宅基地“三權(quán)分置”的邏輯起點(diǎn)、政策要義及入法路徑

靳相木，王海燕，王永梅，歐陽(yáng)亦梵

（1.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310029； 2.浙江大學(xué)土地與國(guó)家發(fā)展研究院， 浙江 杭州 310029）

1 引言

2018年中央一號(hào)文提出，“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。這是中央在總結(jié)和借鑒農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上①學(xué)界對(duì)承包地“三權(quán)分置”已展開(kāi)了廣泛討論，圍繞土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系，主要形成了兩種代表性思路，一是“分離論”，即通過(guò)制度重構(gòu)，將現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一分為二，以土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)取代之[1-2]；另一種觀點(diǎn)則可稱為“設(shè)立論”，即認(rèn)為時(shí)下所說(shuō)的土地承包權(quán)指的就是現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人為社會(huì)主體設(shè)立的下級(jí)用益物權(quán)[3-4]。這些討論為宅基地“三權(quán)分置”的探討提供了思路和養(yǎng)分。，提出的深化農(nóng)村宅基地制度改革的一個(gè)新任務(wù)。時(shí)下，學(xué)界和地方對(duì)宅基地“三權(quán)”內(nèi)涵、權(quán)利邊界及相互關(guān)系出現(xiàn)了不同的認(rèn)知，大致形成了三種代表性觀點(diǎn)。

一是宋志紅等提出宅基地資格權(quán)就是現(xiàn)行法上的宅基地使用權(quán)，宅基地“三權(quán)分置”的關(guān)鍵在于延長(zhǎng)宅基地權(quán)利配置鏈條，創(chuàng)設(shè)“第三項(xiàng)權(quán)利”[5-6]。浙江省紹興市上虞區(qū)的宅基地“三權(quán)分置”探索，著力在農(nóng)戶與社會(huì)主體之間的宅基地租賃關(guān)系上做文章，將宅基地租賃權(quán)物權(quán)化，為宅基地租賃使用權(quán)頒發(fā)不動(dòng)產(chǎn)證書(shū)，形成宅基地所有權(quán)—使用權(quán)—租賃權(quán)“三權(quán)分置”格局，其背后就是這一邏輯②2018年6月20日，浙江省紹興市上虞區(qū)不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)中心為紹興上虞大通市場(chǎng)發(fā)展有限公司頒發(fā)了全國(guó)首本宅基地及房屋租賃使用權(quán)證書(shū)。。二是夏沁等認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從現(xiàn)行宅基地使用權(quán)中分離出“資格權(quán)”，并使之成員權(quán)化，由成員權(quán)承擔(dān)保障農(nóng)戶的身份性福利的使命，建立宅基地上土地所有權(quán)、成員權(quán)和宅基地使用權(quán)“三權(quán)分置”的權(quán)利配置格局[7-8]。浙江省義烏市和德清縣在宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)中，就是從成員權(quán)的角度切入，探索了宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的“落地”“變現(xiàn)”“置換城鎮(zhèn)保障房”等多樣化實(shí)現(xiàn)形式。三是徐忠國(guó)等提出從現(xiàn)行宅基地使用權(quán)中分離出“資格權(quán)”，并使之物權(quán)化[9]。安徽省旌德縣和浙江省象山縣在宅基地“三權(quán)分置”的探索中，就是在宅基地流轉(zhuǎn)后將宅基地使用權(quán)分解為農(nóng)戶的宅基地資格權(quán)和社會(huì)主體的新的宅基地使用權(quán)，從而形成集體、農(nóng)戶、社會(huì)主體的宅基地所有權(quán)—資格權(quán)—使用權(quán)“三權(quán)分置”的權(quán)利體系。其中，宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和社會(huì)主體的新宅基地使用權(quán)都被視作用益物權(quán)，由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)予以頒發(fā)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證。從權(quán)利變動(dòng)的邏輯看，宅基地流轉(zhuǎn)后兩個(gè)新的用益物權(quán)來(lái)源于流轉(zhuǎn)前那個(gè)無(wú)期限的宅基地使用權(quán)的裂變，這個(gè)所謂“三權(quán)分置”的邏輯，頗受一些經(jīng)濟(jì)學(xué)者甚至立法部門(mén)的認(rèn)同①2017年10月31日，全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員劉振偉在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議的全體會(huì)議上作關(guān)于《〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法修正案（草案）〉的說(shuō)明》，明確提出：“土地集體所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是承包地處于未流轉(zhuǎn)狀態(tài)的一組權(quán)利，是兩權(quán)分離；土地集體所有權(quán)與土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是承包地處于流轉(zhuǎn)狀態(tài)的一組權(quán)利，是三權(quán)分置。”不難看出，旌德和象山對(duì)宅基地“三權(quán)分置”的理解，與劉振偉的說(shuō)明在邏輯上如出一撤，即都是以流轉(zhuǎn)與否來(lái)區(qū)分“兩權(quán)分離”與“三權(quán)分置”，未流轉(zhuǎn)時(shí)保持“兩權(quán)分離”不變，而流轉(zhuǎn)后則轉(zhuǎn)向“三權(quán)分置”。。

對(duì)于以上宅基地“三權(quán)分置”的三種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)在延長(zhǎng)宅基地權(quán)利配置鏈條上做文章，這一理論邏輯有其重要的實(shí)際意義，但由于其并未能觸動(dòng)現(xiàn)行宅基地使用權(quán)的身份性與財(cái)產(chǎn)性混同為一體的立法構(gòu)造，宅基地制度在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中面臨的深層次問(wèn)題無(wú)法得到解決；第三種觀點(diǎn)主張?jiān)谡亓鬓D(zhuǎn)后，以作為母權(quán)的原宅基地使用權(quán)的消滅，換取兩個(gè)在內(nèi)容和責(zé)任形態(tài)上與母權(quán)不同的新子物權(quán)的設(shè)立，雖然這一做法與英美法上的產(chǎn)權(quán)束觀念高度契合，也符合人們的生活經(jīng)驗(yàn)，但它完全背離了大陸法上物權(quán)法的物權(quán)變動(dòng)基本原理，其制度成果根本無(wú)法進(jìn)入中國(guó)《物權(quán)法》②關(guān)于這一認(rèn)識(shí)，筆者擬另行文深入探討。；第二種觀點(diǎn)著眼于破除宅基地使用權(quán)的身份性與財(cái)產(chǎn)性混同為一體的立法構(gòu)造，并在成員權(quán)的范疇下理解、定位和發(fā)展宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，這代表了中國(guó)宅基地“三權(quán)分置”改革的前進(jìn)方向。

本文認(rèn)同并擬沿著第二種觀點(diǎn)的邏輯路徑，著力厘清2018年中央一號(hào)文提出的宅基地“三權(quán)分置”改革的邏輯起點(diǎn)和政策要義，探索其法律內(nèi)涵及入法路徑。

2 宅基地“三權(quán)分置”的邏輯起點(diǎn)

2.1 宅基地使用權(quán)“兩權(quán)復(fù)合”構(gòu)造的內(nèi)在緊張

中國(guó)農(nóng)村宅基地制度自1960年代肇始，歷經(jīng)人民公社，再經(jīng)過(guò)40年改革，其間雖多有演變，但總體上一直保持著宅基地集體所有權(quán)和農(nóng)戶使用權(quán)的“兩權(quán)分離”構(gòu)造。在“兩權(quán)分離”架構(gòu)下，宅基地使用權(quán)呈現(xiàn)出身份性居住保障權(quán)和物權(quán)性財(cái)產(chǎn)權(quán)“兩權(quán)復(fù)合”的結(jié)構(gòu)特征[7-9]。一是身份性居住保障權(quán)。《土地管理法》明確，每個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員都有資格獲得宅基地，集體經(jīng)濟(jì)組織也有責(zé)任保障每個(gè)成員以戶為單位獲得宅基地。宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的權(quán)利，與享有者特定的身份相聯(lián)系，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員無(wú)權(quán)取得或變相取得。二是物權(quán)性財(cái)產(chǎn)權(quán)。2007年《物權(quán)法》賦予宅基地使用權(quán)以用益物權(quán)的性質(zhì)，宅基地使用權(quán)得以成為農(nóng)民的一項(xiàng)物權(quán)性財(cái)產(chǎn)權(quán)，宅基地及房屋成為農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)形式。

當(dāng)前實(shí)踐中，宅基地使用權(quán)的身份性與物權(quán)性是內(nèi)在矛盾的：作為身份性權(quán)利，必然要求宅基地使用權(quán)的取得及保有主體限制為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員；作為物權(quán)性權(quán)利，則要求自由流轉(zhuǎn)。從宅基地制度的歷史和內(nèi)在邏輯看，宅基地使用權(quán)的身份性先于并高于其物權(quán)性，身份性是其物權(quán)性的前提和基礎(chǔ)，因而身份性必然要“綁架”著物權(quán)性，限縮著物權(quán)化的廣度和深度。因?yàn)椋绻斡烧厥褂脵?quán)徹底物權(quán)化，其身份性就很可能蕩然無(wú)存，從而宅基地制度作為農(nóng)村住房保障制度的社會(huì)功能定位也將徹底翻轉(zhuǎn)。在宅基地使用權(quán)身份性的“綁架”之下，基于房地一體法則，農(nóng)村房屋所有權(quán)也無(wú)法順暢轉(zhuǎn)讓、抵押[10]。

2.2 “兩權(quán)分離”架構(gòu)下宅基地制度改革的困局

針對(duì)宅基地使用權(quán)的身份性“綁架”其物權(quán)性的突出矛盾，黨的十八屆三中全會(huì)提出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)?！痹谌珖?guó)人大常委會(huì)的授權(quán)下，2015年以來(lái)北京市大興區(qū)等33個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展了宅基地制度改革試點(diǎn)，天津市薊縣等59個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展了農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押試點(diǎn)。總體上看，宅基地制度改革試點(diǎn)在保障農(nóng)民取得宅基地、自愿有償退出宅基地和完善宅基地管理制度等方面作了積極探索。但試點(diǎn)結(jié)果顯示，“兩權(quán)分離”架構(gòu)下的宅基地改革試點(diǎn)工作陷入困局：（1）宅基地有償使用范圍偏小，單純對(duì)超標(biāo)占地和“一戶多宅”等收取有償使用費(fèi)；（2）宅基地流轉(zhuǎn)范圍限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，抑制了交易需求；（3）農(nóng)民住房所有權(quán)與宅基地使用權(quán)一并抵押時(shí)，抵押物處置的受讓人原則上限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，導(dǎo)致銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)難以行使抵押權(quán)[11]。

過(guò)去三年多宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)表明，在宅基地“兩權(quán)分離”架構(gòu)下，宅基地使用權(quán)只能“一身二任”，即：既是身份性居住保障權(quán)，又是物權(quán)性財(cái)產(chǎn)權(quán)。在無(wú)法打破這個(gè)“兩權(quán)復(fù)合”結(jié)構(gòu)的情況下，對(duì)于盤(pán)活閑置宅基地和閑置農(nóng)房來(lái)說(shuō)，宅基地制度改革試點(diǎn)收效也無(wú)法達(dá)到預(yù)期。特別是，很多進(jìn)城落戶農(nóng)民早已在城市安家樂(lè)業(yè)，但仍保有其宅基地和房產(chǎn)，導(dǎo)致大量農(nóng)村宅基地和農(nóng)房閑置，造成社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。這一困境是“兩權(quán)分離”框架內(nèi)宅基地制度改革不可逾越的障礙，也是宅基地“三權(quán)分置”改革的邏輯起點(diǎn)。

3 宅基地“三權(quán)分置”的政策要義

針對(duì)“兩權(quán)分離”架構(gòu)下宅基地改革困境，2018年中央一號(hào)文另辟蹊徑，提出宅基地“三權(quán)分置”改革的新思路，開(kāi)辟了宅基地制度改革的新境界。

3.1 文義解釋

文義解釋的方法，就是從文本的一般字面意義來(lái)理解其政策涵義。從文義解釋的層面看，2018年中央一號(hào)文這一段表述，是講給廣大人民群眾聽(tīng)的，不但要讓領(lǐng)導(dǎo)干部和專家學(xué)者聽(tīng)得懂，而且更要讓普通農(nóng)民群眾聽(tīng)得懂。所以，這段話不是“法言法語(yǔ)”，而是樸素的白話，是政治的、大眾的語(yǔ)言，其中的“資格權(quán)”“使用權(quán)”“財(cái)產(chǎn)權(quán)”等術(shù)語(yǔ)與中國(guó)現(xiàn)行法上的相關(guān)概念顯然并不對(duì)應(yīng)。這種樸素的白話，有利于中央精神的宣傳、貫徹和落實(shí)，但同時(shí)也確實(shí)給宅基地“三權(quán)分置”政策入法帶來(lái)一定的困惑[5]。但透過(guò)這段不足百字的表述的字里行間，還是可以領(lǐng)會(huì)宅基地“三權(quán)分置”政策的基本含義：一是宅基地“三權(quán)分置”這個(gè)新提法，是指向“農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房”的，宅基地“三權(quán)分置”是“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策”的重要一環(huán)；二是要適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，就是要讓宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)適度流動(dòng)起來(lái)，其底線就是“不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館”；三是在適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的同時(shí)，不能侵蝕農(nóng)民享受住房保障的資格權(quán)，不能出現(xiàn)讓農(nóng)民流離失所的情況。

這一段文字所蘊(yùn)含的內(nèi)容是豐富的、嶄新的，明確了深化宅基地制度改革的新目標(biāo)，既讓宅基地適度流動(dòng)起來(lái)，解決農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房問(wèn)題，又不能影響農(nóng)民的居住保障；同時(shí)，也指明了深化宅基地制度改革的新任務(wù)，即將宅基地農(nóng)戶資格權(quán)獨(dú)立出來(lái)，并以宅基地資格權(quán)來(lái)保障農(nóng)民的居住權(quán)。

3.2 結(jié)構(gòu)解釋

結(jié)構(gòu)解釋的方法，就是要把關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”這一段表述置于2018年中央一號(hào)文件的全局中來(lái)理解，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步將其置于十八大以來(lái)中央關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的系列論述中來(lái)理解。2018年中央一號(hào)文件的主題是鄉(xiāng)村振興，有關(guān)宅基地“三權(quán)分置”的論述放在“推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給”這一節(jié)中，并在這一節(jié)中置于“深化農(nóng)村土地制度改革”這個(gè)題目之下。在“深化農(nóng)村土地制度改革”這個(gè)題目中，一號(hào)文先提出要系統(tǒng)總結(jié)2015年以來(lái)包括宅基地制度改革在內(nèi)的農(nóng)村三項(xiàng)土地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，再提出宅基地“三權(quán)分置”的新論述。這表明，宅基地“三權(quán)分置”是在2015年開(kāi)始的宅基地制度改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，中央審時(shí)度勢(shì)后提出的宅基地制度改革的新目標(biāo)、新任務(wù)。也就是說(shuō)，2015年開(kāi)始的宅基地制度改革試點(diǎn)在解決閑置宅基地和閑置農(nóng)房問(wèn)題上的成效不如預(yù)期，中央這才進(jìn)一步提出宅基地“三權(quán)分置”改革的新目標(biāo)、新任務(wù)。

其一，考慮2007年《物權(quán)法》已經(jīng)將宅基地使用權(quán)定性為用益物權(quán)，聯(lián)系2015年開(kāi)始的宅基地制度改革試點(diǎn)的任務(wù)和目標(biāo)，以及中央關(guān)于承包地“三權(quán)分置”的要求，這個(gè)“新”指的就是要讓“宅基地農(nóng)戶資格權(quán)”獨(dú)立成權(quán)，使之成為有別于宅基地使用權(quán)的一項(xiàng)獨(dú)立的民事權(quán)利。創(chuàng)設(shè)“宅基地農(nóng)戶資格權(quán)”，是宅基地“三權(quán)分置”的最大創(chuàng)新點(diǎn)。將宅基地資格權(quán)等同于現(xiàn)行宅基地使用權(quán)的認(rèn)知[5-6]，是對(duì)中央一號(hào)文的最大誤讀。至于宅基地農(nóng)戶資格權(quán)是一種什么性質(zhì)的權(quán)利、如何獨(dú)立成權(quán)以及如何入法，從中央一號(hào)文則無(wú)法窺得一二，須后續(xù)的立法研究才能解決。

其二，這個(gè)新思路提出的改革突破口，就在于消解和打破宅基地“兩權(quán)分離”架構(gòu)下現(xiàn)行宅基地使用權(quán)的身份性居住保障權(quán)和物權(quán)性財(cái)產(chǎn)權(quán)“兩權(quán)復(fù)合”結(jié)構(gòu)。循著這一突破口而推動(dòng)的改革重點(diǎn)任務(wù)猶如一枚硬幣的兩面：一面是宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的獨(dú)立成權(quán)，讓農(nóng)民的身份性居住保障權(quán)找到新的權(quán)利載體；另一面就是將現(xiàn)行宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)型純化成為典型用益物權(quán)，可以轉(zhuǎn)讓、出讓、出租和抵押。只有這兩個(gè)方面改革的同步聯(lián)動(dòng)，形成全新的宅基地農(nóng)戶資格權(quán)、宅基地使用權(quán)，再加上中央一號(hào)文件講的“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)”，才稱得上宅基地“三權(quán)分置”。

本文引言總結(jié)的第一種觀點(diǎn)及實(shí)踐中對(duì)應(yīng)的做法，實(shí)質(zhì)就是忽略了現(xiàn)行宅基地使用權(quán)的“兩權(quán)復(fù)合”結(jié)構(gòu)這個(gè)最大矛盾，而單純將宅基地租賃權(quán)物權(quán)化，這其中的法理邏輯及立法例其實(shí)早已有之，實(shí)在沒(méi)有必要冠之“三權(quán)分置”的新名詞。

3.3 原意解釋

欲準(zhǔn)確理解中央一號(hào)文件關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”論述的含義，還應(yīng)當(dāng)深究決策者的原意。這個(gè)“原意”就隱藏在宅基地“三權(quán)分置”要解決的問(wèn)題中。在“兩權(quán)分離”架構(gòu)下宅基地制度也使農(nóng)民宅基地的資產(chǎn)功能被“架空”，在農(nóng)村人口城市化的潮流中，這一制度勢(shì)必造成大量閑置宅基地和閑置農(nóng)房。如何解決閑置宅基地和閑置農(nóng)房大量存在的問(wèn)題，是新時(shí)代實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的痛點(diǎn)所在，更是推動(dòng)“錢(qián)、地、人”等要素在城鄉(xiāng)間雙向流動(dòng)的關(guān)鍵著力點(diǎn)。在這個(gè)問(wèn)題導(dǎo)向下，中央提出了宅基地“三權(quán)分置”政策。相應(yīng)地，宅基地“三權(quán)分置”的政策目標(biāo)就是既要堅(jiān)持宅基地制度的農(nóng)村住房保障功能定位這個(gè)“定海神針”不動(dòng)搖，確保農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，又要讓宅基地成為農(nóng)民的資產(chǎn)，讓宅基地活起來(lái)，可以適度流轉(zhuǎn)。

追尋決策者的原意，獨(dú)立成權(quán)的宅基地農(nóng)戶資格權(quán)承載的是對(duì)農(nóng)民的居住保障功能，旨在實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住有所居全覆蓋；而轉(zhuǎn)型純化為典型用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)，承載的則是資產(chǎn)功能，通過(guò)宅基地活起來(lái)，增加農(nóng)民宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。將現(xiàn)行法上的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)型純化為典型用益物權(quán)，其流轉(zhuǎn)的受讓人突破本集體經(jīng)濟(jì)組織成員范圍是宅基地“三權(quán)分置”的題中之義，也是宅基地“三權(quán)分置”政策對(duì)以往宅基地“兩權(quán)分離”架構(gòu)的突破點(diǎn)之所在。允許社會(huì)主體從宅基地使用權(quán)人手中取得下級(jí)用益物權(quán)，如本文引言總結(jié)的第一種觀點(diǎn)及浙江上虞區(qū)等地的探索，也必然構(gòu)成宅基地“三權(quán)分置”改革的重要內(nèi)容。

4 宅基地“三權(quán)分置”的入法路徑

4.1 宅基地“三權(quán)分置”入法的“接口”

所謂宅基地“三權(quán)分置”入法，就是要將宅基地“三權(quán)分置”的制度創(chuàng)新成果最終融入并自洽于改革開(kāi)放四十年形成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中，而不是自外于中國(guó)的法律體系。宅基地“三權(quán)分置”入法的“接口”就是中國(guó)《民法總則》，即首先應(yīng)在《民法總則》列舉的民事權(quán)利類型這個(gè)坐標(biāo)系中對(duì)宅基地“三權(quán)”分別進(jìn)行定性，確定其各自所歸屬的權(quán)利類型，在此基礎(chǔ)上，方可將宅基地“三權(quán)分置”的制度創(chuàng)新成果聯(lián)接融入相應(yīng)的民事權(quán)利制度體系中。

2017年10月1日起施行的《民法總則》代表了中國(guó)民事權(quán)利類型化立法的最新成果?！睹穹倓t》第五章109～127條以列舉方式明確了公民享有的民事權(quán)利類型，包括：人身和人格權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、繼承權(quán)、股權(quán)和其他投資性權(quán)利、法律規(guī)定的其他民事權(quán)利和利益。其中，人身和人格權(quán)具體又包括生命權(quán)、身體權(quán)、健康權(quán)、姓名權(quán)、肖像權(quán)、名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)、隱私權(quán)、婚姻自主權(quán)以及婚姻、家庭等關(guān)系產(chǎn)生的人身權(quán)利等子權(quán)利；財(cái)產(chǎn)權(quán)利包括物權(quán)、債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等具體類型；對(duì)繼承權(quán)、股權(quán)和其他投資性權(quán)利則未再具體細(xì)分。第126條“民事主體享有法律規(guī)定的其他民事權(quán)利和利益”是一個(gè)兜底條款，即在《民法總則》上述民事權(quán)利類型之外，其他法律也可以規(guī)定并形成新的民事權(quán)利類型。

科學(xué)界定宅基地“三權(quán)”的法律內(nèi)涵、權(quán)利邊界及相互關(guān)系，在很大程度上就是將政治的、大眾的語(yǔ)境下的宅基地“三權(quán)”，轉(zhuǎn)換為中國(guó)《民法總則》列舉的民事權(quán)利類型這個(gè)“坐標(biāo)系”中的權(quán)利類型概念，使之在分別遵從其所屬民事權(quán)利范疇的基本規(guī)則的基礎(chǔ)上建構(gòu)、展開(kāi)并形成各自的具體法律制度。

4.2 落實(shí)宅基地集體所有權(quán)

宅基地“三權(quán)分置”中的宅基地所有權(quán)，屬于《民法總則》第114條列舉的物權(quán)類型中的所有權(quán)，這一點(diǎn)應(yīng)無(wú)疑義。近年來(lái)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的經(jīng)驗(yàn)表明，遵從物權(quán)法、合同法等私法規(guī)范，探索宅基地集體所有權(quán)的市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)形式，是落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的著力點(diǎn)所在。但同時(shí)，不同于土地私有制國(guó)家的個(gè)人土地所有權(quán)，包括宅基地在內(nèi)的集體土地所有權(quán)不得自由買賣，屬于中國(guó)的憲制性制度安排，也因此集體土地所有權(quán)的運(yùn)作必須接受公法的拘束和規(guī)范。也就是說(shuō)，根據(jù)中國(guó)現(xiàn)行法相關(guān)規(guī)定及其司法實(shí)踐，宅基地集體所有權(quán)具有“公權(quán)—私權(quán)”雙重屬性，既要接受公法的深度介入和調(diào)整，也得接受民法特別是物權(quán)法的調(diào)整和規(guī)范。在宅基地“三權(quán)分置”改革中，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)公法和私法兩條路徑來(lái)實(shí)現(xiàn)，二者不可偏廢。在公法規(guī)制方面，要堅(jiān)持宅基地制度是中國(guó)特色的農(nóng)村住房保障制度這個(gè)前提，在優(yōu)化宅基地空間布局的同時(shí)，可適當(dāng)拓展宅基地用于農(nóng)村電商、民宿、餐飲、養(yǎng)老、科研、創(chuàng)意、文化產(chǎn)業(yè)和小型農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等用途；在私法規(guī)范方面，可從進(jìn)一步完善集體土地所有權(quán)主體的內(nèi)部決策事項(xiàng)和決策程序入手。

4.3 宅基地農(nóng)戶資格權(quán)獨(dú)立化

宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的獨(dú)立化，就是將集體成員專屬的身份性居住保障權(quán)能從中國(guó)現(xiàn)行宅基地使用權(quán)中剝離出來(lái)，作為一項(xiàng)獨(dú)立的民事權(quán)利類型進(jìn)行建構(gòu)，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員住房保障全覆蓋找到和建構(gòu)權(quán)利載體。《物權(quán)法》第五章初步明確了集體成員權(quán)制度框架。十八屆三中全會(huì)提出“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利”。在司法實(shí)踐中，集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)是作為集體成員的農(nóng)民個(gè)體所享有的一種民事權(quán)利類型?！睹穹倓t》第五章對(duì)民事權(quán)利的具體類型進(jìn)行列舉時(shí)，集體成員權(quán)未能名列其中。依法理分析，集體成員權(quán)顯然不屬《民法總則》所列舉的人身和人格權(quán)的范疇，而是與《民法總則》第125條明定的股權(quán)相鄰近的民事權(quán)利類型，均屬成員對(duì)于其所在團(tuán)體享有的民事權(quán)利。也就是說(shuō)，在法律性質(zhì)的理論分析上，宅基地農(nóng)戶資格權(quán)應(yīng)屬于集體成員權(quán)范疇的一個(gè)子權(quán)利，是農(nóng)戶取得宅基地的一種資格，是集體成員以戶為單位所直接支配的專屬性的身份利益。對(duì)于包括宅基地農(nóng)戶資格權(quán)在內(nèi)的集體成員權(quán)諸子權(quán)利類型，依《民法總則》第126條兜底條款，可由其他法律予以確認(rèn)和規(guī)范。

在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中，農(nóng)戶憑宅基地資格權(quán)，可以取得一塊宅基地，也可以放棄資格權(quán)的落地而取得貨幣補(bǔ)償，甚至可以用資格權(quán)置換城鎮(zhèn)保障住房。宅基地農(nóng)戶資格權(quán)直接支配的利益是身份利益，這一點(diǎn)與物權(quán)的性質(zhì)截然不同。物權(quán)以權(quán)利人直接支配標(biāo)的物為特征，而宅基地農(nóng)戶資格權(quán)中所包含的財(cái)產(chǎn)利益是間接的，即農(nóng)戶支配其身份利益的結(jié)果表現(xiàn)為財(cái)產(chǎn)利益，而非對(duì)財(cái)產(chǎn)利益標(biāo)的的直接支配。宅基地農(nóng)戶資格權(quán)不是對(duì)財(cái)產(chǎn)利益的直接支配，不是物權(quán)中的用益物權(quán)，而是農(nóng)戶憑成員身份享有的對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的請(qǐng)求權(quán)，是相對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利，它只能通過(guò)集體所有權(quán)主體內(nèi)部的分配機(jī)制實(shí)現(xiàn)。因此，對(duì)宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的規(guī)范和保護(hù)，也只能從集體成員與集體組織的相互關(guān)系的角度進(jìn)行。宅基地農(nóng)戶資格權(quán)入法的最優(yōu)路徑就是《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，而非《物權(quán)法》或《土地管理法》。2018年中央一號(hào)文件已經(jīng)提出研究制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的立法任務(wù)，以強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給。將宅基地農(nóng)戶資格權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的民事權(quán)利類型進(jìn)行建構(gòu)，明確宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的確認(rèn)和公示方式、實(shí)現(xiàn)形式以及保護(hù)方法，以夯實(shí)中國(guó)特色農(nóng)村住房保障制度的權(quán)利載體，構(gòu)成《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》立法的重要內(nèi)容之一。

4.4 宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)型與純化

在宅基地“三權(quán)分置”改革中，純化為典型用益物權(quán)后的新宅基地使用權(quán)是集體成員依法行使宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的結(jié)果。宅基地使用權(quán)一經(jīng)設(shè)立，便獨(dú)立于宅基地農(nóng)戶資格權(quán)。這時(shí)的宅基地使用權(quán)屬于《民法總則》第114條列舉的物權(quán)類型中的用益物權(quán)。不過(guò)，純化為典型用益物權(quán)后的宅基地使用權(quán)是否還繼續(xù)堅(jiān)持無(wú)期性，仍是一個(gè)需要探索的問(wèn)題。義烏市在宅基地“三權(quán)分置”探索中，明確社會(huì)主體取得宅基使用權(quán)的最高年限為70年；德清縣規(guī)定社會(huì)主體取得宅基使用權(quán)的最高年限為30年；象山縣對(duì)社會(huì)主體取得宅基使用權(quán)的則規(guī)定最高年限為20年。但是，對(duì)于農(nóng)民憑宅基地農(nóng)戶資格權(quán)取得的宅基使用權(quán)是否需要規(guī)定一個(gè)最高期限，義烏、德清、象山等地的改革探索均未涉及。著眼于建立和諧、統(tǒng)一的物權(quán)體系，以及建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，對(duì)于農(nóng)民憑宅基地農(nóng)戶資格權(quán)取得的宅基地使用權(quán)規(guī)定70年的最高年限，有其必要性和可行性。

對(duì)于純化為典型用益物權(quán)后的新宅基地使用權(quán)，自然應(yīng)當(dāng)通過(guò)《物權(quán)法》《土地管理法》等修法的方式，賦予其完整的典型用益物權(quán)的權(quán)能，應(yīng)當(dāng)允許宅基地使用權(quán)人享有自由轉(zhuǎn)讓、出租、抵押宅基地的權(quán)利，允許宅基地使用權(quán)人為其他社會(huì)主體設(shè)立下級(jí)用益物權(quán)。社會(huì)主體在宅基地上取得的下級(jí)用益物權(quán)，可以轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。當(dāng)然，對(duì)純化為典型用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，仍須在用途管制、社會(huì)資本下鄉(xiāng)置地等方面予以適當(dāng)限制。

5 結(jié)論及立法建議

“兩權(quán)分離”框架內(nèi)宅基地制度改革具有不可逾越的障礙。從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，就是一個(gè)破除“兩權(quán)分離”架構(gòu)下宅基地使用權(quán)既是身份性居住保障權(quán)又是物權(quán)性財(cái)產(chǎn)權(quán)的“兩權(quán)復(fù)合”結(jié)構(gòu)的過(guò)程。宅基地“三權(quán)分置”后，宅基地集體所有權(quán)構(gòu)成宅基地權(quán)利群的基礎(chǔ)；宅基地農(nóng)戶資格權(quán)獨(dú)立成為農(nóng)民專享的一個(gè)民事權(quán)利新類型，在法理上屬于集體成員權(quán)范疇的一個(gè)子權(quán)利，承載農(nóng)民住房保障功能；純化為典型用益物權(quán)后的新宅基地使用權(quán)，承載宅基地的資產(chǎn)功能。推動(dòng)宅基地“三權(quán)分置”改革入法，在很大程度上就是將政治的、大眾的語(yǔ)境下的宅基地“三權(quán)”轉(zhuǎn)換為法律概念體系中的宅基地“三權(quán)”。

宅基地“三權(quán)分置”適時(shí)入法，方能鞏固改革成果：（1）盡快研究制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，以專章形式對(duì)集體成員權(quán)進(jìn)行規(guī)范，將宅基地農(nóng)戶資格權(quán)作為集體成員權(quán)的一個(gè)子權(quán)利予以明確，并從程序法和實(shí)體法兩個(gè)層次對(duì)宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的取得、公示方法及變動(dòng)規(guī)則、實(shí)現(xiàn)方式等作出規(guī)定；（2）完善《土地管理法》涉及宅基地管理的相關(guān)規(guī)定，增加和完善宅基地用途管制的內(nèi)容，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，適度拓展宅基地用途，放松對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的公法限制，優(yōu)化宅基地審批的事權(quán)配置和流程；（3）修訂《物權(quán)法》涉及宅基地的相關(guān)規(guī)定，賦予宅基地使用權(quán)以典型用益物權(quán)的性質(zhì)和權(quán)能。