科技政策好但落地難的解決辦法初探

趙春燕

（國(guó)家體育總局體育科學(xué)研究所，中國(guó) 北京100061）

“科技政策明松暗緊、 好政策難以實(shí)施”，“科研經(jīng)費(fèi)有錢沒(méi)法花、不花還不行”“課題項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)只能用于物不能用于人”的話題已經(jīng)成為科技界的心頭之痛。 一方面中央三令五申要簡(jiǎn)政放權(quán)， 給科研人員松綁減負(fù)，調(diào)動(dòng)人才積極性；而另一方面，科研人員感到好政策落地難，經(jīng)費(fèi)使用繁瑣，報(bào)銷流程復(fù)雜，導(dǎo)致科研人員不得不把更多的精力耗費(fèi)在經(jīng)費(fèi)使用、 報(bào)銷和結(jié)題財(cái)務(wù)驗(yàn)收上。 這種尷尬的局面，違背了中央的初衷，沒(méi)有發(fā)揮出好政策的效力。

習(xí)近平在2018 年5 月兩院院士大會(huì)上做出重要講話，不能讓繁文縟節(jié)把科學(xué)家的手腳捆死了，不能讓無(wú)窮的報(bào)表和審批把科學(xué)家的精力耽誤了。 要尊重科研規(guī)律， 尊重科研管理規(guī)律， 尊重科研人員意見(jiàn)，為科技工作者創(chuàng)造良好環(huán)境，服務(wù)好科技創(chuàng)新。

近幾年，科研政策利好頻出，束縛科研人員的繩索逐漸松綁，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了國(guó)務(wù)院《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》（國(guó)發(fā) [2018]25 號(hào)）、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于抓好賦予科研機(jī)構(gòu)和人員更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實(shí)工作的通知》（國(guó)辦發(fā)[2018]127 號(hào)）、科技部財(cái)政部 《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目和資金管理的通知》（國(guó)科發(fā)資[2019]45 號(hào)）等文件，可謂軍書(shū)十二卷，卷卷有此名。 但是，這些政策并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果，令廣大科研單位科研人員無(wú)奈嘆息。

1 科技政策落地難的原因分析

（1）政令多出，發(fā)文部門追求的目標(biāo)不一致，造成政策不一致，以及政策的復(fù)雜性，讓科研人員無(wú)所適從

宏觀決策者與微觀規(guī)則的制定者，追求的目標(biāo)不一致。 決策者需要的是科技界整體的績(jī)效與產(chǎn)出；而規(guī)則的制定者， 需要的是資金結(jié)構(gòu)分布的合理性以及防止資金的不當(dāng)使用。 換一句話，中央需要的是結(jié)果——績(jī)效與成果產(chǎn)出；而財(cái)政部等機(jī)構(gòu)需要的是過(guò)程——錢的清晰使用，不出問(wèn)題。 所謂神仙打架凡人遭殃，這種矛盾反映到具體的經(jīng)費(fèi)使用者那里就變成了完全無(wú)所適從。 例如購(gòu)買科研儀器設(shè)備，中央文件中明確規(guī)定推動(dòng)儀器采購(gòu)管理權(quán)落實(shí)到位，科研儀器采購(gòu)交由項(xiàng)目承擔(dān)單位自主決定，由單位主管部門報(bào)項(xiàng)目管理部門備案即可。 但《政府采購(gòu)法》里又明確規(guī)定，用財(cái)政性資金購(gòu)買集中采購(gòu)目錄以內(nèi)或者限額標(biāo)準(zhǔn)以上的儀器設(shè)備，必須納入政府采購(gòu)。 規(guī)則的不一致造成科研單位的無(wú)所適從。 從另一個(gè)維度講，科研人員想盡快買來(lái)儀器設(shè)備運(yùn)用到科研工作中，單位管理者卻怕自行采購(gòu)隨意性強(qiáng)、程序不嚴(yán)謹(jǐn)、容易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)漏洞，寧愿默守陳規(guī)通過(guò)政府采購(gòu)。 科研人員追求的是采購(gòu)結(jié)果，而管理者追求的是過(guò)程的安全穩(wěn)妥。 因此，訴求不一致，導(dǎo)致好政策無(wú)法落地，科技工作受到束縛。

再如“基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)”是財(cái)政部預(yù)算撥款的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。 財(cái)政部明確規(guī)定項(xiàng)目中不允許列支工資福利性支出。 而（國(guó)發(fā)[2018]25 號(hào)）中規(guī)定，“科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人可以根據(jù)項(xiàng)目需要，按規(guī)定自主組建科研團(tuán)隊(duì)”。 “對(duì)全時(shí)全職承擔(dān)任務(wù)的團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人以及引進(jìn)的高端人才，實(shí)行一項(xiàng)一策、清單式管理和年薪制。 ”“年薪所需經(jīng)費(fèi)在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中單獨(dú)核定。 ”政令多出、各自為政，如同九龍治水，旱澇不均。 科研人員和財(cái)務(wù)人員對(duì)政策理解全都一頭霧水，基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)中到底能否列支課題組成員以及聘用人員工薪，有待進(jìn)一步解釋。

另外，為規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)管理，國(guó)家主管部門出臺(tái)了大量的制度、規(guī)定，各部門各單位也制訂了許多辦法、細(xì)則。 這些規(guī)章制度不僅數(shù)量多、范圍寬、要求嚴(yán)，涉及的內(nèi)容更是廣泛，特別是除了科研制度外，還有許多行政性制度也要遵守，如預(yù)算編制、政府采購(gòu)、公務(wù)卡、會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、固定資產(chǎn)等。 這不僅使科研人員弄不懂，連財(cái)務(wù)人員也說(shuō)不清。 想動(dòng)用經(jīng)費(fèi)搞科研，卻發(fā)現(xiàn)文件規(guī)定一大堆，不知從何入手。想弄清楚各項(xiàng)規(guī)定，又得下一番功夫。 于是科研人員需成為半個(gè)會(huì)計(jì)才行。 有限的精力被分散，自然不利于集中力量辦大事。

（2）國(guó)家政策原則性太強(qiáng)，基層難以具體實(shí)施

一些政策文件太過(guò)于原則化， 導(dǎo)致基層對(duì)政策的理解和把握不一致， 不知道該如何執(zhí)行。 大多是文件傳達(dá)一遍，然后束之高閣。 例如，中央倡導(dǎo)建立完善有利于創(chuàng)新的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，對(duì)“唯論文、唯職稱、唯學(xué)歷”的問(wèn)題集中清理，推動(dòng)項(xiàng)目管理從重?cái)?shù)量、重過(guò)程向重質(zhì)量、重結(jié)果轉(zhuǎn)變，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果連續(xù)優(yōu)秀的，實(shí)行一定期限免評(píng)的制度。 但從上到下缺乏相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則， 基層科研單位不知該如何落實(shí)， 只好把中央精神像尚方寶劍一樣掛起來(lái)。 因此目前仍按照論文、專利、課題數(shù)量、資金總額、獲得獎(jiǎng)勵(lì)等評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行考核獎(jiǎng)勵(lì)。給人的感覺(jué)是，上一個(gè)政策還不知道怎么操作，下一個(gè)政策又來(lái)了，“只聽(tīng)樓梯響，不見(jiàn)人下來(lái)。 ”一些單位疲于開(kāi)會(huì)傳達(dá)文件精神， 根本沒(méi)時(shí)間去研究如何落實(shí)，或者是不愿成為改革的先行者。 特別是基層單位，因?yàn)楣ぷ鞣泵Τ３Ｒ蝗松砑鏀?shù)職，顧不過(guò)來(lái)的情況下，僅將上級(jí)文件原封不動(dòng)的傳達(dá)一下，就萬(wàn)事大吉。

再如（國(guó)發(fā)[2018]25 號(hào)）文件中規(guī)定，“加大高校、科研院所和國(guó)有企業(yè)科研人員科技成果轉(zhuǎn)化股權(quán)激勵(lì)力度，科研人員獲得的職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)入當(dāng)年本單位績(jī)效工資總量，但不受總量限制，不納入總量基數(shù)。”這是非常好的對(duì)科研人員的激勵(lì)政策，但因尚缺乏細(xì)化，無(wú)法貫徹落實(shí)。上級(jí)部門核定年度工資總額，原則上不許突破。 在上級(jí)部門還未實(shí)施新政改變現(xiàn)有管理模式之前，下級(jí)部門很難有所創(chuàng)新。

（3）紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)部門仍以舊制度舊辦法來(lái)審定問(wèn)題，科技人員有口莫辯

拿前朝的劍殺本朝的官， 是一直以來(lái)存在的問(wèn)題。因?yàn)樾抡邔儆诜较蛐圆渴穑募贫ㄟ^(guò)于籠統(tǒng)，政策缺乏細(xì)化解釋，故而不好操作；而一些舊文件又沒(méi)有說(shuō)廢止，仍然在施行。 因此審計(jì)部門很普遍的作法是用舊文件來(lái)定性新問(wèn)題，用舊板子來(lái)打新屁股，科研人員無(wú)法自證清白苦不堪言。 而相關(guān)部門也多會(huì)明哲保身，不能為科研人員做主。 因此高校和科研院所都會(huì)知難而退，不為天下先。 抱著觀望的態(tài)度謹(jǐn)慎行事，比冒著風(fēng)險(xiǎn)吃螃蟹要穩(wěn)妥的多。

例如2018 年底國(guó)務(wù)院辦公廳再次發(fā)文強(qiáng)調(diào)要深入推進(jìn)下放科技管理權(quán)限，推動(dòng)預(yù)算調(diào)劑權(quán)落實(shí)到位。 直接費(fèi)用中除設(shè)備費(fèi)外，其他科目費(fèi)用調(diào)劑權(quán)全部下放給科研項(xiàng)目承擔(dān)單位。但由于項(xiàng)目承擔(dān)單位還沒(méi)有與主管部門協(xié)調(diào)到位、未出臺(tái)相應(yīng)實(shí)施細(xì)則等原因，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)調(diào)劑權(quán)限仍在撥款單位， 沒(méi)有落實(shí)到項(xiàng)目承擔(dān)單位， 故預(yù)算調(diào)劑尚存困難。 而審計(jì)在結(jié)題驗(yàn)收時(shí)仍然會(huì)關(guān)注會(huì)議費(fèi)、 差旅費(fèi)等是否超預(yù)算， 把這點(diǎn)作為問(wèn)題寫(xiě)入審計(jì)報(bào)告中。

（4）科研管理的“堵點(diǎn)”依然存在

政策雖好，但堵點(diǎn)依然存在，需在改革的進(jìn)程中慢慢解決。 例如委管課題中的一部分已經(jīng)變成政府購(gòu)買服務(wù)，由政府部門與科研單位簽訂購(gòu)買服務(wù)的合同。 但從管理模式上看，跟以前的方式方法沒(méi)有明顯差別。 既然由課題任務(wù)書(shū)變?yōu)楹贤?那么乙方應(yīng)該遵循契約完成任務(wù)，發(fā)生違約按照違約條款處理才對(duì)。 而現(xiàn)在的購(gòu)買服務(wù)，仍然沿襲先前的慣有做法，行政管理色彩濃厚，半年報(bào)、年報(bào)、 中期進(jìn)度匯報(bào)、 預(yù)算執(zhí)行分析、項(xiàng)目進(jìn)展情況、結(jié)題技術(shù)驗(yàn)收和財(cái)務(wù)驗(yàn)收，一樣都不少。 所謂換湯不換藥。

再如，橫向課題是接受企業(yè)或其他社會(huì)組織委托取得的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，應(yīng)按照合同約定管理。 在我國(guó)近年出臺(tái)的創(chuàng)新政策中，從未要求將橫向課題按照縱向課題管理。 但由于審計(jì)部門對(duì)橫向課題的審查比照縱向課題，促使科研單位也將橫向經(jīng)費(fèi)參照縱向經(jīng)費(fèi)管理。 科研人員反映，因?yàn)闄M向課題扣管理費(fèi)較高，且經(jīng)費(fèi)支出與縱向課題一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)， 因此他們?cè)诮訖M向課題時(shí)很猶豫，“辛苦做課題，無(wú)利可圖，甚至倒賠錢，還要擔(dān)責(zé)任”的說(shuō)法，不僅傷害了科技人員多勞多得的積極性，也阻礙了將科技成果向市場(chǎng)轉(zhuǎn)化的進(jìn)程。

再如一些報(bào)銷制度的卡點(diǎn)：科研人員出差有時(shí)需要攜帶科研儀器設(shè)備，因此自駕車比搭乘火車飛機(jī)長(zhǎng)途客運(yùn)車方便。 但財(cái)政部的差旅費(fèi)管理辦法規(guī)定，可以報(bào)銷公共交通費(fèi)用， 不能報(bào)銷自駕車的油費(fèi)及過(guò)路過(guò)橋費(fèi)。這樣給科研工作帶來(lái)了不便。 出差需要以公務(wù)卡結(jié)算，而聘用人員和在校學(xué)生有些沒(méi)有公務(wù)卡，出差在外無(wú)卡可刷也不能使用現(xiàn)金，造成報(bào)銷困難。 另外公務(wù)卡持卡人不能為沒(méi)有公務(wù)卡的人代購(gòu)機(jī)票，其結(jié)果就是同一趟差旅一部分人員公務(wù)卡結(jié)算、一部分人員支票或現(xiàn)金結(jié)算，合并報(bào)銷顯得亂，分開(kāi)報(bào)銷又面臨住宿費(fèi)發(fā)票無(wú)法拆分的困境。

（5）層層審批、報(bào)銷流程繁瑣

科研經(jīng)費(fèi)使用層層審批，報(bào)銷審核都要填一堆單子，不少科研人員不得不耗費(fèi)大量時(shí)間、精力去填財(cái)務(wù)報(bào)表，錄入各種單據(jù)，還要應(yīng)對(duì)所附合同起草不規(guī)范，提供的附件不完整、管理部門之間相互推諉扯皮等問(wèn)題， 造成科研人員不圍著科研轉(zhuǎn)而是圍著財(cái)務(wù)轉(zhuǎn)，擠占了大量寶貴時(shí)間。 例如科研項(xiàng)目在任務(wù)書(shū)中申報(bào)了會(huì)議費(fèi)， 同時(shí)在年度單位會(huì)議培訓(xùn)計(jì)劃中申報(bào)了會(huì)議安排，可是在具體實(shí)施時(shí)，要有市場(chǎng)詢價(jià)議價(jià)或者招投標(biāo)文件，證明課題為何要在甲酒店辦會(huì)，而不選擇乙酒店。 經(jīng)費(fèi)預(yù)算較大，如果達(dá)到“三重一大”事項(xiàng)審批權(quán)限，就需要領(lǐng)導(dǎo)班子上會(huì)研究決定。如果辦會(huì)時(shí)發(fā)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)支出要突破預(yù)算， 則又需要層層審批調(diào)整年初預(yù)算。 而會(huì)議報(bào)銷時(shí)還需要提供厚厚一摞資料來(lái)證明其真實(shí)合規(guī)。 更有甚者，所有發(fā)票均需要驗(yàn)真，科研人員需登錄國(guó)稅局、機(jī)票驗(yàn)真網(wǎng)站等去查驗(yàn)發(fā)票的真實(shí)性。 報(bào)銷上下的功夫，比做科學(xué)實(shí)驗(yàn)還耗時(shí)耗力。 這些做法，與中央倡導(dǎo)的“強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，推行一站式服務(wù)，讓科研人員少跑腿。 強(qiáng)化科研人員主體地位， 在充分信任基礎(chǔ)上賦予更大的人財(cái)物支配權(quán)”的精神背道而馳。

造成這種局面的深層原因在于這個(gè)社會(huì)處于信任缺乏的狀態(tài)。 管理者和執(zhí)行人之間缺乏信任，而經(jīng)費(fèi)支出恰恰是可見(jiàn)并可控的，嚴(yán)把支出關(guān)彌補(bǔ)了管理者的不信任感。 同時(shí)，層層審批集體決策，分擔(dān)了責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。 萬(wàn)一出現(xiàn)違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題，也可避免一支筆一言堂、內(nèi)控審簽流程不完善的問(wèn)題。 就是這種不信任、怕?lián)?zé)，讓中央的好政策難以落實(shí)到位。

2 對(duì)策與建議

（1）統(tǒng)一思想、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，做好已出臺(tái)法規(guī)文件的相關(guān)規(guī)定的銜接，保證政令暢通

中央的文件精神需要各部委先行一步，制定配套政策，貫徹落實(shí)。而各部委必須統(tǒng)一思想統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，堅(jiān)決貫徹落實(shí)中央各項(xiàng)部署要求，確保在落實(shí)科研人員自主權(quán)的基礎(chǔ)上，突出成果導(dǎo)向，提高科研資金使用績(jī)效，完成科研目標(biāo)任務(wù)。 統(tǒng)一思想才能凝神聚力。 不能像鐵路警察、各管一段那樣實(shí)施分塊負(fù)責(zé)，條款分割。建議多部委共同管理的業(yè)務(wù)，應(yīng)聯(lián)合發(fā)文，避免各部委之間利益博弈、相互掣肘、意見(jiàn)不一致。 中央、省級(jí)、市級(jí)及基層單位應(yīng)保持政策理解和貫徹的一致性， 避免上有政策、下有對(duì)策。 出臺(tái)新文件的同時(shí)，應(yīng)及時(shí)清理廢止舊文件，避免公說(shuō)公有理婆說(shuō)婆有理。 這樣科研單位和科研人員就不會(huì)犯難，到底該執(zhí)行哪個(gè)文件，面對(duì)問(wèn)題該找哪個(gè)部門了。 頂層設(shè)計(jì)的好， 才有四梁八柱和夯實(shí)的基礎(chǔ)。

（2）制定政策落實(shí)的配套制度和具體實(shí)施辦法

對(duì)中央已經(jīng)出臺(tái)的賦予科研單位和科研人員自主權(quán)的有關(guān)政策，各省市、各部委要制定配套制度和具體實(shí)施辦法，對(duì)現(xiàn)行的科研項(xiàng)目、科研資金、科研人員等管理辦法進(jìn)行修訂。 高校、科研院所工資基數(shù)如何設(shè)定、項(xiàng)目中能否列支工資福利性支出、績(jī)效評(píng)價(jià)體系如何建立等， 這些問(wèn)題有待于一一解惑。 科技、教育、財(cái)政、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)等部門應(yīng)根據(jù)科研管理實(shí)踐，不斷動(dòng)態(tài)調(diào)整完善科研管理制度，讓制度更加清晰化，可操作化，避免中央文件束之高閣、工作依然我行我素的老樣子。 在政策執(zhí)行過(guò)程中，要對(duì)政策實(shí)際效果或存在問(wèn)題作出客觀、公正的判斷，對(duì)因使用條件、環(huán)境變化不再使用的政策，及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

（3）打通科研管理中的“堵點(diǎn)”，給科研工作開(kāi)綠燈

科技、財(cái)政、審計(jì)等部門應(yīng)按照“尊重人才、尊重規(guī)律、重視績(jī)效和成果”的原則，在制定文件時(shí)加強(qiáng)和科研單位科研人員的溝通，充分聽(tīng)取和吸收各方面的意見(jiàn)和訴求，了解掌握科研管理中的瓶頸和堵點(diǎn)，認(rèn)真評(píng)估這些阻力對(duì)政策實(shí)施的影響，通過(guò)密切溝通，不斷完善行政管理，從而推動(dòng)科研政策落地生根、開(kāi)花結(jié)果。

（4）簡(jiǎn)化審批與報(bào)銷流程，簡(jiǎn)政放權(quán)，讓經(jīng)費(fèi)支出順暢快捷

在重建信任機(jī)制的基礎(chǔ)上，科研單位應(yīng)該重新設(shè)計(jì)內(nèi)控流程，制定完善本單位科研、人事、財(cái)務(wù)、成果轉(zhuǎn)化、科研誠(chéng)信等具體管理辦法，特別是修訂資金審批和報(bào)銷制度，強(qiáng)化財(cái)務(wù)等職能部門的服務(wù)意識(shí)，推行一站式服務(wù)，讓科研人員少跑腿。 強(qiáng)化科研人員主體地位， 在充分信任的基礎(chǔ)上賦予更大的人財(cái)物自主權(quán)。對(duì)嚴(yán)重違背科研誠(chéng)信和財(cái)經(jīng)法規(guī)的，實(shí)行終身追究，聯(lián)合懲戒，嚴(yán)厲責(zé)罰。 總之，不能再沿襲先前的“一人生病、眾人喝藥”的作法，對(duì)違規(guī)者重懲，對(duì)合規(guī)者給予充分信任、放寬管理空間。 這樣既能培養(yǎng)受眾的尊嚴(yán)感和契約精神，也能節(jié)約行政管理成本，提高效益。給予相信將收獲誠(chéng)實(shí)守信； 給予不信任只能收獲形式主義的欺騙。 確?？蒲腥藛T工作自主權(quán)，才能調(diào)動(dòng)人員積極性，激勵(lì)科研人員攻堅(jiān)克難，多出成果。

（5）加強(qiáng)對(duì)中央政策貫徹落實(shí)的檢查督導(dǎo)

科技、 財(cái)政等有關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)中央政策的宣傳解讀。 從部委到基層單位應(yīng)對(duì)政策性比較好的管理問(wèn)題和財(cái)務(wù)制度開(kāi)展培訓(xùn)，建立咨詢渠道。 對(duì)好做法、好經(jīng)驗(yàn)、好案例，做好宣傳推廣。 另外，加強(qiáng)對(duì)政策落實(shí)的監(jiān)督，對(duì)于不符合中央精神和改革方向，默守陳規(guī)的行為，要及時(shí)糾正。 加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，建立舉報(bào)投訴渠道， 鼓勵(lì)科研單位和科研人員對(duì)政策落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重失職失責(zé)者要追究有關(guān)人員責(zé)任。有監(jiān)督有指導(dǎo)有反饋，政策才能實(shí)施并取得效果。