試論內部審計在領導干部土地資源資產離任審計中的運用

□ 長興縣自然資源和規(guī)劃局 陳 雯

自黨的十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次明確提出領導干部自然資源資產離任審計以來，這項審計工作通過兩年多時間的試點，已經取得了一定的成效，改變了過去領導干部只關注經濟責任而忽視了自然資源管理和生態(tài)環(huán)境的保護責任，有效促進了生態(tài)文明建設。但作為一項新型審計，開展審計可采用的審計方法還不成熟，理論和實踐方面可參考的研究也十分有限。2017年，中辦、國辦印發(fā)《領導干部自然資源資產離任審計規(guī)定（試行）》，《規(guī)定》中明確從2018年開始自然資源資產離任審計將從審計試點轉為全面推開，并作為領導干部經濟責任審計的延伸，成為經常性審計項目。土地資源與水資源、礦產資源、森林資源等，共同構成了自然資源資產審計的內容。開展土地資源審計對促進土地資源管理，維護土地資源環(huán)境安全意義重大。目前，國家審計是自然資源資產審計的審計主體，筆者認為自然資源資產審計不應是政府審計一方的職責，內部審計也應當參與進來，從而更有效地推動自然資源資產審計的開展。本文闡述了領導干部土地資源資產離任審計的相關概念，結合內部審計的職能作用，對內部審計在土地資源資產審計中的運用談些初淺的看法，從而為領導干部土地資源資產離任審計實踐工作提供啟示。

一、內部審計在領導干部土地資源資產離任審計中的職能作用

我國審計監(jiān)督體系由國家審計、社會審計和內部審計組成。內部審計已經在嚴肅財經紀律、改善內部管理、提高資金績效和加強反腐倡廉建設領域中發(fā)揮著重要作用。內部審計對促進自然資源管理具有重要意義。當前形勢下，內部審計應發(fā)揮更大的作用，履行應有的職責，積極參與到領導干部土地資源資產離任審計當中，充分履行對系統(tǒng)內單位的自然資源資產管理和生態(tài)環(huán)境保護責任的履行情況進行審計的職責。

（一）領導干部土地資源資產離任審計的內涵

領導干部土地資源資產離任審計是指對領導干部在任期內因所任職務，依法對本地區(qū)或部門系統(tǒng)單位的土地資源資產的開發(fā)、利用、保護等受托管理行為的真實性和合法性進行審計。具體可以概括為地方黨委、政府主要領導干部任職期間對當?shù)赝恋刭Y源開發(fā)利用、土地資源污染防治和土地環(huán)境保護等活動的真實性、合法性和效果性，以及對其在土地資源管理活動中應承擔責任的履行情況的監(jiān)督、評價和鑒證工作。

（二）領導干部土地資源資產離任審計的目標

領導干部土地資源資產離任審計的總目標是對領導干部任期內所管轄區(qū)域的土地資源資產管理、利用與開發(fā)等方面的成果進行監(jiān)督審計，反映貢獻與不足，明確相關責任，提出加強土地資源資產管理的意見和建議，以激勵領導干部實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。具體目標包括：一是摸清狀況，對領導干部任期內轄區(qū)土地資源資產情況進行全面的掌握；二是查處問題，查處領導干部在土地資源資產管理方面存在的違法違紀違規(guī)問題；三是責任追究，對審計過程中查處的問題責任進行界定；四是加強管理，通過審計提出建議最終為政府的土地資源管理提供決策依據(jù)。

（三）內部審計在領導干部土地資源資產離任審計中的職能作用

內部審計本身具有評價作用，內部審計在領導干部經濟責任審計中已經發(fā)揮一定的職能作用。自然資源資產納入離任審計內容可以看作是經濟責任審計的拓展和延伸，是一種特殊的經濟責任審計。生態(tài)治理涉及的領域，往往與經濟責任密切相關，二者具有共同的目標。通過開展土地資源資產內部審計，從內部管理中就關注領導干部對土地資源資產各項管理職責的履行，把問題反映在初始階段，更有效地引導領導干部樹立自然資源資產保護意識，從而幫助領導干部建立正確的政績觀和科學發(fā)展觀。

二、領導干部土地資源資產離任審計的內容——基于內部審計視角

（一）土地資源資產法規(guī)政策執(zhí)行與落實情況

土地資源資產內部審計中要重點關注土地資源資產法規(guī)政策執(zhí)行與落實情況。具體包括土地政策是否嚴格執(zhí)行，效果是否明顯，是否與現(xiàn)實情況有不相符的地方，是否根據(jù)實際情況建立保障解決措施。重點審查土地資源資產相關規(guī)劃目標是否在可持續(xù)發(fā)展原則下制定并落實，是否符合土地總體規(guī)劃，是否與相關經濟產業(yè)政策目標一致；土地資源生態(tài)保護和修復制度的執(zhí)行情況；重大土地建設工程項目的建設情況等。

（二）土地資源資產重大決策事項

土地資源資產的重大決策事項包括土地資源資產審批、開發(fā)、管理及土地資源保護機制，與土地資源相關的重大投資、資產處置等方面的懲罰機制。內審人員要查閱轄區(qū)黨委、政府的決議決定、出臺的文件、會議紀要和領導批示等，檢查有關土地資源審批、開發(fā)、利用、節(jié)約、管理、保護和防治土地災害的重大決策事項是否合法合規(guī)。比如審查土地資源審批中是否存在違規(guī)審批和越權審批等問題。

（三）土地資源資產管理情況

關注土地開發(fā)利用總體規(guī)劃的實施。重點審計核查土地供應情況。供地程序是否合法、合規(guī)、合理；土地出讓或交易是否嚴格按照招拍掛的政策規(guī)定執(zhí)行；土地是否經過有資質的土地估價機構根據(jù)標準進行土地價值評估，是否考慮國家產業(yè)政策、土地調控政策；是否在擬定土地出讓底價后進行公告，土地實際供應時審查是否以低于最低底價標準出讓，出讓對象是否按規(guī)定用途使用。重點審查耕地保護責任指標落實情況。要嚴格審查耕地保護責任目標是否完成，是否存在建設用地比重逐年上升而耕地比重逐年下降的趨勢，是否踏越耕地紅線；核查分析耕地是否是“占多少、補多少”，是否真實有效地實現(xiàn)了耕地的占補平衡。

（四）土地資源資金管理情況

檢查土地資源資金的籌集渠道是否合法合規(guī)，土地專項資金是否全額納入了財政預算管理使用；資金是否按進度、及時撥付到位；資金的使用是否符合預算管理，有無專項資金不?？顚Ｓ玫葐栴}行為。重點審查土地出讓金收支，土地復墾資金、采礦權價款、生態(tài)補償費用、生態(tài)環(huán)境恢復治理資金等的計劃、管理是否存在擠占挪用等情況，以及各項專項資金的使用績效。

另外，內審人員還要關注土地資源保護情況和維護土地權益情況，包括：是否對土地狀況進行調查統(tǒng)計；是否對農田進行分級，并劃分基本農田保護區(qū)；是否采取措施改善土地質量，組織土地的整理和復墾工作；有關土地資金使用和管理是否合法合規(guī)等；是否保障土地所有權人的利益，如登記造冊、確認所有權等；是否依法保障土地承包經營權的流轉；是否按照規(guī)定程序規(guī)定時間實施土地征收公告；是否聽取被征收土地的集體組織和農民的意見，是否足額、及時支付各種補償費等。

三、內部審計在領導干部土地資源資產離任審計中運用的思考建議

內部審計需要根據(jù)新形勢不斷創(chuàng)新，逐步擴展審計業(yè)務，從單純的查錯防弊向促進單位管理方向轉變，從督導型向服務型方向轉變。內部審計完全可以在領導干部土地資源資產離任審計中加以運用，積極參加單位重大經濟活動及管理決策并主動協(xié)調，注意發(fā)現(xiàn)在資源管理活動中帶有傾向性、苗頭性和全局性的問題，作出客觀、公正、準確的結論，提出及時有效的改進建議，為管理決策提供科學的依據(jù)，促進自然資源管理事業(yè)健康發(fā)展。

（一）建立完善自然資源系統(tǒng)內部審計制度

根據(jù)國家規(guī)定和結合實際情況，建立完善土地資源資產內部審計制度，明確內部審計的地位、作用、職責、權限、及工作規(guī)范等，內部審計要有法可依，有章可循。同時，根據(jù)實際情況構建科學完善的土地資源資產審計指標體系。其次，在健全內部審計制度的基礎上，科學設置內部審計機構，合理配置審計資源，增強內部審計的權威性和獨立性。內部審計機構的領導層次越高，其獨立性就越強，權威性越高，內審工作質量和效果就越有保障。

（二）不斷提高內審人員綜合素養(yǎng)

現(xiàn)代內部審計范圍已由單純的財務資料擴大到業(yè)務管理的方方面面，這要求審計人員不斷地提升自我素養(yǎng)，拓寬知識面，熟練掌握國家的財經政策法規(guī)，熟悉自然資源業(yè)務。土地等自然資源具有復雜性和專業(yè)性，面對此類新型審計，內審人員必須熟悉土地法律法規(guī)、土壤質量數(shù)據(jù)、耕地約束指標、征占地、招拍掛流程等，內審人員要不斷提高審計人員綜合素質，不斷提升自我，學習、掌握土地資源的專業(yè)知識和法律規(guī)定。

（三）積極推進內部審計信息化建設

在大數(shù)據(jù)時代背景下，通過云計算和計算機網(wǎng)絡技術的支撐，審計人員要改變傳統(tǒng)審計方法，充分運用信息化手段，創(chuàng)新審計方法，大力推進內部審計信息化建設。結合自然資源系統(tǒng)業(yè)務特點，建立和完善內部審計信息化平臺，將審計證據(jù)進行全面數(shù)據(jù)化處理。利用現(xiàn)代化的工具開展內部審計工作，不斷提高審計工作效率和效果。

（四）強化土地資源資產審計結果的有效利用

審計結果的運用是促進單位完善內部管理的重要手段，也是內部審計工作的最終目標。通過內部審計，可以找出單位在內部管理制度存在的漏洞，從而分析問題并提出整改建議。要把內審結果及整改情況作為對領導干部考核、任免和獎懲的重要依據(jù)。完整的審計結果應用體系應該涵蓋審計情況通報、結果公告、整改落實、責任追究等內容。領導干部自然資源審計成為經常性審計項目后，通過實踐積累審計制度也會逐步完善健全成熟，離任審計很有可能就會轉向任中審計，通過內部審計把問題解決在初始，達到及時預防和處理各種違法行為發(fā)生的效果。