專家解讀《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》(摘選)

黎 明 圖/文

Expert Interpretation of the (excerpts)

Recently, three experts interpreted the relevant issues of the issued by the State Council. This paper only extracts the macro and major issues related to the motor vehicle industry.

2018年7月6日生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站刊載的3位專家對《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》(6月27日國務(wù)院印發(fā)，下簡稱《藍天保衛(wèi)戰(zhàn)》)中有關(guān)問題的解讀，從多個角度闡述了這一行動計劃出臺的背景和主要精神，有利于我們?nèi)婧蜕羁汤斫膺@一行動計劃的內(nèi)容。下面僅摘選了宏觀的和主要與機動車行業(yè)相關(guān)的部分問題的解讀，供參考。

問1：《藍天保衛(wèi)戰(zhàn)》又被稱為《大氣十條》二期，普遍認(rèn)為是為承接《大氣十條》而發(fā)布的。那么《大氣十條》目標(biāo)完成情況如何？是否對各省進行考核？考核結(jié)果如何？

王金南(生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院院長，中國工程院院士)：2013年，國務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動計劃》(下簡稱《大氣十條》)，著重強化以細顆粒物(PM2.5)為重點的大氣污染防治工作，為當(dāng)前和今后一段時間的工作指明了方向?！洞髿馐畻l》實施5年來，……初步建立齊抓共管的治理格局，產(chǎn)業(yè)、能源結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，重點行業(yè)和領(lǐng)域治理力度不斷加大，環(huán)境法治保障更加有力，大氣環(huán)境管理能力穩(wěn)步提升。《大氣十條》確定的45項重點工作任務(wù)，全部按期完成。

《大氣十條》要求，到2017年，全國地級及以上城市可吸入顆粒物(PM10)濃度下降10%以上，京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域PM2.5濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市PM2.5年均濃度控制在60 μg/m3左右。監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2017年，全國地級及以上城市PM10平均濃度比2013年下降22.7%；京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域PM2.5平均濃度分別比2013年下降39.6%、34.3%、27.7%；北京市PM2.5年均濃度降至58 μg/m3。全面完成《大氣十條》確定的環(huán)境空氣質(zhì)量改善目標(biāo)。

根據(jù)《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法(試行)》(國辦發(fā)〔2014〕21號)，生態(tài)環(huán)境部會同發(fā)展改革委等部門，對全國31省市區(qū)貫徹實施《大氣十條》情況進行考核。經(jīng)考核，北京、內(nèi)蒙古等15省份考核等級為優(yōu)秀；天津、河北等8省份考核等級為良好；山西、安徽等8省份考核等級為合格。

下一步，各地要全力貫徹落實《藍天保衛(wèi)戰(zhàn)》，持續(xù)推動產(chǎn)業(yè)、能源、運輸、用地結(jié)構(gòu)調(diào)整，抓好重污染天氣應(yīng)對，全面深入開展大氣污染防治工作，共同推動環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。

問2：《藍天保衛(wèi)戰(zhàn)》目標(biāo)設(shè)定是怎么考慮的？其目標(biāo)與《大氣十條》、“十三五”約束性指標(biāo)存在什么關(guān)系？

王金南：《贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)》提出環(huán)境空氣質(zhì)量目標(biāo)：“經(jīng)過3年努力，大幅減少主要大氣污染物排放總量，協(xié)同減少溫室氣體排放，進一步明顯降低PM2.5濃度，明顯減少重污染天數(shù)，明顯改善環(huán)境空氣質(zhì)量，明顯增強人民的藍天幸福感。到2020年，SO2、NOx排放總量分別比2015年下降15%以上；PM2.5未達標(biāo)地級及以上城市濃度比2015年下降18%以上，地級及以上城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率達到80%，重度及以上污染天數(shù)比率比2015年下降25%以上。”

上述目標(biāo)設(shè)定主要考慮幾個方面：一是要貫徹落實十九大和中央經(jīng)濟工作會議精神，確定“源頭防治”和“四個明顯”；同時延續(xù)《大氣十條》以顆粒物濃度降低為主要目標(biāo)、同時降低重污染天數(shù)的思路，促進環(huán)境空氣質(zhì)量的總體改善。二是要求完成《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》確定的環(huán)境空氣約束性目標(biāo)，……。三是考慮到《藍天保衛(wèi)戰(zhàn)》時間與“十三五”剩余時間重合，再設(shè)立新的目標(biāo)會對地方目標(biāo)指標(biāo)制定、分解、考核、重點任務(wù)設(shè)定等工作造成混亂。因此，《藍天保衛(wèi)戰(zhàn)》對各省市區(qū)和重點區(qū)域都不再設(shè)立新的量化目標(biāo)，要求各地完成“十三五”約束性指標(biāo)。

問3：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進入深水區(qū)，《藍天保衛(wèi)戰(zhàn)》在這方面有什么部署和安排？

王金南：我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)依然偏重，以京津冀及周邊6省市(京津冀晉魯豫)為例，國土面積僅占全國7.2%，卻消耗了全國33%的煤炭，生產(chǎn)了全國43%的鋼鐵、45%的焦炭、31%的平板玻璃、19%的水泥、60%的原料藥、40%的農(nóng)藥，原油加工量占全國28%。京津冀及周邊、長三角、汾渭平原等區(qū)域單位國土面積煤炭消費量是全國平均水平的4～6倍；且重化產(chǎn)業(yè)圍城現(xiàn)象突出，對當(dāng)?shù)丨h(huán)境空氣質(zhì)量產(chǎn)生重要影響。同時，在城鄉(xiāng)結(jié)合部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和廣大農(nóng)村地區(qū)，存在大量“散亂污”企業(yè)，嚴(yán)重污染環(huán)境、擾亂市場秩序、擠占發(fā)展空間，“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象十分突出。

因此，《藍天保衛(wèi)戰(zhàn)》將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，作為推動我國高質(zhì)量發(fā)展的重要突破口，具體內(nèi)容包括：

一是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。通過“三線一單”編制工作明確禁止和限制發(fā)展的行業(yè)、生產(chǎn)工藝和產(chǎn)業(yè)目錄；加快城市建成區(qū)重污染企業(yè)搬遷改造或關(guān)閉退出；重點區(qū)域禁止新增化工園區(qū)，……。

二是嚴(yán)控“兩高”行業(yè)產(chǎn)能。重點區(qū)域嚴(yán)禁新增鋼鐵、焦化、電解鋁、鑄造、水泥和平板玻璃等產(chǎn)能；修訂《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》，加大落后產(chǎn)能淘汰和過剩產(chǎn)能壓減力度。

三是將“散亂污”企業(yè)及集群綜合整治工作推向全國，……。

四是深化工業(yè)污染治理?！?，持續(xù)推進工業(yè)污染源全面達標(biāo)排放；針對……，強化全過程管控，推進治污設(shè)施升級改造。針對污染排放量較大的鋼鐵等行業(yè)，推動實施超低排放改造。

五是大力培育綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)。發(fā)展節(jié)能環(huán)保、清潔生產(chǎn)、清潔能源產(chǎn)業(yè)，……培育新的增長動能。

問4：《藍天保衛(wèi)戰(zhàn)》為什么將能源結(jié)構(gòu)調(diào)整作為重要工作，對此有什么部署和安排？

王金南：我國能源結(jié)構(gòu)以煤為主，清潔化利用水平仍偏低，結(jié)構(gòu)性污染問題突出。我國煤炭消費量大、集中使用率低，重點區(qū)域煤炭消費強度高。全國20%左右煤炭用于無任何環(huán)保治理措施的農(nóng)村取暖和不能穩(wěn)定達標(biāo)的中小型燃煤設(shè)施。目前，“2+26”城市和汾渭平原地區(qū)散煤消費約6 000萬t，1 t散煤大氣污染物排放量是1 t電煤的10～15倍。京津冀及周邊地區(qū)、長三角、汾渭平原等重點地區(qū)單位國土面積煤炭消費量是全國平均水平的4～6倍。因此，《藍天保衛(wèi)戰(zhàn)》將加快調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、構(gòu)建清潔低碳高效能源體系作為重要舉措，堅持發(fā)展非化石能源與清潔高效利用化石能源并舉，著力補齊資源環(huán)境約束、質(zhì)量效益不高、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等短板。主要措施包括：

一是有效推進北方地區(qū)清潔取暖。……。

二是重點區(qū)域繼續(xù)實施煤炭消費總量控制。到2020年，全國煤炭占能源消費總量比重下降到58%以下。京津冀魯豫5省市煤炭消費總量比2015年下降10%，長三角地區(qū)下降5%，汾渭平原實現(xiàn)負增長。推進煤炭集中使用、清潔利用，重點削減非電力用煤，提高電力用煤比例，2020年全國電力用煤占煤炭消費總量比重達到55%以上。

三是加大燃煤鍋爐和爐窯整治力度。……。

四是提高能源利用效率。繼續(xù)實施能源消耗總量和強度雙控行動。推動北方采暖地區(qū)城鎮(zhèn)和農(nóng)村住房節(jié)能改造。

五是加快發(fā)展清潔能源和新能源。到2020年，非化石能源占能源消費總量比重達到15%。加大可再生能源消納力度，基本解決棄水、棄風(fēng)、棄光問題。

問5：《藍天保衛(wèi)戰(zhàn)》提出，積極調(diào)整運輸結(jié)構(gòu)，大幅提升鐵路貨運比例，請問治理大氣污染為什么要調(diào)整運輸結(jié)構(gòu)？在優(yōu)化調(diào)整交通運輸結(jié)構(gòu)方面，已經(jīng)取得了哪些工作進展？運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點是什么？

丁焰(生態(tài)環(huán)境部機動車排污監(jiān)控中心副主任)：我國交通運輸結(jié)構(gòu)不合理。2017年，全國公路貨運占76.8%，鐵路貨運僅占7.7%。特別是，主要港口集裝箱海鐵聯(lián)運比例僅約2%，遠低于世界平均20%的水平。從單位貨物周轉(zhuǎn)來看，公路運輸能耗和污染物排放量，分別是鐵路運輸?shù)?倍、13倍。根據(jù)大氣細顆粒物源解析結(jié)果，機動車特別是柴油車已經(jīng)成為許多大中城市的首要污染源。從全國情況看，柴油貨車保有量占全國汽車的7.8%，但排放的NOx和PM分別占汽車排放量的57.3%、77.8%。因此，調(diào)整貨物運輸結(jié)構(gòu)，增加鐵路貨運量，減少柴油貨車使用是治理大氣污染的重要舉措。《藍天保衛(wèi)戰(zhàn)》提出了具體目標(biāo)要求：計劃到2020年，全國鐵路貨運量比2017年增長30%，其中京津冀及周邊地區(qū)增長40%、長三角地區(qū)增長10%、汾渭平原增長25%。

按照黨中央、國務(wù)院決策部署，全國運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整工作正在積極穩(wěn)步推進，京津冀及周邊地區(qū)已經(jīng)取得初步成效。一是天津港等環(huán)渤海港口煤炭集疏港運輸實現(xiàn)“公轉(zhuǎn)鐵”。2017年10月1日零時起，環(huán)渤海港口煤炭運輸全部改由鐵路集疏港。據(jù)觀測，經(jīng)由北京延慶的運煤貨車日均減少3 500～4 000輛，同比減少50%，每年可降低沿線區(qū)域細顆粒物2 μg/m3。二是全國鐵路貨運占比扭轉(zhuǎn)多年連續(xù)下滑趨勢。2017年，全國鐵路貨運量占全社會貨運量的比例由2016年的7.6%提升到2017年的7.7%，提升0.1百分點，扭轉(zhuǎn)了2005年以來鐵路貨運占比連年下滑趨勢。三是相關(guān)部門單位和地方積極推進運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整。發(fā)展改革委牽頭研究制定京津冀地區(qū)交通運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整方案，交通運輸部印發(fā)《關(guān)于全面深入推進綠色交通發(fā)展的意見》，鐵路總公司積極推進唐山地區(qū)礦石疏港運輸。北京、天津、河北、山東等地開始積極推進大宗貨物運輸“公轉(zhuǎn)鐵”。

按照黨中央、國務(wù)院決策部署，生態(tài)環(huán)境部正在積極配合交通運輸部等部門研究制定全國運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整方案。運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要任務(wù)是，推進大宗貨物、集裝箱及中長距離貨物運輸從公路轉(zhuǎn)向鐵路，加快提升鐵路貨運量，提高鐵路貨運比例。運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的工作重心是“三西”地區(qū)(山西、陜西和內(nèi)蒙古西部)煤炭外運和沿海沿江港口集疏運組織。主要采取4方面措施：一是加快推進鐵路貨運干線和專用線建設(shè)，強化組織管理，大幅提升鐵路運能。二是加大公路貨運車輛超限超載治理力度，推進貨運車型標(biāo)準(zhǔn)化，推動道路貨運行業(yè)提質(zhì)增效、規(guī)?；l(fā)展。三是充分利用互聯(lián)網(wǎng)信息，推動多式聯(lián)運加快發(fā)展，降低道路貨車空駛率。四是出臺激勵與約束并舉的政策措施，采取財稅費等市場化措施積極引導(dǎo)，通過督促考核等手段努力推動。

問6：機動車污染成為一些地方的重要污染來源，《藍天保衛(wèi)戰(zhàn)》對機動車污染防治進行了系統(tǒng)部署，請問近年機動車污染防治取得哪些進展？還存在什么問題？下一步如何深入推進？

丁焰：近年來我國機動車保有量快速增長，產(chǎn)銷量已連續(xù)9年保持世界第一。2017年產(chǎn)銷量分別達到2 901.5萬、2 887.9萬輛，均占全世界的30%左右。全國機動車保有量已達到3.10億輛，其中汽車2.17億輛。汽車保有量仍在以每年2 000多萬輛的速度增加，預(yù)計將在2020年位居世界第一。由此帶來的機動車污染物排放量居高不下，4項污染物排放量達到4 000多萬t，已成為大氣污染的重要來源。細顆粒物源解析表明，北、上、廣、深等特大型城市的移動源排放已成為細顆粒物的首要來源，占比分別為45%、29.2%、21.7%和52.1%。

為貫徹落實大氣污染防治法，按照“大氣十條”部署，生態(tài)環(huán)境部加大機動車污染防治力度，近年來主要采取了如下措施：

一是推動運輸結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整。推進天津港等環(huán)渤海港口煤炭集疏港于2017年10月全部改由鐵路，每天減少重型柴油貨車使用3 500～4 000輛，經(jīng)由北京延慶的運煤車輛同比減少50%。2017年全國鐵路貨運量占比同比提高0.1百分點，扭轉(zhuǎn)了2005年以來連續(xù)多年下滑趨勢。

二是初步建立新生產(chǎn)機動車環(huán)境管理新模式。初步建立事前信息公開、事中達標(biāo)監(jiān)管、事后環(huán)保召回的新車環(huán)境管理制度。2017年依法實施新生產(chǎn)機動車、非道路移動機械環(huán)保信息公開制度。加快機動車排放標(biāo)準(zhǔn)升級，全面實施機動車國五排放標(biāo)準(zhǔn)。2017年12月，生態(tài)環(huán)境部首次處罰違法生產(chǎn)銷售排放不合格汽車行為，罰款3 800多萬元。

三是加大在用車環(huán)境監(jiān)管力度。機動車定期排放檢驗依法作為前置條件，與安全技術(shù)檢驗制度有效銜接。初步建立“環(huán)保取證、公安處罰”的部門聯(lián)合執(zhí)法機制。建成機動車遙感監(jiān)測設(shè)施260多臺(套)，2017年查處超標(biāo)排放車188.1萬輛次，累計淘汰黃標(biāo)車和老舊車2 000多萬輛。

四是加快提升車用油品質(zhì)量。2017年，全國全面供應(yīng)國Ⅴ標(biāo)準(zhǔn)車用汽柴油，提前供應(yīng)硫含量≤10 PPM的普通柴油。京津冀及周邊地區(qū)“2+26”城市提前于2017年10月1日起，全面供應(yīng)國Ⅵ標(biāo)準(zhǔn)車用汽柴油，禁止銷售普通柴油，率先實現(xiàn)車用柴油和普通柴油并軌。

五是強化排放檢驗機構(gòu)監(jiān)督管理。建成國家－省－市三級聯(lián)網(wǎng)的機動車定期排放檢驗機構(gòu)監(jiān)控平臺，對近90%的機構(gòu)實現(xiàn)實時監(jiān)控。聯(lián)合有關(guān)部門對全國機動車排放檢驗機構(gòu)監(jiān)督抽查，責(zé)成地方處罰106家。各地2017年共處罰違規(guī)檢驗機構(gòu)875家，其中停業(yè)整頓639家，罰款1 881.02萬元，執(zhí)法監(jiān)管力度前所未有。

總體看來，我國已經(jīng)依法初步建立起中國機動車環(huán)境管理新模式，“油路車”全面統(tǒng)籌、協(xié)同推進的良好局面初步形成，但機動車污染防治面臨的形勢依然十分嚴(yán)峻，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是交通運輸結(jié)構(gòu)不合理。以柴油車為主的公路運輸承擔(dān)了78.8%的旅客運輸、76.8%的貨物運輸。鐵路貨運比例僅占7.7%，集裝箱海鐵聯(lián)運比例僅約2%。

二是機動車超標(biāo)排放問題突出。生產(chǎn)銷售超標(biāo)排放機動車現(xiàn)象尚未得到根本遏制，在用車輛超標(biāo)排放現(xiàn)象較普遍，年檢一次上線合格率不足80%，不添加尿素、屏蔽后處理裝置、排放檢驗機構(gòu)弄虛作假問題較為突出。

三是柴油質(zhì)量問題十分突出。京津冀及周邊地區(qū)民營加油站柴油質(zhì)量超標(biāo)率達到50%，特別是黑加油站點遍布各地。據(jù)有關(guān)方面從貨車油箱抽測，柴油合格率不到10%。

四是環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法能力和水平較低。全國僅11省設(shè)有專門機動車監(jiān)管機構(gòu)，186個城市組建專門監(jiān)管機構(gòu)，專職監(jiān)管人員不足3 000人，面對3.1億輛機動車、1億多臺各類機械，平均每人監(jiān)管14萬輛(臺)機動車和機械，遠遠不能滿足環(huán)境監(jiān)管需要。

基于上述情況，《藍天保衛(wèi)戰(zhàn)》作出安排部署，下一步生態(tài)環(huán)境部將認(rèn)真貫徹落實，全面統(tǒng)籌“油、路、車”治理，采取以下措施進一步強化機動車污染防治。

一是優(yōu)化調(diào)整貨物運輸結(jié)構(gòu)。加快提升鐵路貨運能力，大幅提高鐵路貨運比例。到2020年，全國鐵路貨運量比2017年增長30%，京津冀及周邊地區(qū)增長40%。大力推進海鐵聯(lián)運，全國重點港口集裝箱鐵水聯(lián)運量年均增長10%以上。

二是打好柴油貨車污染治理攻堅戰(zhàn)。制定柴油貨車污染治理攻堅戰(zhàn)行動方案，實施清潔柴油車、清潔柴油機、清潔運輸和清潔油品行動，確保柴油貨車污染排放總量明顯下降。開展柴油貨車聯(lián)合執(zhí)法專項行動，加強各個環(huán)節(jié)監(jiān)督管理，推進國三營運柴油貨車提前淘汰更新。

三是強化機動車監(jiān)督管理。提前實施機動車國六排放標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)厲打擊生產(chǎn)銷售環(huán)保不達標(biāo)機動車違法行為。構(gòu)建天地車人一體化的全方位監(jiān)控體系，實施在用車排放檢測與強制維護制度，嚴(yán)厲打擊排放檢驗機構(gòu)弄虛作假行為。在城市公交、環(huán)衛(wèi)、郵政、物流配送等領(lǐng)域推廣使用新能源汽車。

四是加強非道路移動機械和船舶污染防治。開展摸底調(diào)查，劃定非道路移動機械低排放控制區(qū)。推進排放不達標(biāo)工程機械、港作機械清潔化改造或淘汰，推廣使用電動、天然氣等清潔能源或新能源作業(yè)機械和船舶。調(diào)整擴大船舶排放控制區(qū)范圍，推動靠港船舶和飛機使用岸電。

五是推進燃油品質(zhì)升級。2019年1月1日起，全國全面供應(yīng)符合國Ⅵ標(biāo)準(zhǔn)的車用汽柴油，停止銷售低于國Ⅵ標(biāo)準(zhǔn)的汽柴油，取消普通柴油標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)車用柴油、普通柴油、部分船舶用油“三油并軌”。嚴(yán)厲打擊生產(chǎn)、銷售、儲存、使用不合格油品和車用尿素行為，堅決取締黑加油站點。

問7：做好重污染天氣應(yīng)對工作需要哪些必要的條件，下一步工作中哪些方面需要繼續(xù)強化？

柴發(fā)合(中國環(huán)境科學(xué)研究院研究員、大氣環(huán)境首席科學(xué)家)：通過近年來重污染天氣應(yīng)對工作總結(jié)的經(jīng)驗，有效應(yīng)對重污染天氣主要需要3方面的條件，一是加強空氣質(zhì)量預(yù)測預(yù)報，二是在同一個區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)、開展應(yīng)急聯(lián)動，三是夯實應(yīng)急減排措施。下一步重污染天氣應(yīng)對工作也要緊緊圍繞以上3個方面持續(xù)強化?！?。