編外用工規(guī)范管理的實踐與思考
——基于南潯的改革探索

●郭鳳娟 錢培祥 杜菲菲

編外用工是指機關(guān)事業(yè)單位因工作需要，在核定的行政事業(yè)編制外使用的人員。近年來，編外用工規(guī)模不斷膨脹、整體素質(zhì)不高、使用任性隨意等問題突出，規(guī)范編外用工管理已刻不容緩。浙江省湖州市南潯區(qū)自2014年以來，通過建章立制、清理規(guī)

范、強化考核，探索編外用工的規(guī)范化管理，逐步實現(xiàn)了編外用工管理的制度化、規(guī)范化。

一、南潯區(qū)編外用工的現(xiàn)狀及問題分析

截至2018年3月，南潯區(qū)核定機關(guān)事業(yè)單位編外用工控制數(shù)2089名，其中，管理專技崗位控制數(shù)1905名，駕駛員崗位控制數(shù)184名。實有編外人員2386人，其中，管理專技崗位2213人，駕駛員173人。從人員分布來看，區(qū)級部門635人，各鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)）708人，各類學(xué)校504人（主要為幼兒園的保教人員、保安等），各醫(yī)療機構(gòu)539人（主要為臨床一線醫(yī)護人員）；從文化程度來看，碩士1人，本科466人，大專816人，高中及以下1103人；從收入待遇來看，年人均70567元（含單位及個人繳納的“五險一金”），其中10萬元以上230人、5萬元以下886人；從是否納入實名制系統(tǒng)來看，已納入1908人，未納入478人。

編外用工管理中存在的主要問題有如下幾個方面：

一是規(guī)模不斷膨脹。針對編外用工規(guī)模的無序膨脹，2014年南潯區(qū)首次開展編外用工清理規(guī)范，提出用2-3年時間將編外人員數(shù)量減少25%的目標要求。但至2018年3月，實有人數(shù)比2014年仍然增長近15%。編外用工數(shù)量的快速增長，一方面，由于近年來“五水共治”、污染防治、小城鎮(zhèn)綜合整治、淘汰“低小散”、城鎮(zhèn)管理等方面的工作任務(wù)越來越多；另一方面，由于工作精細化要求越來越高，上級部門要求基層配備條線專職工作人員的情況也越來越多。為了完成工作任務(wù)，在編內(nèi)人員無法滿足需要的情況下，只能通過增加編外人員來滿足工作需要。

二是身份類型多樣。現(xiàn)有編外人員中，既有與機關(guān)事業(yè)單位簽訂勞動合同的人員，又有來源各異的借用人員；既有在勞動年齡段的人員，又有超過勞動年齡段身份各異的退休返聘人員。不同來源、不同身份的編外人員，使得原本不規(guī)范的編外用工管理更加混亂。造成這種局面，既有工作需要的原因，比如醫(yī)療衛(wèi)生等專業(yè)技術(shù)崗位確需返聘退休醫(yī)生；也有出于穩(wěn)定隊伍需要而采取的權(quán)宜之計，比如安置退職村干部等；還有出于簡化用工方式、降低用工成本、規(guī)避用工風(fēng)險等考慮，而通過借用、返聘等方式補充編外人員。

三是待遇參差不齊。編外人員收入水平差距較大。在部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)間，相似崗位的編外人員年均收入最高的與最低的相差近2倍。造成“同工不同酬”的主要原因是：一方面，由于沒有統(tǒng)一的薪酬制度、考核獎勵標準，編外人員的薪酬待遇、年終獎勵往往由部門班子（黨組）會議商量決定，隨意性較大，造成差異也較大；另一方面，由于聘用時間較長而待遇逐步增長，為留住業(yè)務(wù)骨干而提高薪酬，以及由于歷史原因未入編等特殊人員待遇參照在編人員發(fā)放等，導(dǎo)致編外人員待遇水平參差不齊。

四是管理制度落實不到位。雖然2014年南潯區(qū)制定出臺了編外用工管理暫行辦法，但在實際執(zhí)行過程中，仍然存在未核擅用、招聘不公開、合同管理不規(guī)范、考核獎懲不健全、實名制更新不及時等問題。

二、編外用工規(guī)范管理的實踐

2014年，南潯區(qū)制定出臺了《南潯區(qū)機關(guān)事業(yè)單位編外用工管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），通過采取一般部門按行政事業(yè)編制總數(shù)的20%、鄉(xiāng)鎮(zhèn)按35%-40%、特殊部門一事一議的方法分類核定編外用工控制數(shù)，實行新進編外人員由主管部門公開招聘，將編外用工納入實名制管理等舉措，對編外用工實行規(guī)范管理。針對編外用工規(guī)范管理存在的問題，南潯區(qū)進一步加大規(guī)范管理力度。

一是借巡察之力，主動與區(qū)紀委、區(qū)委巡察辦溝通，將編外用工管理納入巡察工作范圍，并積極參與巡察工作。借部門之力，聯(lián)合紀委、組織、人社、財政、審計等部門，共同研究分析存在問題，針對不同問題分別明確牽頭責任部門，改變編辦一家單打獨斗的工作格局。

二是在2014年制定出臺暫行辦法的基礎(chǔ)上，從強化主體責任、落實統(tǒng)一公開招聘、規(guī)范年度考核、深化清理規(guī)范等方面著手，進一步健全編外用工管理制度體系。從宏觀整體層面，印發(fā)《關(guān)于規(guī)范全區(qū)機關(guān)事業(yè)單位編外用工管理的實施意見》。從操作層面，印發(fā)《機關(guān)事業(yè)單位編外用工公開招聘暫行辦法》《南潯區(qū)機關(guān)事業(yè)單位編外人員年度考核指導(dǎo)意見（試行）》，研究擬定薪酬待遇指導(dǎo)意見；以組織、機構(gòu)編制、財政、人社、審計等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展全區(qū)機關(guān)事業(yè)單位編外用工清理規(guī)范的方案》。

三是明確“總量控制、只減不增”的原則，對已核定控制數(shù)的，一般不作調(diào)整。確有特殊原因需要調(diào)整的，須由編委會研究審議核定。超控制數(shù)的，要求在3年內(nèi)逐步消化。針對人員身份復(fù)雜問題，明確借用人員能退則退，不能退的單獨臺帳管理，只減不增；退休返聘人員一律清退，確需返聘的需具備中級及以上專業(yè)技術(shù)職稱，并經(jīng)聯(lián)席會議批準方可使用，且規(guī)定除醫(yī)院外衛(wèi)技返聘人員原則上每月報酬最高不超過2000元。針對待遇參差不齊問題，從規(guī)范經(jīng)費預(yù)算管理入手，明確編外人員經(jīng)費列支渠道，分類確定編外人員人均經(jīng)費列支標準，逐步縮小待遇差距。

四是完善聯(lián)席會議制度，由區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)任召集人，分管組織人事的區(qū)領(lǐng)導(dǎo)任副召集人，組織、機構(gòu)編制、財政、人社、審計等部門主要領(lǐng)導(dǎo)為成員，明確各成員單位的職責分工，落實監(jiān)管責任。建立監(jiān)督檢查機制，將機關(guān)事業(yè)單位編外用工管理執(zhí)行情況納入黨政主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責任審計和區(qū)委巡察工作范圍，完善編外人員實名制管理，對編外人員“進、管、出”實行常態(tài)化、全程化管理。建立考核機制，將編外用工管理情況納入?yún)^(qū)對部門、區(qū)對各鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)）年度綜合考核指標體系，切實強化用工單位編外用工管理主體責任。

通過采取取上述一系列規(guī)范措施，一是用工單位主體責任得以有效落實，用工單位規(guī)范編外用工管理的意識明顯增強；二是編外用工隊伍規(guī)模得到控制。截止目前，通過清理規(guī)范，精簡比率達12%，有效減少編外用工存量。通過嚴格執(zhí)行先核后用、統(tǒng)一公開招聘、及時出入編登記備案等制度，實現(xiàn)編外用工“進、管、出”全程實名制管理，有效控制編外用工增量；三是日常管理更加規(guī)范。通過嚴把人員進口關(guān)、杜絕人情用工，強化考核管理、提升素質(zhì)，初步形成了有進有出、優(yōu)留劣汰、公平公正的良性用人機制。四是長效管理機制落實有力。對納入2018年經(jīng)濟責任審計的 5個區(qū)級部門和2個鎮(zhèn)，將編外用工管理是否規(guī)范作為重點列入審計內(nèi)容，通過審計共提出未經(jīng)審核擅自使用編外人員、超控制數(shù)使用編外人員、勞動合同簽訂不規(guī)范、工資發(fā)放不規(guī)范等問題及建議5條。

三、進一步規(guī)范編外用工管理的思考

一是有效控制編外用工隊伍規(guī)模，還需出臺相對剛性的政策規(guī)定。近年來，各地編外用工規(guī)模總體呈現(xiàn)出快速增長趨勢。雖然各地也逐步出臺了控制編外用工總量的政策措施，比如，明確編外用工控制數(shù)核定標準、規(guī)范新增控制數(shù)審批程序、規(guī)范進員渠道等，但增加編外用工的隨意性則較為明顯，核定標準的剛性規(guī)定還不夠，缺乏總量控制的底線紅線，僅依靠地方自我約束難以有效控制編外用工隊伍規(guī)模。因此，如何有效控制編外用工總體規(guī)模，并實現(xiàn)“只減不增”，需要在更高層面制定出臺相對剛性的政策規(guī)定。

二是有效提高編外用工社會化程度，還需完善各項配套制度。目前，政府購買服務(wù)的范圍主要限于后勤保障、園林綠化、軟件開發(fā)等領(lǐng)域，更多的執(zhí)法輔助等工作難以實現(xiàn)政府購買服務(wù)。一方面，由于各類專業(yè)性社會組織、勞務(wù)派遣公司等可提供購買服務(wù)的對象不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更為突出；另一方面，由于政府購買服務(wù)的相關(guān)配套政策還不健全。因此，如何有效培育專業(yè)化的社會組織或企業(yè)，有效擴大政府購買服務(wù)的范圍，有力推動在更大范圍實現(xiàn)“花錢辦事不養(yǎng)人”，提高政府工作效率，需要重點深入研究。

三是有效發(fā)揮編外用工隊伍作用，還需豐富激勵手段。編外用工隊伍是一個相對較大的群體，其中不乏優(yōu)秀人才。雖然各地方通過評先評優(yōu)、考核獎勵等方式給予了一定激勵，但總體而言，編外人員回報與付出比率較低、成長空間狹小，難以有效激勵編外用工群體發(fā)揮作用。如何更好的激勵這個面廣量大的群體，還需積極創(chuàng)新，探索更為豐富的激勵手段和方式。