統(tǒng)籌推進(jìn)杭州都市區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程

□朱師鈞 桂煒 陳煒 李檬

杭州的戰(zhàn)略地位日益提高，國(guó)際知名度不斷擴(kuò)大，然而在走向都市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，市域統(tǒng)籌發(fā)展滯后，條塊分割，各自為政問題突出。特別是政策碎片化導(dǎo)致的發(fā)展碎片化成為了杭州經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的“絆腳石”，為此應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)杭州市區(qū)域統(tǒng)籌工作。

統(tǒng)籌規(guī)劃引領(lǐng)“一張圖”

近年來，杭州全市行政區(qū)劃進(jìn)行多輪調(diào)整，市域范圍不斷擴(kuò)大，但城鄉(xiāng)規(guī)劃管理受財(cái)政體制、人員編制等多方面因素制約，始終存在體制不順、難以落地等問題，這是導(dǎo)致市區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展滯后的重要原因之一。為進(jìn)一步加強(qiáng)市區(qū)規(guī)劃統(tǒng)籌“一張圖”，應(yīng)當(dāng)抓好三項(xiàng)工作。

進(jìn)一步理順城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制。區(qū)級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)（包括大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、杭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)）作為市城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的派出機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行人財(cái)物垂直管理，人員總量控制、統(tǒng)編使用，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃系統(tǒng)行政人員干部人事、財(cái)政供養(yǎng)、資產(chǎn)歸屬方式相對(duì)統(tǒng)一。同時(shí)進(jìn)一步優(yōu)化區(qū)級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)工作職責(zé)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃服務(wù)職能下移。各類國(guó)家級(jí)、省級(jí)開發(fā)區(qū)和園區(qū)（大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、杭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)除外）的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作可以納入屬地行政區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)管理。

進(jìn)一步建立多規(guī)融合統(tǒng)籌工作格局。針對(duì)多部門、多類型、多專業(yè)規(guī)劃之間存在相互“打架”的問題，杭州市已由規(guī)劃局牽頭建設(shè)了杭州市空間規(guī)劃“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)。下一步，建議一方面要加大“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)的應(yīng)用，發(fā)揮平臺(tái)作用，依托平臺(tái)提供的多規(guī)信息開展規(guī)劃編制、投資項(xiàng)目招引、項(xiàng)目前期生成等工作。另一方面，建議盡快啟動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃編制試點(diǎn)工作，全面整合城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，重點(diǎn)研究推進(jìn)市區(qū)統(tǒng)籌，減少行政區(qū)劃邊界對(duì)規(guī)劃空間邊界帶來的影響。

進(jìn)一步建立規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制。建議完善規(guī)劃實(shí)施督查體制機(jī)制，探索建立規(guī)劃督查中心，構(gòu)建全方位的規(guī)劃監(jiān)督體系。利用多規(guī)合一業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)加強(qiáng)對(duì)全域規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)測(cè)，動(dòng)態(tài)掌握城鄉(xiāng)建設(shè)情況。加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，對(duì)嚴(yán)重違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的區(qū)、縣（市）政府負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的嚴(yán)肅性。

統(tǒng)籌項(xiàng)目招引“一盤棋”

2017年，杭州市已經(jīng)出臺(tái)了《市委辦公廳市政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善杭州市招商引資機(jī)制的若干意見》（市委辦發(fā)〔2017〕61號(hào)），從統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)集聚、統(tǒng)籌重大項(xiàng)目、強(qiáng)化考核激勵(lì)等方面構(gòu)建“大招商”新格局。2018年，杭州市投資促進(jìn)局編制了《杭州市產(chǎn)業(yè)投資統(tǒng)籌管理辦法》，提出進(jìn)一步創(chuàng)新體制機(jī)制，強(qiáng)化市級(jí)層面的規(guī)劃統(tǒng)籌、政策統(tǒng)籌、項(xiàng)目統(tǒng)籌和要素統(tǒng)籌，優(yōu)化資源配置，減少無序競(jìng)爭(zhēng)。

強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)。在發(fā)揮區(qū)、縣（市）及產(chǎn)業(yè)平臺(tái)招商主力軍作用的基礎(chǔ)上，構(gòu)建由市投資促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室統(tǒng)領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)招商組和項(xiàng)目引進(jìn)專項(xiàng)組分類推進(jìn)的招商統(tǒng)籌協(xié)調(diào)大格局。推進(jìn)上下聯(lián)動(dòng)和部門聯(lián)動(dòng)，形成全市重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目招引內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)有序和外部競(jìng)爭(zhēng)有力的良好局面。制定和優(yōu)化市級(jí)產(chǎn)業(yè)政策，構(gòu)建以產(chǎn)業(yè)鏈精準(zhǔn)招商為導(dǎo)向的政策體系。

強(qiáng)化平臺(tái)整合。根據(jù)《中共杭州市委杭州市人民政府關(guān)于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見》（市委〔2018〕24號(hào)）的要求，圍繞杭州城市功能定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，著力優(yōu)化全市產(chǎn)業(yè)平臺(tái)空間布局和功能定位，構(gòu)建“產(chǎn)業(yè)基地—產(chǎn)業(yè)園區(qū)—特色小鎮(zhèn)—產(chǎn)業(yè)社區(qū)”的產(chǎn)業(yè)平臺(tái)空間布局體系。加快主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)培育和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升產(chǎn)業(yè)平臺(tái)產(chǎn)業(yè)層次和發(fā)展能級(jí)。編制全市產(chǎn)業(yè)平臺(tái)發(fā)展總體規(guī)劃和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)指引，出臺(tái)優(yōu)化土地供應(yīng)機(jī)制、低效工業(yè)用地退出機(jī)制和存量用地盤活機(jī)制等政策意見，修訂創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)。

強(qiáng)化項(xiàng)目統(tǒng)籌。對(duì)需要跨區(qū)域布局的重大項(xiàng)目，以及省市領(lǐng)導(dǎo)交辦的重大項(xiàng)目，由市級(jí)層面主談。各地申報(bào)需要市級(jí)層面統(tǒng)籌支持的項(xiàng)目，原則上以上報(bào)地為主談單位，市級(jí)部門參與支持。對(duì)市級(jí)主談的項(xiàng)目，由市有關(guān)產(chǎn)業(yè)主管部門、產(chǎn)業(yè)平臺(tái)、行業(yè)內(nèi)專家對(duì)項(xiàng)目的技術(shù)含量、發(fā)展前景、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)性進(jìn)行預(yù)評(píng)估，根據(jù)預(yù)評(píng)估情況組建項(xiàng)目引進(jìn)專項(xiàng)組。

強(qiáng)化流轉(zhuǎn)統(tǒng)籌。對(duì)于產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移項(xiàng)目或不適合在本地落地的“溢出”項(xiàng)目（本地企業(yè)新投資項(xiàng)目），在全市產(chǎn)業(yè)投資促進(jìn)考核中給予項(xiàng)目流轉(zhuǎn)相關(guān)的加分。推動(dòng)區(qū)縣、平臺(tái)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，建立利益分享機(jī)制，對(duì)于跨區(qū)域布局的項(xiàng)目和“溢出”項(xiàng)目投產(chǎn)后形成的有關(guān)財(cái)政收入地方留成部分，由合作雙方商定比例分成。進(jìn)一步完善市域范圍內(nèi)企業(yè)搬遷財(cái)政利益共享機(jī)制，更好兼顧遷出地和遷入地之間的利益關(guān)系。

統(tǒng)籌土地指標(biāo)“一本賬”

目前浙江省實(shí)行的是指標(biāo)分解由省直接到縣的“省管縣”模式，市級(jí)進(jìn)行統(tǒng)籌的余地較小。在此前提下，加大對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目市級(jí)統(tǒng)籌力度，將有限的新增用地計(jì)劃指標(biāo)用于重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)民生項(xiàng)目保障，做到“重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，指標(biāo)應(yīng)保盡保；重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，指標(biāo)跑部跑省爭(zhēng)取”。

精準(zhǔn)配置計(jì)劃指標(biāo)。服務(wù)指導(dǎo)業(yè)主單位提前謀劃、做深做細(xì)前期工作，根據(jù)項(xiàng)目的重要性、前期工作的成熟度，按照“以項(xiàng)目定計(jì)劃”的原則，精準(zhǔn)投放新增用地指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)用地指標(biāo)投放一本賬管到底。

統(tǒng)籌落實(shí)占補(bǔ)指標(biāo)。強(qiáng)化重大項(xiàng)目的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)統(tǒng)籌保障能力，大力推進(jìn)墾造水田專項(xiàng)行動(dòng)，在確保完成0.65萬畝墾造水田目標(biāo)任務(wù)基礎(chǔ)上，力爭(zhēng)完成1萬畝；同時(shí)，積極爭(zhēng)取耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)和增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省調(diào)劑特殊政策，通過國(guó)家和省統(tǒng)籌來落實(shí)重大項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡，力爭(zhēng)通過國(guó)家和省統(tǒng)籌再落實(shí)1萬畝補(bǔ)充耕地指標(biāo)，多措并舉彌補(bǔ)耕地后備資源不足的矛盾。

統(tǒng)籌生態(tài)補(bǔ)償“一把尺”

杭州是國(guó)內(nèi)較早建立和實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的地市之一。2006年生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制正式運(yùn)行，市財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付主要對(duì)錢塘江上游的淳安、建德、桐廬、臨安和富陽(yáng)5個(gè)區(qū)、縣（市）進(jìn)行補(bǔ)助。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年至2018年，市財(cái)政累計(jì)撥付生態(tài)補(bǔ)償資金11億元，有效支持了各區(qū)、縣（市）生態(tài)環(huán)境保護(hù)和改善。此外，根據(jù)國(guó)家三部委文件相關(guān)規(guī)定，杭州于2015年3月起實(shí)行污水處理費(fèi)收支兩條線。按照全市污水處理廠的分布設(shè)置，濱江區(qū)、大江東和蕭山的污水處理費(fèi)統(tǒng)一上繳至蕭山區(qū)財(cái)政。根據(jù)財(cái)力和支出責(zé)任相匹配以及“收支兩條線”原則，濱江區(qū)、大江東和蕭山的污水處理由蕭山統(tǒng)籌管理。

修訂生態(tài)補(bǔ)償資金管理辦法。市財(cái)政局與市環(huán)保局分別于2010年、2014年、2016年三次修訂資金管理辦法，2018年底已啟動(dòng)修訂第四次資金管理辦法，新辦法將進(jìn)一步完善因素法分配，加大資金對(duì)生態(tài)保護(hù)的引導(dǎo)力度。如《土壤污染防治法》于2019年1月1日正式施行，在考慮水、大氣等環(huán)境因素同時(shí)，將土壤環(huán)境因素納入生態(tài)補(bǔ)償因素考慮。又如千島湖引配水工程將于2019年建成通水，千島湖區(qū)域的水環(huán)境保護(hù)更顯重要，要通過合理設(shè)置因素指標(biāo)及權(quán)重，在生態(tài)補(bǔ)償資金的分配向上游生態(tài)保護(hù)區(qū)、限建區(qū)、生態(tài)保護(hù)工作力度大、投入多、成效好的區(qū)域傾斜。

推進(jìn)水務(wù)管理一體化。當(dāng)前水務(wù)管理存在資源分散、管理體制不一、運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題。建議下一步積極深化水務(wù)體制改革、推進(jìn)水務(wù)一體化，在整合各涉水主體的基礎(chǔ)上，推進(jìn)規(guī)劃布局、資源調(diào)配、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、管理政策的“四統(tǒng)一”，實(shí)現(xiàn)“建設(shè)一個(gè)高質(zhì)量的水網(wǎng)、實(shí)現(xiàn)高水平的運(yùn)營(yíng)、形成科學(xué)高效的現(xiàn)代化配供水格局”目標(biāo)。

統(tǒng)籌道路交通“一張網(wǎng)”

近年來，杭州緊緊圍繞區(qū)域發(fā)展總體定位，充分發(fā)揮交通優(yōu)勢(shì)，全方位落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略和全省重大部署，立足都市圈、著眼長(zhǎng)三角、攜手各地市，堅(jiān)持交通規(guī)劃共繪、設(shè)施共建、行業(yè)共治、服務(wù)共享，協(xié)調(diào)推進(jìn)區(qū)域綜合交通大建設(shè)、大發(fā)展，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供了有力保障和支撐。下一階段，應(yīng)當(dāng)緊抓長(zhǎng)三角一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略和杭州都市圈擴(kuò)容的契機(jī)，以打造國(guó)際性區(qū)域交通樞紐和交通強(qiáng)國(guó)示范城市為目標(biāo)，著力構(gòu)建內(nèi)通外達(dá)、高效便捷的現(xiàn)代綜合交通體系。

深化規(guī)劃研究。以《杭州都市圈綜合交通發(fā)展規(guī)劃》等重大規(guī)劃編制為抓手，適度超前謀劃區(qū)域新一輪交通規(guī)劃藍(lán)圖，進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域交通融合，進(jìn)一步提升交通與城市、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)的融合，以交通為依托，整合重要資源，推動(dòng)區(qū)域新發(fā)展。

強(qiáng)化通道布局。對(duì)接全省“四大”建設(shè)部署，重點(diǎn)推進(jìn)大通道建設(shè)，構(gòu)建集高鐵、高速、城際鐵路、國(guó)省道、城市軌道交通、城市道路、“四好”農(nóng)村路、城鄉(xiāng)綠道等多層次綜合交通網(wǎng)絡(luò)。著力打通“斷頭路”，實(shí)現(xiàn)省市區(qū)之間路網(wǎng)無縫銜接。積極推進(jìn)相關(guān)鐵路線及杭紹甬智慧高速等高速公路通道的前期工作。

完善樞紐體系。完善杭州綜合交通樞紐體系構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)與長(zhǎng)三角地區(qū)綜合交通樞紐統(tǒng)籌布局，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口等重要交通樞紐的協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)海（水）、陸、空各類交通一體化運(yùn)作。