以“四個(gè)全面”打造高質(zhì)量社會(huì)保障體系
——“十四五”浙江社會(huì)保障建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)與建議

□孫勝梅

新中國(guó)成立70年來，浙江社會(huì)保障體系建設(shè)成就有目共賭，不僅率先在全國(guó)建立了覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、運(yùn)行有序的新型社會(huì)保障制度體系，而且保障范圍持續(xù)擴(kuò)大，保障水平穩(wěn)步提升，為全省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生持續(xù)改善發(fā)揮了不可替代的作用。步入“十四五”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不確定性、人口老齡化加劇、就業(yè)形式多樣化、以及推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化構(gòu)成了新時(shí)期浙江社會(huì)保障體系建設(shè)的時(shí)代背景，面對(duì)人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，浙江社會(huì)保障亟待在深化改革中，破解發(fā)展不平衡不充分問題，實(shí)現(xiàn)從“高速度擴(kuò)張”向“高質(zhì)量發(fā)展”轉(zhuǎn)變，為全省人民織就更安全可靠的生活保障網(wǎng)。

“十四五”浙江社會(huì)保障建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

“十四五”浙江社會(huì)保障建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)，既有來自經(jīng)濟(jì)下行和發(fā)展不確性以及勞動(dòng)力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)性變化帶來的籌資難度加大、基金收入來源收緊，又有來自人口老齡化加劇和待遇剛性增長(zhǎng)帶來的基金支出快速擴(kuò)張，還有時(shí)代變革對(duì)其治理水平提出的新要求，所有這些都將對(duì)浙江社會(huì)保障發(fā)展帶來全面深入的影響。

挑戰(zhàn)一：經(jīng)濟(jì)下行壓力和發(fā)展不確定性需要充分發(fā)揮社會(huì)保障的反周期調(diào)節(jié)功能。70年的實(shí)踐充分證明，社會(huì)保障不僅是我國(guó)的民生安全網(wǎng)和社會(huì)穩(wěn)定器，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)節(jié)器。當(dāng)經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)，社會(huì)保障可以發(fā)揮反周期的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)節(jié)功能，通過階段性降低企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率、返還社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、臨時(shí)性減征社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，以及給予企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼等社保新政，為緩解企業(yè)經(jīng)營(yíng)困境、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、穩(wěn)定就業(yè)局勢(shì)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮積極作用。同時(shí)，社會(huì)保障還可以有效化解人們的后顧之憂，有利于提振公眾消費(fèi)信心、提高當(dāng)期邊際消費(fèi)傾向，從而助力經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。在中美經(jīng)貿(mào)摩擦不斷升級(jí)、消費(fèi)降維、投資乏力等背景下，“不確定性”成了“十四五”時(shí)期浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要關(guān)鍵詞。面對(duì)世界百年未有之變局，減費(fèi)降稅是當(dāng)前國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的主要取向，對(duì)此，需要充分發(fā)揮社會(huì)保障的反周期經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能，通過階段性降低和減輕企業(yè)的社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，提振消費(fèi)信心，為浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)質(zhì)量變革、動(dòng)力變革、效率變革贏得時(shí)間和空間。

挑戰(zhàn)二：人口老齡化加劇需要高度重視社會(huì)保障可持續(xù)運(yùn)行問題。人口年齡結(jié)構(gòu)是影響社會(huì)保障可持續(xù)發(fā)展的最重要的因素和變量，不同的人口年齡結(jié)構(gòu)，意味著不同的社會(huì)保障負(fù)擔(dān)水平和制度撫養(yǎng)系數(shù)。長(zhǎng)期來，得益于人口年齡結(jié)構(gòu)的紅利，浙江各項(xiàng)社會(huì)保障制度運(yùn)行平穩(wěn)，基金收支狀況良好，基金支付能力總體要好于全國(guó)平均水平和其他兄弟省份。步入“十四五”，隨著浙江人口年齡結(jié)構(gòu)步入“深度老齡化”，老年社會(huì)撫養(yǎng)系數(shù)將得到快速上升，不管是養(yǎng)老、還是醫(yī)療保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性都將面臨較大風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。一方面，從基金收入端來看，勞動(dòng)年齡人口的減少會(huì)進(jìn)一步弱化社會(huì)保障的可持續(xù)繳費(fèi)能力；另一方面，從基金出口端來看，老年人口規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大和社會(huì)保障待遇水平的剛性增長(zhǎng)將導(dǎo)致基金支出快速增長(zhǎng)。據(jù)預(yù)測(cè)，未來五年浙江人口老齡化的規(guī)模、速度和深度都將進(jìn)入前所未有的加強(qiáng)階段。全省60歲及以上的老年人口總量將從2020年1190萬上升至2025年1494萬，年均增量達(dá)到60萬左右。人口老齡化率將從2020年的20.45%提高至2025年的24.81%，步入“深度老齡化”社會(huì)。與此同時(shí)，高齡化進(jìn)程不斷加劇，高齡老人和失能老人快速增加。人口年齡結(jié)構(gòu)的深度老齡化不僅會(huì)對(duì)基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性帶來較大沖擊和挑戰(zhàn)，而且加大了對(duì)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的需求，亟待通過有效的制度安排來解決長(zhǎng)期失能和高齡老人的生活照護(hù)問題。

挑戰(zhàn)三：勞動(dòng)力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)性變化呼喚創(chuàng)新社會(huì)保障參保和繳費(fèi)政策?，F(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)制度是工業(yè)化產(chǎn)物，是建立在穩(wěn)定、長(zhǎng)期的勞資關(guān)系基礎(chǔ)之上的，勞資分責(zé)是受雇勞動(dòng)者在社會(huì)保險(xiǎn)制度中獲得經(jīng)濟(jì)福利的最重要原因。但在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，隨著網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的廣泛應(yīng)用和人工智能時(shí)代的到來，勞動(dòng)力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，出現(xiàn)了越來越多的“平臺(tái)型就業(yè)”“自雇傭就業(yè)”“多重勞動(dòng)關(guān)系”等新型就業(yè)形態(tài)和模式，對(duì)傳統(tǒng)基于勞動(dòng)關(guān)系的社會(huì)保險(xiǎn)參保和繳費(fèi)政策帶來新的挑戰(zhàn)和壓力。浙江作為互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)大省，是共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先行地和領(lǐng)頭雁，境內(nèi)擁有阿里巴巴、螞蟻金服、蘑菇街、同花順、貝貝網(wǎng)、曹操專車、花瓣網(wǎng)、丁香園等眾多互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，是新業(yè)態(tài)發(fā)展最活躍的省份之一。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，浙江新業(yè)態(tài)從業(yè)人員高達(dá)數(shù)百萬人。但是，目前針對(duì)新業(yè)態(tài)的社會(huì)保障政策尚處于真空地帶，無論是法律文件，還是政府規(guī)章，都嚴(yán)重落后于實(shí)踐。如何順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代”勞動(dòng)力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)性變化和就業(yè)形式多樣化的發(fā)展趨勢(shì)，積極創(chuàng)新和完善社會(huì)保險(xiǎn)參保和繳費(fèi)政策，將是社會(huì)保障建設(shè)面臨的一大挑戰(zhàn)。

挑戰(zhàn)四：社會(huì)治理現(xiàn)代化要求全方位提升社會(huì)保障治理水平。社會(huì)保障作為我國(guó)社會(huì)領(lǐng)域最重要的制度安排，在社會(huì)治理中承擔(dān)著舉足輕重的作用，已經(jīng)從國(guó)有企業(yè)改革的配套政策發(fā)展成為國(guó)家治理體系的重要組成部分和內(nèi)容。在社會(huì)治理方面，浙江一直走在全國(guó)前列，從“最多跑一次”改革到政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，這是浙江政府治理方式的一場(chǎng)深刻革命和重大創(chuàng)新，是涵蓋政府治理理念、政務(wù)服務(wù)流程、政府治理方式和信息技術(shù)應(yīng)用的全方位、系統(tǒng)性、協(xié)同式變革。社會(huì)保障涉及的都是民生問題，其治理能力和水平的高低直接影響著老百姓的切身體驗(yàn)和感受。如何按照省委、省政府提出的“最多跑一次”和“政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型”的部署和要求，進(jìn)一步在優(yōu)化服務(wù)流程、加強(qiáng)部門協(xié)同、健全公眾參與，以及推進(jìn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方面實(shí)現(xiàn)新的突破和進(jìn)展，將“最多跑一次”改革向縱深推進(jìn)，并充分運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”的思維和技術(shù)，進(jìn)一步拓寬服務(wù)通道和載體，推進(jìn)社會(huì)保障業(yè)務(wù)網(wǎng)上辦、掌上辦以及全省通辦，為城鄉(xiāng)居民提供更加快捷、方便、優(yōu)質(zhì)、高效的民生服務(wù)，將是“十四五”時(shí)期浙江社會(huì)保障體系建設(shè)的重點(diǎn)課題。

以“四個(gè)全面”打造高質(zhì)量社會(huì)保障體系

面對(duì)“十四五”浙江宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和人口環(huán)境對(duì)社會(huì)保障發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)，浙江社會(huì)保障體系建設(shè)要緊扣十九大提出的“兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制”的基本要求，從制度供給、共享水平、治理能力、風(fēng)險(xiǎn)防范等多方面全面發(fā)力，積極打造高質(zhì)量社會(huì)保障體系，在助力浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)的同時(shí)，持續(xù)保障和改善民生。

全面優(yōu)化制度供給。健全和完善的制度體系是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障高質(zhì)量運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記非常注重制度在民生保障中的重要作用，他多次強(qiáng)調(diào)：“不管處于什么發(fā)展水平，制度都是社會(huì)公平正義的重要保證，我們要通過創(chuàng)新制度安排，努力克服人為因素造成的有違公平正義的現(xiàn)象，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利”。制度是管長(zhǎng)遠(yuǎn)的，帶有根本性和全局性，是習(xí)近平總書記治國(guó)理政的重要抓手。在制度建設(shè)上，盡管目前浙江已建立了以社會(huì)保險(xiǎn)為主體、社會(huì)救助和社會(huì)福利為補(bǔ)充的新型社會(huì)保障制度體系，但受長(zhǎng)期以來漸進(jìn)性改革方式的影響，制度的碎片化比較明顯，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間和群體之間都存在著一定的制度分割，既影響了制度的公平性，又降低了制度運(yùn)行效率。而且在養(yǎng)老服務(wù)保障方面，尚未建立相應(yīng)的制度安排?！笆奈濉闭憬鐣?huì)保障制度建設(shè)的重點(diǎn)，應(yīng)從養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、社會(huì)救助等骨干項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)與功能入手，加快推進(jìn)制度整合，提升統(tǒng)籌層次，均衡責(zé)任分擔(dān)。在總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，全面建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度。同時(shí)，要大力推進(jìn)多層次社會(huì)保障體系建設(shè)，通過政策引導(dǎo)和市場(chǎng)機(jī)制充分調(diào)動(dòng)各方參與社保體系建設(shè)的積極性，以結(jié)構(gòu)再造來適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化，滿足城鄉(xiāng)居民多樣性的保障訴求。

全面提升共享水平。作為國(guó)民收入的二次分配，促進(jìn)公平正義和全民共享是社會(huì)保障的核心價(jià)值理念和追求。經(jīng)過新中國(guó)成立70年來的制度變遷，我國(guó)社會(huì)保障已經(jīng)從職工專利發(fā)展成為國(guó)民權(quán)利，要把全面提升社會(huì)保障的普惠性和可及性，作為“十四五”浙江社會(huì)保障建設(shè)的重要抓手。一方面，要按照“兜底線”的基本要求，切實(shí)做好對(duì)困難群體的兜底性保障，讓困難群眾享有與小康社會(huì)相適應(yīng)的兜底生活保障。另一方面，要按照“織密網(wǎng)”的要求，進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋范圍，以政策創(chuàng)新和優(yōu)化呼應(yīng)勞動(dòng)力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)性變化的發(fā)展需要，允許非戶籍人員在就業(yè)地以靈活就業(yè)身份參加職工基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)，盡可能將各類就業(yè)群體都納入社保安全網(wǎng)。在待遇確定和調(diào)整上，要兼顧公平性和激勵(lì)性，引導(dǎo)公眾形成合理預(yù)期，防止收入差距在二次分配中進(jìn)一步擴(kuò)大。

全面升級(jí)治理水平。高質(zhì)量的社會(huì)保障體系，需要現(xiàn)代化的治理體系與之相匹配，要通過合理的制度安排和有效的體制機(jī)制，全面升級(jí)浙江社會(huì)保障治理水平，努力打造人民滿意的服務(wù)體系。一方面，要按照國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的要求，盡快理順不同部門和層級(jí)政府之間的管理和服務(wù)職責(zé)，切實(shí)提高各級(jí)政府在社會(huì)保障治理中的履職能力。另一方面，要貫徹落實(shí)社會(huì)治理現(xiàn)代化的核心要義，讓市場(chǎng)、社會(huì)、民眾以平等的地位參與到社會(huì)保障治理中來，形成多元主體治理的協(xié)作模式，有效緩解基層服務(wù)人員和力量不足的矛盾。建立與公眾的互動(dòng)機(jī)制，讓政府的各項(xiàng)社會(huì)保障政策能夠真實(shí)地反映社會(huì)民意，實(shí)實(shí)在在地解決民眾最迫切的保障需求。同時(shí)，要充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)在社會(huì)保障治理中的積極作用，以“最多跑一次”改革和政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型為契機(jī)，加快推進(jìn)各項(xiàng)信息系統(tǒng)省級(jí)集中建設(shè)，構(gòu)建全省統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)平臺(tái)，提高數(shù)據(jù)的共享水平，積極推進(jìn)社保業(yè)務(wù)“網(wǎng)上辦”和“掌上辦”，提高服務(wù)的便捷性和可及性。

全面防范制度風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行和人口老齡化加劇對(duì)社會(huì)保障制度可持續(xù)性帶來的雙重壓力，要在有效發(fā)揮社會(huì)保障穩(wěn)增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需等反周期經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用的同時(shí)，積極加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)社?；疬\(yùn)行情況的監(jiān)測(cè)預(yù)警和精算管理，確?；疬\(yùn)行在安全范圍之內(nèi)，不發(fā)生系統(tǒng)性的制度風(fēng)險(xiǎn)。一方面，要積極拓展社會(huì)保障基金的籌資渠道和來源，在規(guī)范基金征繳，強(qiáng)化企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)義務(wù)的基礎(chǔ)上，加大國(guó)有資本收入、土地出讓收入和福利彩票基金收入等對(duì)社會(huì)保障基金的劃轉(zhuǎn)力度，逐步化解制度轉(zhuǎn)軌的歷史成本和隱性債務(wù)。另一方面，健全和完善應(yīng)對(duì)人口老齡化的制度內(nèi)生機(jī)制，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，適時(shí)調(diào)整各項(xiàng)制度參數(shù)，提高制度的運(yùn)行質(zhì)量和自我平衡能力。同時(shí)，要統(tǒng)籌推進(jìn)社會(huì)保障資源的合理布局?？茖W(xué)界定政府職責(zé)，合理分擔(dān)責(zé)任，強(qiáng)化資源統(tǒng)籌，加強(qiáng)政策協(xié)同，使分散的資源聚合增能、優(yōu)化整合、科學(xué)布局、均衡配置。適時(shí)調(diào)整和完善社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)和評(píng)價(jià)指標(biāo)，構(gòu)建高質(zhì)量社會(huì)保障評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。