推動土地征收制度改革的一部力作
——評張鵬博士《從土地征收到土地準征收：原理和政策》

高 波

（南京大學經(jīng)濟學院，江蘇 南京 210093）

改革開放40年來，隨著中國經(jīng)濟的快速增長，土地這一生產(chǎn)要素在中國經(jīng)濟中的作用日顯重要。土地作為不動產(chǎn)，支撐著國家和社會的發(fā)展、人民的衣食住行。伴隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，土地制度改革成績斐然，取得了重要的制度成果和經(jīng)濟績效。積累更多的財富是社會前進的動力和個人發(fā)展的基礎，有恒產(chǎn)者有恒心。為了更好地促進經(jīng)濟增長和社會進步，不僅要用好管好土地資源，而且要保護好人民的財產(chǎn)權利。中國土地制度改革已進入“深水區(qū)”，農(nóng)地征收、宅基地、集體建設用地都面臨著迫切而艱巨的改革任務。而農(nóng)地征收、規(guī)劃指引下的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場構建和完善，更是當下修訂《土地管理法》關注的焦點。對于這些現(xiàn)實問題，亦是我近年來在主持完成教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目《我國城市住房制度改革研究》（10JZD025）過程中，思考較多的問題。張鵬博士的新著《從土地征收到土地準征收：原理和政策》（科學出版社2018年3月出版），回答了我所思考的一些問題。中國經(jīng)濟已從高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新征程。在高質量發(fā)展階段，不動產(chǎn)制度的改革必須重點轉向打通城鄉(xiāng)不動產(chǎn)市場，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地制度和住房市場。

學界新秀張鵬博士，一直專注于土地經(jīng)濟學研究，尤其對土地征收和土地規(guī)劃管制的研究有較深的造詣。近年來，他敏銳的抓住征地社會沖突這個熱點問題，聚焦征地制度，關注規(guī)劃問題，致力于推動中國土地制度改革。張鵬博士的著作，重點對征地的一些關鍵問題，如征地的經(jīng)濟學原理、征地的三大要件、征地制度的國際比較借鑒、征地的核心技術等展開了深入分析。在該書的準征收部分，研究發(fā)現(xiàn)，土地準征收和征收都是對公民權利和財產(chǎn)的限制或損害，但權力來源不同，一個是警察權，一個是征收權。前者主要是政府管制土地干預市場引發(fā)，后者是獲得土地和干預市場引發(fā)。共性是都具有干預土地市場的成分。少數(shù)情況下，二者有一定的交叉。準征收源于管制，準征收部分情形是對土地發(fā)展權的征收。本書融合了土地征收和準征收理論體系，指出了中國征地制度和規(guī)劃制度存在的觀念誤區(qū)和技術難題，對此提出了解決方案，形成了一些邏輯嚴密的理論創(chuàng)新和具有前瞻性的觀點。核心結論是：土地征收和管制都必須限制公權力；限制土地權利和保護土地權利是對立統(tǒng)一關系；規(guī)劃改革是征地完善的基礎性前提條件；構建農(nóng)地市場是征地改革未來的長期目標，包括集體建設用地制度改革；土地產(chǎn)權制度、征地制度、規(guī)劃制度的建構是中國土地制度的“三駕馬車”和基礎性制度；土地準征收目前在中國尚未形成明顯的社會意識和尖銳的社會沖突。

1.研究基礎扎實、視角新穎。部分前期研究成果發(fā)表在《中國土地科學》《南京農(nóng)業(yè)大學學報》《中國土地》等學術期刊。全書既有扎實的理論分析，也有充實的實證和案例研究。一些土地征收研究缺乏深入的土地經(jīng)濟學理論支撐，將土地征收與土地管制割裂，將土地征收和整體土地制度割裂，而恰恰這幾個核心的土地制度是互動互補的。本書側重從經(jīng)濟學而不是法學、政治學等學科的范式去分析征地問題，研究者還結合在美國訪問交流一年的心得，介紹了美國的土地征收制度和規(guī)劃制度，并進行比較研究，尤其是破除了長久以來存在的美國征地困難等觀念誤區(qū)，具有國際視野。這對于未來中國在征地制度中設置收購前置、快速征收等程序提供政策參考。

2.研究邏輯嚴謹。土地征收和土地準征收最大的共性是都涉及到公權力對私權利的侵害。作者試圖打通征收和準征收研究，二者都涉及到規(guī)劃制度。作者多次強調認為，規(guī)劃、土地征收、土地市場和土地開發(fā)應該緊密結合，置于一個統(tǒng)一的理論框架之內。土地征收自身和規(guī)劃難以切割，因為不同的規(guī)劃權利可能對應不同的征收補償標準。其中，規(guī)劃干預及土地權利保護構成一對對立統(tǒng)一的矛盾體。對土地的有效管理，既需要發(fā)揮政府的合理規(guī)劃引領，又需要在保護產(chǎn)權基礎上的市場自動運行，其中，規(guī)劃制度是對其他制度的聯(lián)系“樞紐”。因此，幾個重要制度如土地產(chǎn)權制度、土地征收制度、土地規(guī)劃制度、集體建設用地制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場制度等具有內在統(tǒng)一性。同時，土地征收和土地準征收本質上都是征收。二者都適用公共利益、正當程序、公正補償、必要性等基本原則。這些原則本質上是對政府權力的限制，雖然一定程度上也是對權力實施合法性的授權。所以，將數(shù)個核心土地制度通過土地經(jīng)濟學的分析，將其放在一個內在統(tǒng)一的整體框架中，是本書的一個邊際貢獻。

3.理論觀點具有前瞻性。在國際比較和理論分析的基礎上，作者提出了一些具有說服力的觀點。首先，在土地征收制度方面，要減少征收的使用，嚴格限定在明顯公共利益的領域，即使公共利益用途也盡量采用收購。盡早在規(guī)劃制度配合下，建立農(nóng)村地區(qū)土地市場，破除二元土地結構，可先放開建設用地市場，農(nóng)地價格采用特殊技術進行評估。逐步采用補償標準第三方評估等手段及時處理糾紛。對征地及其補償爭端加強準司法和司法介入和救濟。其次，在土地規(guī)劃管制研究方面，土地規(guī)劃管制和征收不同，重點不是創(chuàng)設市場，而是創(chuàng)設一個和市場并行的管治體系，把其他所有的重要土地制度黏結為一個整體框架。中國最迫切的是借鑒國外規(guī)劃管制制度的真諦和精神內核，盡快轉換計劃經(jīng)濟時代的錯誤理念，對各類土地賦予合理的基礎權利，即基本發(fā)展權。在此基礎上，建立市場化的土地發(fā)展權移轉制度（如“地票”制度）、影響費制度、細分管制制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權和土地市場制度。最后，作者提出要恰當權衡國家公權力和公民私權利保護的關系。尤其是要警惕公權力可能對私權利和公民個人造成的侵害。結合國家所處歷史階段和社會理念，將各項土地制度改革統(tǒng)籌協(xié)調，尤其是要改革規(guī)劃制度，推進中國的征地制度改革，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。

總之，本書系統(tǒng)梳理了中國土地征收、土地規(guī)劃等基本理論，闡述了中國40年土地制度改革的實踐探索，對于中國土地征收和土地準征收理論研究，做出了突出貢獻。對于未來土地征收制度改革，各級決策和行政部門在統(tǒng)一思想、轉變理念、科學決策和依法行政方面，具有較高的借鑒價值。當然，書中的部分觀點也值得商榷，某些不當?shù)挠^點也能在反復試錯中起到拋磚引玉，漸進推動土地制度改革的效果。