量的好轉(zhuǎn)起了關(guān)鍵作用,確保我國(guó)沒有發(fā)生類似倫敦硫酸煙霧、洛杉磯光化學(xué)煙霧等引起大量人類傷亡的嚴(yán)重大氣污染事件。

    2.3 酸雨的歷史變化特征

    20世紀(jì)70年代末,我國(guó)貴州省松桃苗族自治縣和湖南省長(zhǎng)沙市、鳳凰縣等地區(qū)首先發(fā)現(xiàn)酸雨,之后又相繼在南方多個(gè)地區(qū)監(jiān)測(cè)到酸雨,我國(guó)出現(xiàn)酸雨的區(qū)域逐漸發(fā)展成為繼歐洲、北美之后世界第3大酸雨區(qū)。我國(guó)酸雨污染問題發(fā)生較晚,但國(guó)家對(duì)酸雨危害高度重視,從“七五”到“九五”科技攻關(guān)及“973”計(jì)劃都給予了大力支持,建成了覆蓋全國(guó)的酸雨監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò),查明了我國(guó)酸雨污染形成的獨(dú)特原因?;仡欉^去40年我國(guó)酸雨的演變歷程,大體上經(jīng)歷了惡化、改善、再次惡化、再次改善的變化趨勢(shì),未曾出現(xiàn)歐洲和北美地區(qū)曾經(jīng)發(fā)生的大面積森林死亡、魚蝦絕跡的現(xiàn)象,避免了生態(tài)災(zāi)難和嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失。

    從20世紀(jì)80年代中期至90年代中期,我國(guó)酸雨污染日趨嚴(yán)重,在部分南方省市出現(xiàn)年均降水pH小于4.0的地區(qū),酸雨出現(xiàn)的頻率也逐年上升。從酸雨強(qiáng)度(降水酸度、酸雨頻率及酸雨區(qū)面積)來(lái)看,1993—1998年我國(guó)酸雨強(qiáng)度最大,1998年全國(guó)實(shí)行“兩控區(qū)”政策之后酸雨強(qiáng)度有所減弱,2003—2007年隨大氣污染物排放量增加酸雨強(qiáng)度又有所增強(qiáng),2008年以后SO2排放量顯著下降,酸雨污染狀況逐年改善,呈降水酸度減弱、酸雨頻率下降、酸雨區(qū)范圍縮小的良好趨勢(shì),到2015年我國(guó)酸雨問題基本得到解決。近10年來(lái),以貴州省為主體的強(qiáng)酸雨區(qū),以及華北、黃淮、江淮地區(qū)的酸雨區(qū)明顯縮小,出現(xiàn)酸雨的城市比例下降了28.8%,年均降水pH小于4.5的重酸雨區(qū)逐漸消失,降水中(離子當(dāng)量濃度之比,下同)逐年下降。至2018年,我國(guó)酸雨面積約53×104km2,主要分布在長(zhǎng)江以南、云貴高原以東地區(qū),出現(xiàn)酸雨的城市比例為37.6%,為2.09,降水中的酸雨類型總體仍為硫酸型。

    2.4 協(xié)同減排效應(yīng)

    在大氣污染防治、溫室氣體減排、臭氧層消耗物質(zhì)淘汰的多重壓力下,我國(guó)越來(lái)越重視多種污染源綜合控制與多污染物協(xié)同減排。大氣污染物和溫室氣體均有一部分產(chǎn)生于含碳燃料燃燒,北京市的“煤改電”工程,寧波市港口清潔能源應(yīng)用,攀枝花市和湘潭市“十一五”總量減排措施分別削減SO2排放2.1×104、5.9×104t,同時(shí)分別減少CO2排放113.4×104、215.2×104t。大氣污染物的減排、控制措施對(duì)降低溫室氣體排放有顯著的協(xié)同減排效果,2018年我國(guó)單位GDP的CO2排放較2005年降低45.8%,提前完成《巴黎協(xié)定》約定的目標(biāo),為減緩全球氣候變化做出了重要貢獻(xiàn)。截至2016年,我國(guó)累計(jì)淘汰臭氧層消耗物質(zhì)約25×104t,占發(fā)展中國(guó)家的1/2左右,實(shí)現(xiàn)了《蒙特利爾議定書》規(guī)定的各階段履約目標(biāo),全球共淘汰約100×104t臭氧層消耗物質(zhì),臭氧層耗損和臭氧層空洞得到有效遏制,取得了明顯環(huán)境健康效益。

    2.5 健康、社會(huì)經(jīng)濟(jì)及環(huán)境生態(tài)效益

    我國(guó)自20世紀(jì)70年代以來(lái)開展的大氣污染防治工作,不僅有效緩解了大氣污染、提高環(huán)境空氣質(zhì)量,還產(chǎn)生了良好的健康、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境生態(tài)效益,改善了人們生活和生產(chǎn)的環(huán)境條件,有利于居民身心健康,減少了大氣污染帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失,促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)。

    據(jù)估計(jì),自我國(guó)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》實(shí)施以來(lái),我國(guó)城市地區(qū)由于環(huán)境大氣PM2.5暴露所導(dǎo)致的過早死亡人數(shù)每年約減少8.9×104人,公眾呼吸系統(tǒng)和循環(huán)系統(tǒng)疾病的發(fā)病率顯著減低,由于這類疾病導(dǎo)致的住院治療每年減少約12×104人次,由于各類疾病產(chǎn)生的門診/急診每年減少約941×104人次;有效改善了公眾的身心健康,也在很大程度上減輕了衛(wèi)生系統(tǒng)和醫(yī)療部門的負(fù)擔(dān)。根據(jù)估算結(jié)果,《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的實(shí)施每年將為我國(guó)帶來(lái)約867×108元的健康效益,其中約94%來(lái)自于過早死亡人數(shù)的減少,約6%來(lái)自于各類疾病發(fā)病率的降低。

    據(jù)統(tǒng)計(jì),2013—2017年我國(guó)大氣污染防治行動(dòng)拉動(dòng)我國(guó)GDP累計(jì)增加20570×108元(5年合計(jì),下同),非農(nóng)就業(yè)崗位累計(jì)增加260×104個(gè),起到刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)就業(yè)等作用,產(chǎn)生了顯著的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。另外,我國(guó)大氣污染防治工作的不斷推進(jìn),還直接帶動(dòng)環(huán)保裝備制造、建筑安裝、綜合技術(shù)服務(wù)、鍋爐改造及新能源汽車等相關(guān)行業(yè)的發(fā)展,同時(shí)通過產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)聯(lián)間接帶動(dòng)金屬冶煉壓延加工業(yè)、化學(xué)工業(yè)(不含塑料和橡膠)、非金屬礦物制品業(yè)、電力、熱力的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)等傳統(tǒng)高耗能高污染產(chǎn)業(yè)的升級(jí)轉(zhuǎn)型。

    此外,我國(guó)在大氣污染防治方面的投入和所取得的成就,避免了重大環(huán)境生態(tài)災(zāi)害的發(fā)生,減少了人為活動(dòng)引發(fā)的環(huán)境污染與生態(tài)破壞。我國(guó)酸雨污染的緩解與解決,及時(shí)避免我國(guó)遭受歐洲和北美地區(qū)曾經(jīng)出現(xiàn)的嚴(yán)重酸雨危害和災(zāi)難,我國(guó)的建筑、土壤、植被、水體、水生生物等未出現(xiàn)大面積腐蝕、酸化、死亡的現(xiàn)象,為我國(guó)環(huán)境生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。截至2018年,我國(guó)大氣PM2.5污染已得到初步控制,大氣能見度明顯提升,霾污染天數(shù)顯著下降,沙塵暴頻率大幅降低,削弱了大氣顆粒物污染對(duì)太陽(yáng)輻射、大氣溫度、大氣環(huán)流及成云降雨的影響。

    2.6 環(huán)境空氣質(zhì)量現(xiàn)狀

    根據(jù)2018年《中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》,全國(guó)338個(gè)地級(jí)及以上城市(含直轄市、地級(jí)市、自治州和盟)中,121個(gè)城市的環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)到GB3095—2012《國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量》二級(jí)標(biāo)準(zhǔn),其余217個(gè)城市環(huán)境空氣質(zhì)量超標(biāo)。338個(gè)地級(jí)及以上城市平均優(yōu)良天數(shù)占比為79.3%,平均超標(biāo)天數(shù)占比為20.7%。338個(gè)地級(jí)及以上城市發(fā)生重度污染1899天次,嚴(yán)重污染822天次,其中,以PM2.5為首要污染物的天數(shù)占重度及以上污染天數(shù)的60.0%,以PM10為首要污染物的占比為37.2%,以臭氧為首要污染物的占比為3.6%。

    一次氣態(tài)污染物ρ(SO2)年均值和ρ(CO)日均值第95百分位數(shù)在達(dá)標(biāo)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步下降,ρ(NO2)年均值繼續(xù)達(dá)標(biāo)。2018年338個(gè)地級(jí)及以上城市的ρ(SO2)和ρ(NO2)平均值分別為14和29μg/m3,ρ(CO)日均值第95百分位數(shù)為1.5mg/m3,均明顯低于GB3095—2012二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)限值,幾乎所有城市的ρ(SO2)年均值和ρ(CO)日均值第95百分位數(shù)均達(dá)到GB3095—2012二級(jí)標(biāo)準(zhǔn),大部分城市的ρ(NO2)年均值達(dá)到GB3095—2012二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。與2017年相比,2018年京津冀地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)和汾渭平原ρ(SO2)、ρ(NO2)年均值和ρ(CO)日均值第95百分位數(shù)的降幅分別為26.7%~36.8%、4.4%~8.5%、7.3%~24.1%。

    近年來(lái),我國(guó)338個(gè)地級(jí)及以上城市ρ(PM2.5)和ρ(PM10)年均值的平均值繼續(xù)下降,但仍然超過GB3095—2012二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)限值。2018年全國(guó)338個(gè)地級(jí)及以上城市的ρ(PM2.5)和ρ(PM10)年均值的平均值分別為39和71μg/m3,略高于GB3095—2012二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)限值,約有1/2的城市達(dá)到GB3095—2012二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。與2017年相比,2018年京津冀地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)和汾謂平原ρ(PM2.5)和ρ(PM10)的年均值分別下降了10.2%~11.8%和7.0%~10.3%。

    二次氣態(tài)污染物ρ(臭氧)仍在整體上升,是我國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量6個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)中唯一上升的指標(biāo)。2018年338個(gè)地級(jí)及以上城市的ρ(臭氧)日最大8h平均值第90百分位數(shù)為151μg/m3,達(dá)到GB3095—2012二級(jí)標(biāo)準(zhǔn),達(dá)標(biāo)城市比例為65.4%,其中,京津冀地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)和汾渭平原的ρ(臭氧)日最大8h平均值第90百分位數(shù)分別為199、167、185μg/m3,均超過GB3095—2012二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)限值,與2017年相比無(wú)顯著下降。

    綜上,近年來(lái)我國(guó)城市環(huán)境空氣環(huán)境質(zhì)量取得明顯改善。從2015—2018年338個(gè)城市的主要污染物質(zhì)量濃度年評(píng)價(jià)值來(lái)看,ρ(SO2)和ρ(CO)在達(dá)標(biāo)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步大幅降低;ρ(NO2)略有降低;ρ(PM2.5)和ρ(PM10)雖然呈明顯下降趨勢(shì),但仍然普遍超標(biāo);ρ(臭氧)逐年上升,并且超標(biāo)城市數(shù)量由2015年的54個(gè)增至117個(gè),超標(biāo)天數(shù)占比由4.6%增至8.4%。因此,目前我國(guó)臭氧污染形勢(shì)凸顯,臭氧成為影響我國(guó)空氣質(zhì)量的重要污染物。

    3 我國(guó)大氣污染防治經(jīng)驗(yàn)

    3.1 逐步完善大氣污染防治的法律法規(guī)

    法律法規(guī)在大氣污染防治中起指導(dǎo)作用。我國(guó)《憲法》是現(xiàn)有國(guó)家和地方大氣污染防治法律法規(guī)體系的依據(jù)和基礎(chǔ)。在這個(gè)體系中,法律層次不管是綜合法、單行法還是相關(guān)法,對(duì)環(huán)境保護(hù)的要求、法律效力是一樣的,如果法律規(guī)定中有不一致的,應(yīng)遵循后法低于《憲法》的原則。國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)的法律地位僅次于法律,部門行政規(guī)章、地方環(huán)境法規(guī)均不得有違背法律和行政法規(guī)的規(guī)定。地方性法規(guī)和地方政府規(guī)定只在制定法規(guī)、規(guī)章的轄區(qū)內(nèi)有效。

    保護(hù)環(huán)境是國(guó)家的基本國(guó)策。我國(guó)《憲法》規(guī)定:國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防止污染和其他公害。自新中國(guó)成立以來(lái),通過頒布《環(huán)境保護(hù)法》與《大氣污染防治法》等相關(guān)法律法規(guī)約束環(huán)境污染行為,并賦予環(huán)保部門強(qiáng)制執(zhí)法權(quán),加大對(duì)生態(tài)環(huán)境污染犯罪的懲治力度。先后修訂了《環(huán)境保護(hù)法》與《大氣污染防治法》,針對(duì)環(huán)境違法的處罰內(nèi)容進(jìn)行了系統(tǒng)更新,不僅增加了處罰方式,民事賠償責(zé)任和刑事責(zé)任的劃分也更加細(xì)致,處罰力度也大力加碼,有效地提高了工業(yè)企業(yè)的廢氣排放達(dá)標(biāo)率,推動(dòng)了對(duì)我國(guó)大氣污染防治進(jìn)程。

    以《大氣污染防治法》為基礎(chǔ),我國(guó)確立了大氣污染防治的基本原則,健全了地方政府對(duì)大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的監(jiān)督考核機(jī)制,創(chuàng)建了“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”的機(jī)制,完善了總量控制制度,改革了大氣排污許可證制度,建立了機(jī)動(dòng)車船污染防治的監(jiān)管思路,提出了多種污染物協(xié)同控制的新要求,加強(qiáng)了有毒有害物質(zhì)排放控制,強(qiáng)化了大氣污染事故和突發(fā)性事件的預(yù)防,加強(qiáng)了對(duì)違法行為的處罰力度,增加了企業(yè)的違法成本,并有針對(duì)性的制定了應(yīng)對(duì)氣候變化的相關(guān)條款,為大氣污染管理與防治提供更加詳細(xì)健全的法律規(guī)定。

    3.2 不斷創(chuàng)新大氣環(huán)境管理機(jī)制

    新中國(guó)成立以來(lái),我國(guó)的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了多次調(diào)整和變革升級(jí),先后經(jīng)歷了從原國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組,到原城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部環(huán)境保護(hù)局,再到原國(guó)家環(huán)境保護(hù)局(副部級(jí))、原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局(正部級(jí))和原環(huán)境保護(hù)部,2018年4月16日,生態(tài)環(huán)境部正式揭牌,至今已形成了一個(gè)能適應(yīng)環(huán)境規(guī)劃與管理需要的完整體系。

    我國(guó)不斷調(diào)整環(huán)境保護(hù)部門以適應(yīng)新需求。自1974年國(guó)務(wù)院成立原環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組以來(lái),歷經(jīng)30余年的發(fā)展、變遷,到目前的生態(tài)環(huán)境部,我國(guó)不僅有專門針對(duì)大氣污染防治的大氣環(huán)境司,還加強(qiáng)了區(qū)域污染的防治,如京津冀及周邊地區(qū)大氣環(huán)境管理局,承擔(dān)各項(xiàng)空氣質(zhì)量保障工作。

    在發(fā)展過程中,創(chuàng)新性地建立了適合我國(guó)大氣環(huán)境問題的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。1998年,為了解決SO2污染和酸雨問題,國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了關(guān)于“兩控區(qū)”的劃分方案,進(jìn)行分區(qū)域管理。經(jīng)過大氣污染治理的實(shí)踐和探索,國(guó)家進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到以行政區(qū)劃為界限、各地方單獨(dú)治理的模式已經(jīng)難以解決現(xiàn)今的大氣污染問題,只有在一定區(qū)域內(nèi)開展聯(lián)合治理才能有效改善空氣質(zhì)量。在總結(jié)國(guó)內(nèi)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和借鑒國(guó)外有效措施的基礎(chǔ)上,我國(guó)開始構(gòu)建大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度。2010年,國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》,是該制度第一個(gè)國(guó)家層面的規(guī)范性文件。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定要建立跨行政區(qū)域的聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制,這是我國(guó)首次在法律層面對(duì)區(qū)域污染的聯(lián)合治理做出規(guī)定。隨后在修訂《大氣污染防治法》時(shí),大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的工作機(jī)制被以法律的形式確定下來(lái),包括定期召開聯(lián)席會(huì)議、劃定重點(diǎn)防治區(qū)、制定區(qū)域聯(lián)合防治行動(dòng)計(jì)劃、重要項(xiàng)目環(huán)評(píng)會(huì)商、信息共享、聯(lián)合執(zhí)法等。在大氣聯(lián)防聯(lián)控制度的實(shí)施中,京津冀地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)、珠三角地區(qū)作為跨區(qū)域大氣污染的典型地區(qū),形成了各具特點(diǎn)的聯(lián)防聯(lián)控模式。

    《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》強(qiáng)化了中央政府空氣質(zhì)量目標(biāo)管理,創(chuàng)新建立了中央和省級(jí)兩級(jí)環(huán)保督察制度,中央政府檢查省級(jí)政府,省級(jí)政府檢查地市政府,通過自上而下的方式動(dòng)員、調(diào)動(dòng)各種資源,以上級(jí)權(quán)威強(qiáng)力推進(jìn)環(huán)保監(jiān)督管理工作,既要檢查污染企業(yè),更要檢查地方政府,在短期內(nèi)取得了明顯效果。中央政府在逐級(jí)分解目標(biāo)任務(wù)之后,通過強(qiáng)化督查的工作機(jī)制,建立了可量化的大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)完成情況指標(biāo)體系,通過分?jǐn)?shù)權(quán)重的設(shè)置,突出了考核重點(diǎn)污染源的措施落實(shí)情況;量化問責(zé)機(jī)制將大氣污染治理任務(wù)與市縣政府責(zé)任捆綁在一起,問題數(shù)量與需要問責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)掛鉤,推動(dòng)了地方政府切實(shí)履行大氣污染防治責(zé)任。

    3.3 建立完善的大氣環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系

    大氣環(huán)境保護(hù)工作的高效有序開展,需要以科學(xué)、完善的法律法規(guī)體系作為保障與支持。因此,在我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)開展過程中,也制定了許多相關(guān)的大氣環(huán)境保護(hù)法律法規(guī),以期保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境,防治大氣污染,保障人體健康,促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展。

    我國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的形成、制定、實(shí)施及發(fā)展與大氣污染狀況的變化形勢(shì)、控制目標(biāo)和國(guó)情相適應(yīng),并且是與我國(guó)環(huán)境立法與環(huán)境事業(yè)同步發(fā)展的。1972年我國(guó)參加聯(lián)合國(guó)第一次人類環(huán)境會(huì)議標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的開始,此后國(guó)家開始加強(qiáng)環(huán)境立法和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè),從1982年發(fā)布第一個(gè)GB3095—1982《大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》開始,經(jīng)過30余年的發(fā)展和完善,我國(guó)已形成了“兩級(jí)五類”環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

    我國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)過30多年的發(fā)展演變,由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、污染狀況的改變和監(jiān)測(cè)技術(shù)的進(jìn)步、公眾環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)等因素,標(biāo)準(zhǔn)的污染物項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)形式、濃度閾值等隨著國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的升級(jí)而不斷更新;標(biāo)準(zhǔn)修訂的依據(jù)和程序更加科學(xué)和完善。從“九五”規(guī)劃首次實(shí)施污染物總量控制策略起到“十二五”的20年間,空氣污染的防治目標(biāo)已從污染排放量總量控制發(fā)展到同時(shí)關(guān)注排放總量與空氣質(zhì)量,管理的模式也從屬地管理開始向區(qū)域管理及聯(lián)防聯(lián)控過渡,而治理對(duì)象從工業(yè)企業(yè)的“達(dá)標(biāo)排放”擴(kuò)展到機(jī)動(dòng)車、船舶、面源等污染,減排措施也從倚重末端減排向結(jié)構(gòu)減排及能源清潔化發(fā)展。

    大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染控制技術(shù)和經(jīng)濟(jì)條件,對(duì)排入環(huán)境有害物質(zhì)和產(chǎn)生危害的各種因素所做的限制性規(guī)定,是對(duì)大氣污染源進(jìn)行控制的標(biāo)準(zhǔn),它直接影響到我國(guó)大氣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)??茖W(xué)合理的大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系,有助于全面系統(tǒng)地控制大氣污染源,從而提高大氣環(huán)境保護(hù)工作效力,改善整體大氣環(huán)境質(zhì)量。

    1973年我國(guó)發(fā)布第一個(gè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)GBJ4—1973《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》,規(guī)定了廢氣中13類有害物質(zhì)的排放標(biāo)準(zhǔn);1996年發(fā)布的GB16297—1996《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》為代表,形成了“以綜合型排放標(biāo)準(zhǔn)為主體,行業(yè)型排放標(biāo)準(zhǔn)為補(bǔ)充,二者不交叉執(zhí)行,行業(yè)型排放標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)先”的排放標(biāo)準(zhǔn)格局。以2000年的《大氣污染防治法》修訂為契機(jī),“超標(biāo)違法”新制度被提出,這賦予了污染物排放標(biāo)準(zhǔn)極高的法律地位,成為判斷“合法”與“非法”的界限。以GB3095—2012《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》發(fā)布為標(biāo)志,我國(guó)環(huán)境管理開始由以控制環(huán)境污染為目標(biāo)導(dǎo)向,向以改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。按照《國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)“十三五”發(fā)展規(guī)劃》,到“十三五”末期,我國(guó)將在“十二五”47項(xiàng)大氣固定源標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上制定和制修訂形成由約70項(xiàng)大氣固定源標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成的覆蓋全面、重點(diǎn)突出的大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系。

    目前,我國(guó)各項(xiàng)污染源排放標(biāo)準(zhǔn)不斷健全,污染物排放指標(biāo)增多、排放限值趨于嚴(yán)格,代表著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)水平不斷強(qiáng)化的結(jié)果。通過不斷加嚴(yán)的排放標(biāo)準(zhǔn),我國(guó)電廠的超低排放已經(jīng)達(dá)到國(guó)際領(lǐng)先水平。統(tǒng)計(jì)顯示:2005—2012年,全國(guó)燃煤機(jī)組脫硫比例由14%升至92%;在發(fā)電量增長(zhǎng)90%、發(fā)電用煤量增長(zhǎng)80%的情況下,SO2排放量降低了40%。

    3.4 定期更新五年計(jì)劃(規(guī)劃)綱要中對(duì)大氣污染物的減排要求

    在我國(guó)五年計(jì)劃(規(guī)劃)綱要中,環(huán)境保護(hù)越來(lái)越受到重視。在每個(gè)五年計(jì)劃(規(guī)劃)中,均會(huì)有具體的大氣污染物減排目標(biāo)。

    1982年,環(huán)境保護(hù)作為一個(gè)獨(dú)立篇章首次被納入“六五”計(jì)劃,這標(biāo)志著我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作被提上了議事日程;“六五”以后,大氣污染防治工作在環(huán)境保護(hù)中的地位越來(lái)越突出;“九五”計(jì)劃中,制定了主要污染物排放總量控制計(jì)劃;“十五”計(jì)劃中進(jìn)一步確定了6項(xiàng)主要污染物排放總量控制指標(biāo),并將指標(biāo)分級(jí)下達(dá)到了各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列城市;“十一五”計(jì)劃中,重點(diǎn)布局SO2的減排,相繼出臺(tái)一系列措施,取得了良好的成效,2010—2015年,SO2排放總量下降了11.03%;“十二五”SO2繼續(xù)減排8.00%;“十三五”將繼續(xù)加大減排力度,預(yù)期減排15%。一系列的五年計(jì)劃(規(guī)劃)為我國(guó)大氣污染防治工作提供了切實(shí)可行的發(fā)展目標(biāo)。國(guó)務(wù)院在《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》中繼續(xù)對(duì)京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角等重點(diǎn)地區(qū)提出煤炭消費(fèi)減量目標(biāo),其中要求2015—2020年,京津冀及周邊地區(qū)的北京市、天津市、河北省、山東省、河南省五省(直轄市)煤炭消費(fèi)總量下降10%左右,長(zhǎng)三角地區(qū)的上海市、江蘇省、浙江省、安徽省三省一市的煤炭消費(fèi)總量下降5%左右,珠三角地區(qū)煤炭消費(fèi)總量下降10%左右。同時(shí)要求大幅削減SO2、NOx和顆粒物的排放量,全面啟動(dòng)VOCs污染防治,開展大氣NH3排放控制試點(diǎn),實(shí)現(xiàn)全國(guó)地級(jí)及以上城市ρ(SO2)、ρ(CO)全部達(dá)標(biāo),ρ(PM2.5)和ρ(PM10)明顯下降,ρ(NO2)繼續(xù)下降,ρ(臭氧)保持穩(wěn)定、力爭(zhēng)改善;在重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)推進(jìn)VOCs總量控制,全國(guó)排放總量下降10%以上。

    3.5 構(gòu)建強(qiáng)有力的科技支撐體系

    根據(jù)國(guó)情,我國(guó)在不同時(shí)期都會(huì)針對(duì)不同的空氣污染物進(jìn)行科技攻關(guān),通過設(shè)立酸雨污染的研究專項(xiàng),逐漸摸清了我國(guó)酸雨地域分布、變化趨勢(shì)及成因并劃定“兩控區(qū)”,實(shí)施嚴(yán)格的SO2控制措施,使我國(guó)酸雨污染得到有效遏制,到2015年,我國(guó)基本消滅了嚴(yán)重酸雨污染。近年來(lái),顆粒物和臭氧污染逐漸突出,以科技部“大氣污染成因與控制技術(shù)研究”為代表的各種項(xiàng)目為我國(guó)大氣污染防治工作提供強(qiáng)有力的科技支撐;同時(shí),為創(chuàng)新科研管理機(jī)制,加強(qiáng)大氣重污染成因與治理攻關(guān)的組織實(shí)施,成立了國(guó)家大氣污染防治攻關(guān)中心作為大氣重污染成因與治理攻關(guān)的組織管理和實(shí)施機(jī)構(gòu),為我國(guó)大氣重污染應(yīng)對(duì)提供了重要科技支撐。

    目前,在我國(guó)共布局了超過5000個(gè)環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)站,堪稱世界之最,監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警、信息化能力與保障水平也都走到了世界前列。并且,我國(guó)已經(jīng)布局了顆粒物組分的監(jiān)測(cè),并正在布局光化學(xué)監(jiān)測(cè),為我國(guó)中長(zhǎng)期精細(xì)化污染成因分析提供數(shù)據(jù)支撐。我國(guó)成功運(yùn)用新技術(shù)將企業(yè)的排污行為變得易于管理。重點(diǎn)污染源企業(yè)全部安裝了在線監(jiān)控系統(tǒng),并與環(huán)保部門聯(lián)網(wǎng),實(shí)時(shí)向社會(huì)公開企業(yè)的排污信息,接受全社會(huì)的監(jiān)督。遙測(cè)技術(shù)的應(yīng)用能夠發(fā)現(xiàn)隱蔽性強(qiáng)的偷排企業(yè),完成常規(guī)人力無(wú)法完成的檢查。相比過去單純的人力監(jiān)管,應(yīng)用新技術(shù)服務(wù)于污染源監(jiān)管真正實(shí)現(xiàn)了事半功倍。

    3.6 采用經(jīng)濟(jì)手段約束大氣污染物排放

    稅收政策作為國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段,具有經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的職能,是大氣污染防治的主要對(duì)策之一。經(jīng)濟(jì)手段約束污染物的排放是我國(guó)的特色,通過各項(xiàng)稅收及罰款政策等措施約束污染物的排放。

    經(jīng)過不斷的發(fā)展,我國(guó)在大氣污染防治方面的稅收政策體系不斷完善,我國(guó)2018年1月1日正式實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)稅法》,標(biāo)志著稅收征管水平不斷合理和科學(xué),從源頭出發(fā),加強(qiáng)對(duì)污染源的控制,通過稅收政策調(diào)整微觀主體的行為,提高能源使用效率,減少污染物排放。同時(shí)不斷加大大氣污染防治稅收的執(zhí)法力度,使得有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。同時(shí)為加強(qiáng)地方大氣污染防治力度,中央財(cái)政設(shè)立大氣污染防治專項(xiàng)資金,用于支持地方開展大氣污染防治工作;財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部制定《大氣污染防治資金管理辦法》,以加強(qiáng)大氣污染防治資金管理使用,提高財(cái)政資金使用效率。

    3.7 提升社會(huì)公眾對(duì)大氣環(huán)境保護(hù)的參與度

    治理大氣污染是為了保護(hù)公眾健康。信息公開和公眾參與是大氣污染治理的必要環(huán)節(jié)。過去5年,我國(guó)出臺(tái)了五部與環(huán)境信息公開相關(guān)的法律法規(guī),《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》等法律的修訂也細(xì)化了信息公開和公眾參與的內(nèi)容、方式和罰則。與公眾健康密切相關(guān)的信息,如實(shí)時(shí)空氣質(zhì)量、空氣質(zhì)量預(yù)報(bào)預(yù)警、污染源信息等,均是信息公開的重要內(nèi)容,這些信息可以通過電視廣播等傳統(tǒng)媒體進(jìn)行傳播,還通過手機(jī)應(yīng)用等新媒體手段推動(dòng)信息獲取。我國(guó)一些城市的重污染預(yù)警機(jī)制都經(jīng)過幾輪的修改,每一輪修訂都充分考慮了社會(huì)公眾對(duì)預(yù)警啟動(dòng)條件、應(yīng)急措施的意見。因信息公開力度的加大,公眾參與環(huán)保的積極性空前高漲。在環(huán)保舉報(bào)方面,2010年原環(huán)境保護(hù)部開放了“12369”環(huán)保舉報(bào)熱線,暢通群眾舉報(bào)渠道,方便公眾舉報(bào)環(huán)境污染或者生態(tài)破壞事項(xiàng)。然而公眾反映舉報(bào)熱線這一渠道有時(shí)存在問題描述不清楚的情況,因此2015年原環(huán)境保護(hù)部開通了微信舉報(bào)這一新媒體方式,公眾在舉報(bào)時(shí)可以提交污染源的圖片和位置,使得舉報(bào)案件的辦理效率也大幅提升。如今,隨著公共交通的發(fā)展,更多市民出行方式從私家車出行轉(zhuǎn)變?yōu)楣步煌ǔ鲂校巴粑?、共奮斗”逐漸成為全社會(huì)的行為準(zhǔn)則。

    4 對(duì)我國(guó)未來(lái)大氣污染防控的啟示

    我國(guó)大氣污染防治歷經(jīng)近半個(gè)世紀(jì),通過法制建設(shè)、科技支撐、綜合減排、管理創(chuàng)新、社會(huì)共治等5個(gè)方面的努力和創(chuàng)新,構(gòu)建了系統(tǒng)科學(xué)的大氣污染綜合防治體系;開展了大量的科學(xué)探索和持續(xù)的治理實(shí)踐,取得了各階段空氣質(zhì)量改善成效,積累了諸多成功經(jīng)驗(yàn),為我國(guó)下一階段空氣質(zhì)量持續(xù)改善指引了方向。

    a)推行目標(biāo)管理制度和環(huán)保督察制度,確保地方政府履行責(zé)任。首先應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀和習(xí)近平生態(tài)文明思想,提高政治站位。應(yīng)進(jìn)一步健全大氣污染防治目標(biāo)管理制度,中央政府簽訂責(zé)任書,逐級(jí)分解目標(biāo)和任務(wù),層層落實(shí),推進(jìn)各地政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓大氣污染防治工作;深入開展中央和地方兩級(jí)環(huán)保督查制度,在重點(diǎn)地區(qū)開展大氣污染強(qiáng)化督查,督促地方政府履行責(zé)任;細(xì)化考核和問責(zé)辦法,強(qiáng)化責(zé)任監(jiān)督檢查體系。立法支撐信息公開和公眾參與;以公眾感受為出發(fā)點(diǎn),持續(xù)完善環(huán)境信息公開。

    b)政府部門協(xié)調(diào)與協(xié)作,共同推進(jìn)大氣污染治理。立法支持區(qū)域協(xié)作機(jī)制,建立區(qū)域協(xié)作機(jī)制,制定區(qū)域協(xié)作方案,自上而下推動(dòng)形成區(qū)域協(xié)作機(jī)制,財(cái)政支持傾斜區(qū)域內(nèi)落后省市。同級(jí)政府橫向分解目標(biāo)、任務(wù)及責(zé)任,創(chuàng)新執(zhí)法合作,打擊環(huán)境違法行為。

    c)強(qiáng)化重點(diǎn)污染源治理措施,加大減排力度。強(qiáng)化源頭防治、標(biāo)本兼治、全民共治理念,加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、運(yùn)輸結(jié)構(gòu)和用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整,加強(qiáng)清潔能源替代及配套措施。加快淘汰落后產(chǎn)能,嚴(yán)控高能耗、高排放行業(yè)產(chǎn)能;嚴(yán)控煤炭消費(fèi)總量,發(fā)展清潔、高效、低污染的燃煤燃?xì)饧夹g(shù),提高工業(yè)燃煤鍋爐排放標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)煤質(zhì)管理,監(jiān)督燃煤電廠超低排放。加強(qiáng)源頭減排,升級(jí)末端治理措施,全面管控VOCs污染。完善大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系,運(yùn)用新技術(shù)監(jiān)管污染源,立法提高企業(yè)環(huán)境違法成本。健全機(jī)動(dòng)車排放控制管理體系,調(diào)整車輛和運(yùn)輸結(jié)構(gòu),降低源頭污染;創(chuàng)新監(jiān)管模式與手段,加大監(jiān)管投入;加嚴(yán)新車管理,推廣新能源汽車,推動(dòng)在用機(jī)動(dòng)車達(dá)標(biāo)排放,加快燃油品質(zhì)升級(jí),開展柴油車專項(xiàng)整治。

    d)強(qiáng)化科學(xué)技術(shù)能力建設(shè),保障科學(xué)決策。修訂、提高、評(píng)估各類大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn),分階段發(fā)布環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和階段性大氣質(zhì)量目標(biāo);推進(jìn)國(guó)家監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)建升級(jí),針對(duì)建設(shè)全過程的各環(huán)節(jié)發(fā)布技術(shù)指南,國(guó)家牽頭保障資金與人員能力建設(shè),嚴(yán)肅懲處違規(guī)行為。推動(dòng)源清單編制工作,國(guó)家層面提供技術(shù)指南,城市依規(guī)打造本土化方法,編制指南為城市大氣污染治理提供指導(dǎo),試點(diǎn)推動(dòng)更多城市開展源解析。城市管理單位與科研機(jī)構(gòu)密切合作,建立專業(yè)團(tuán)隊(duì)和多部門協(xié)作機(jī)制,保障跨部門協(xié)作長(zhǎng)效性。

    e)注重大氣環(huán)境問題預(yù)測(cè),未雨綢繆??偨Y(jié)國(guó)內(nèi)外區(qū)域性大氣環(huán)境問題的發(fā)生與發(fā)展,均是伴隨著特定的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展階段產(chǎn)生的。如歐洲、北美與中國(guó)都曾經(jīng)歷的煤煙型大氣污染(包括倫敦硫酸型煙霧)、光化學(xué)氧化劑污染(包括洛杉磯光化學(xué)煙霧型)、酸雨危害,以及目前許多國(guó)家仍在遭受的大氣細(xì)顆粒物污染(包括霾)危害。

    f)加強(qiáng)環(huán)境科學(xué)與技術(shù)研究,勇于創(chuàng)新。當(dāng)今世界已經(jīng)進(jìn)入第四次工業(yè)革命時(shí)代,科學(xué)技術(shù)飛速發(fā)展,我國(guó)應(yīng)該抓住這個(gè)歷史機(jī)遇,在科學(xué)技術(shù)研發(fā)的道路上可以彎道超車,有一些領(lǐng)域可能處在同一個(gè)起跑線上。當(dāng)今我國(guó)大氣環(huán)境領(lǐng)域已擁有世界上最龐大的科技隊(duì)伍,需要加強(qiáng)環(huán)境科學(xué)基礎(chǔ)和前沿工程技術(shù)研究,確保滿足我國(guó)現(xiàn)在和未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展大氣環(huán)境保護(hù)的需要。

    雖然我國(guó)在各階段大氣污染防治工作中都取得了重大成就,但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步,除繼續(xù)大力控制大氣細(xì)顆粒和光化學(xué)氧化劑污染外,還要關(guān)注大氣環(huán)境可能出現(xiàn)的新問題。我國(guó)大氣污染防治工作關(guān)乎14億人的健康,任重而道遠(yuǎn)。為了全國(guó)人民的健康,各級(jí)政府、科技界、企業(yè)界、公眾應(yīng)當(dāng)共同參與到大氣污染防治中來(lái),同呼吸共奮斗,全力以赴打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn),讓人民群眾獲得或擁有更加強(qiáng)烈的“藍(lán)天幸福感”。

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