新時(shí)代地方黨委對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制分析

吳志遠(yuǎn)

(中共江西省委黨校，江西南昌 330108)

“地方黨委對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制”是國外金融制度范疇絕無僅有的、極富中國特色的、涉及政治與政黨體制以及經(jīng)濟(jì)與金融體制的綜合范疇。加強(qiáng)和改善對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)是新時(shí)代中國共產(chǎn)黨(包括各級地方黨委)所面臨的全新課題，與之相關(guān)的體制機(jī)制亟待創(chuàng)新與完善。本文基于政黨政治學(xué)、黨的建設(shè)學(xué)說及金融學(xué)等多學(xué)科理論與方法，嘗試在金融工作這個(gè)專門領(lǐng)域中探索地方黨委領(lǐng)導(dǎo)制度的建構(gòu)規(guī)律。由此，既擴(kuò)展并深化了黨的制度建設(shè)研究，又可有力地推進(jìn)有中國特色的社會(huì)主義金融制度建設(shè)研究，還有助于促成黨建與金融兩大研究領(lǐng)域的跨學(xué)科研究。

一、文獻(xiàn)綜述

“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”[1]。然而，國外政治學(xué)界卻主要從“執(zhí)政”而非“領(lǐng)導(dǎo)”的角度研究中國共產(chǎn)黨，杜鴻林、王其輝對這方面研究進(jìn)行了綜述。加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)則是自中國共產(chǎn)黨成立以來國內(nèi)學(xué)界始終關(guān)注的核心命題。所以，支撐本文研究的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)資源主要來源于國內(nèi)。進(jìn)一步看，本研究主題主要是從地方黨委這個(gè)“具體層次”和金融工作這個(gè)“具體領(lǐng)域”，即“兩個(gè)具體”的角度深入探索黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制創(chuàng)新，很顯然，這將是一次重要嘗試。習(xí)近平總書記在主持十八屆中央政治局第四十次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“地方各級黨委和政府要按照黨中央決策部署，做好本地區(qū)金融發(fā)展和穩(wěn)定工作”。顯然，上述“兩個(gè)具體”的嘗試非常必要，而已有理論與實(shí)踐探索又為“兩個(gè)具體”的嘗試提供了重要支撐。

就前一個(gè)“具體”而言，國內(nèi)現(xiàn)有理論成果對本研究提供了重要支撐和指引。(1)理論界關(guān)于黨的“領(lǐng)導(dǎo)”與“執(zhí)政”的區(qū)分為本研究準(zhǔn)確把握地方黨委領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制提供了必要指引。(2)地方黨委領(lǐng)導(dǎo)在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)中的重要性和基礎(chǔ)性得到一致肯定。(3)有研究界定了地方黨委領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制的內(nèi)涵及其研究范疇，并區(qū)分了“體制”和“機(jī)制”。(4)黨委會(huì)制度無疑是地方黨委領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制建設(shè)的重點(diǎn)，2006、2011及2016年地方黨委換屆過程更成為學(xué)界熱點(diǎn)，主要涉及常委會(huì)制度、民主集中制與決策機(jī)制、地方條塊工作關(guān)系的處理、應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿情能力、應(yīng)對危機(jī)的政治動(dòng)員能力等研究議題。其中，地方黨政關(guān)系以及政治協(xié)商制度在地方黨委領(lǐng)導(dǎo)制度中以及協(xié)調(diào)中央與地方黨委關(guān)系中的作用研究等方面都取得了明顯進(jìn)展。(5)還有學(xué)者提出應(yīng)深入探索具體工作領(lǐng)域中黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制建設(shè)，這為本研究提供了直接指引。

就后一個(gè)“具體”而言，已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尤為豐富，相關(guān)理論成果不斷增加，為本文研究提供了較強(qiáng)支撐。一方面，自建黨初期開始，中國共產(chǎn)黨對金融工作中的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制建設(shè)進(jìn)行了長期不懈探索，實(shí)踐成果體現(xiàn)在各歷史時(shí)期黨組織制定并發(fā)布的決定、決議案、章程、宣言、條例、規(guī)劃、通知、意見、布告、規(guī)定、實(shí)施辦法等諸多形式中。另一方面，相關(guān)理論研究也已在逐步推進(jìn)，主要涉及如下議題：(1)進(jìn)一步明確了金融工作中黨的“領(lǐng)導(dǎo)”的具體內(nèi)涵，有研究提出黨對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)包括政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)。(2)各時(shí)期黨對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)得到總結(jié)，有研究梳理了中國共產(chǎn)黨自成立以來領(lǐng)導(dǎo)金融工作的體制機(jī)制創(chuàng)新歷程與經(jīng)驗(yàn)。有研究從開展經(jīng)濟(jì)形勢教育、開展精神文明建設(shè)與反腐倡廉活動(dòng)、黨的理論創(chuàng)新能力以及解決實(shí)際問題的能力提升等方面概括了金融工作中黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制建設(shè)成就。有研究分析了亞洲金融危機(jī)背景下黨領(lǐng)導(dǎo)金融工作的體制機(jī)制創(chuàng)新。有研究從金融宏觀調(diào)控體系、金融監(jiān)管體制以及金融組織體系等方面分析了金融工作中黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。有研究梳理了黨的十八大以來黨領(lǐng)導(dǎo)金融工作的體制機(jī)制創(chuàng)新成效。(3)黨領(lǐng)導(dǎo)金融工作的微觀基礎(chǔ)即金融系統(tǒng)黨的建設(shè)也備受重視，提出了諸如加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)是金融業(yè)科學(xué)發(fā)展的重要法寶，應(yīng)從思想、組織、機(jī)制等方面強(qiáng)化金融業(yè)黨的建設(shè)以及金融機(jī)構(gòu)黨建對金融機(jī)構(gòu)具有積極效應(yīng)等觀點(diǎn)。(4)金融工作中黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制所涉及的各類關(guān)系逐步成為研究的重點(diǎn)，有學(xué)者關(guān)注了黨對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)與金融法治間的關(guān)系，有學(xué)者研究了金融工委、金融機(jī)構(gòu)黨委以及金融法治三者間的關(guān)系架構(gòu)，有研究探討了黨的領(lǐng)導(dǎo)與金融機(jī)構(gòu)公司治理間的關(guān)系。

綜上，該領(lǐng)域已有的實(shí)踐與理論探索是富有成效的，但仍有兩個(gè)方面值得特別關(guān)注：其一，基于政治學(xué)乃至跨學(xué)科的研究成果仍亟待充實(shí)。由于不少成果出自各時(shí)期各級黨的組織尤其是金融系統(tǒng)工作者，史料梳理及工作性文獻(xiàn)相對較多，其工作性、操作性特征較為明顯，而學(xué)理性研究文獻(xiàn)則相對較少。應(yīng)該看到，黨對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)及其制度建設(shè)屬于政治學(xué)研究領(lǐng)域，但又涉及金融學(xué)。從已有文獻(xiàn)看，我國金融學(xué)界往往重點(diǎn)關(guān)注金融機(jī)構(gòu)、金融市場和政府金融監(jiān)管，而政治學(xué)界又側(cè)重探討黨的領(lǐng)導(dǎo)及其制度建設(shè)的一般規(guī)律。金融工作既有各項(xiàng)工作的一般性，更有自身的特殊性。黨領(lǐng)導(dǎo)金融工作既要遵循領(lǐng)導(dǎo)各項(xiàng)工作的一般規(guī)律，更要探索領(lǐng)導(dǎo)金融工作的具體規(guī)律。這意味著我國政治學(xué)界應(yīng)聯(lián)合金融學(xué)界共同承擔(dān)起該項(xiàng)研究任務(wù)，更多關(guān)注金融工作中黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制創(chuàng)新。其二，聚焦地方黨委對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制的研究仍亟待加強(qiáng)。這與我國金融事權(quán)長期集中于中央的實(shí)際情況有關(guān)，而隨著近年來我國金融發(fā)展形勢的變化，地方黨委已成為黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)金融工作的必要延伸和基礎(chǔ)力量。由此看來，新形勢下地方黨委領(lǐng)導(dǎo)金融工作的體制機(jī)制創(chuàng)新及其研究已迫在眉睫。

“領(lǐng)導(dǎo)性政黨在中國特色社會(huì)主義建設(shè)中要為社會(huì)提供動(dòng)力以適應(yīng)不斷發(fā)展的社會(huì)”[2]。本文致力于為構(gòu)建在理論上可靠、在實(shí)踐中管用的地方各級黨委對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制提供初步思路，對將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”深深植入金融體系、推動(dòng)構(gòu)建具有新時(shí)代“中國風(fēng)格”與“中國元素”的地方金融治理體系進(jìn)行初步探索，為謀求超越西方通行的金融治理模式、從根本上破解地方金融治理難題這一遠(yuǎn)景目標(biāo)提供初步的基礎(chǔ)研究成果，“西方國家衰弱的一個(gè)重要原因是：在國家治理這一重大問題上，政黨之間難以形成共識(shí)，執(zhí)政黨拿不出具有說服力的解決方案，缺少前瞻性和實(shí)效性的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、外交政策”[3]。由此，既有望深化地方黨委領(lǐng)導(dǎo)制度研究，又可拓展金融體制機(jī)制研究視野與空間，強(qiáng)化金融體制機(jī)制研究的“中國特色”，同時(shí)還有助于在政治學(xué)、黨的建設(shè)與金融學(xué)之間建立密切的學(xué)術(shù)聯(lián)系。

為此，圍繞本文的研究對象，有必要明晰以下三點(diǎn)：其一，“新時(shí)代”是本文研究的時(shí)間維度和重要背景，它對黨的建設(shè)的科學(xué)化水平和我國金融現(xiàn)代化發(fā)展水平都提出了更高、更新的要求。其二，“地方黨委”包括省、市及縣各級黨委，是本文研究的主體，“地方黨委對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)”是“黨中央對金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的延伸與實(shí)現(xiàn)形式。同時(shí)，鑒于金融運(yùn)行與金融事權(quán)劃分的復(fù)雜性，地方各級黨委之間又應(yīng)有科學(xué)合理的分工與協(xié)調(diào)。其三，“領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制”是本文研究的聚焦點(diǎn)。需要強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：一要區(qū)分但又不能割裂“領(lǐng)導(dǎo)”與“執(zhí)政”。二要區(qū)分“領(lǐng)導(dǎo)體制”與“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制”。“領(lǐng)導(dǎo)體制”主要涉及“誰領(lǐng)導(dǎo)”、“領(lǐng)導(dǎo)誰”，而“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制”則往往涉及“如何領(lǐng)導(dǎo)”、“領(lǐng)導(dǎo)效果”等。一般而言，“領(lǐng)導(dǎo)體制”相對穩(wěn)定，而“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制”則較為具體細(xì)致且靈活可變。新時(shí)代我國金融發(fā)展形勢為黨的“領(lǐng)導(dǎo)體制”尤其是“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制”創(chuàng)新提供了廣闊空間。

確立新時(shí)代金融工作中地方黨委領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制的理想模式，前提是對其中涉及的若干關(guān)鍵問題和主要關(guān)系進(jìn)行科學(xué)解析。下文將根據(jù)新時(shí)代黨的建設(shè)新要求以及我國金融工作特點(diǎn)尤其是其發(fā)展新形勢和新要求，對若干關(guān)鍵問題或主要關(guān)系進(jìn)行深入探討，力求全面體現(xiàn)“新時(shí)代”及“金融工作”這兩大元素。

二、應(yīng)準(zhǔn)確把握金融工作中黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與地方黨委領(lǐng)導(dǎo)兩者間的關(guān)系

習(xí)近平總書記在2017年全國金融工作會(huì)議上指出：“必須加強(qiáng)黨對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)”。這一論斷既是對共產(chǎn)主義經(jīng)典作家的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的根本遵循，又是“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”的必然要求，也充分體現(xiàn)了我們黨對新時(shí)期金融與金融工作的高度重視，更體現(xiàn)了對黨領(lǐng)導(dǎo)金融工作能力與水平提升的迫切要求。具體分析如下：其一，金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，同時(shí)也是培育形成“資本”的重要機(jī)制，甚至后者還是前者的前提和依據(jù)?？枴ゑR克思曾在《資本論》及其手稿中系統(tǒng)地描述并批判了資本邏輯(包括金融資本)，“如果說信用制度表現(xiàn)為生產(chǎn)過剩和商業(yè)過度投機(jī)的主要杠桿，那只是因?yàn)榘葱再|(zhì)來說具有彈性的再生產(chǎn)過程，在這里被強(qiáng)化到了極限”[4]，這為我們黨加強(qiáng)對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)提供了極為重要的啟示。由此看來，“加強(qiáng)黨對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)”是確保金融正確發(fā)展方向的根本政治保證。其二，國內(nèi)外實(shí)踐均顯示，金融運(yùn)行極易脫離實(shí)體經(jīng)濟(jì)，金融市場的投機(jī)沖動(dòng)極易形成并蔓延，金融往往成為經(jīng)濟(jì)“脫實(shí)向虛”的“導(dǎo)演”。由此，金融與實(shí)體經(jīng)濟(jì)關(guān)系的“糾偏”也離不開黨對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)。其三，“金融是國家重要的核心競爭力，金融制度是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中重要的基礎(chǔ)性制度”[7]，但更是一把鋒利的“雙刃劍”，這主要源于金融運(yùn)行的非穩(wěn)定性。筆者運(yùn)用國家統(tǒng)計(jì)局有關(guān)數(shù)據(jù)，對1979—2017年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率、一二三各產(chǎn)業(yè)增加值增長率以及金融業(yè)增加值增長率進(jìn)行了詳細(xì)比較，發(fā)現(xiàn)金融業(yè)增加值增長率較其余四個(gè)指標(biāo)的波動(dòng)性顯著得多。隨著我國金融規(guī)模的不斷擴(kuò)張以及我國經(jīng)濟(jì)市場化與經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深入，金融波動(dòng)的負(fù)外部性將會(huì)愈發(fā)強(qiáng)烈，對我國經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行乃至黨的金融工作帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。其四，進(jìn)一步看，根據(jù)黨中央關(guān)于“金融安全是國家安全的重要組成部分”的判斷，金融愈益成為治國理政的重點(diǎn)領(lǐng)域，金融治理現(xiàn)代化水平已成為衡量各國現(xiàn)代化水平的重要方面，中國共產(chǎn)黨必須通過加強(qiáng)對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)來引領(lǐng)我國金融治理，而其前提則是領(lǐng)導(dǎo)力的提升，根本則在于領(lǐng)導(dǎo)制度的優(yōu)化。

習(xí)近平總書記在2017年全國金融工作會(huì)議上進(jìn)一步明確指出：“做好新形勢下金融工作，要堅(jiān)持黨中央對金融工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，“堅(jiān)持黨中央對金融工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”是黨對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)的“基本內(nèi)核”，也是黨對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)的基本形式，是黨的組織制度的內(nèi)在要求，更是金融與金融工作的特殊運(yùn)行屬性所提出的要求。這一制度安排既維護(hù)并體現(xiàn)了黨中央在金融工作中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，又有助于確保黨領(lǐng)導(dǎo)金融工作的方向正確性與運(yùn)行有效性。具體分析如下：其一，我們黨實(shí)行民主集中制的組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，下級服從上級是維護(hù)黨的組織統(tǒng)一與健全的基本要求，正如“對于同一組織(無論是黨的組織還是政府系統(tǒng))來說，在中央和地方的關(guān)系或組織結(jié)構(gòu)上實(shí)行某種‘集權(quán)制’，這是天經(jīng)地義的，無可指責(zé)的”[6]。其二，“堅(jiān)持黨中央對金融工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”是基于我們黨對金融與金融工作特殊屬性的深刻把握。從我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行層面看，波動(dòng)依然是常態(tài)現(xiàn)象，這種波動(dòng)意味著各項(xiàng)宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)之間動(dòng)態(tài)的、自洽性的調(diào)整，但這種波動(dòng)應(yīng)該受到約束，也就是應(yīng)在合理區(qū)間波動(dòng)，否則就會(huì)給經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來強(qiáng)烈沖擊。近年來，我國在大力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的同時(shí)，仍十分關(guān)注宏觀調(diào)控的方式、力度與節(jié)奏的優(yōu)化，其中，金融發(fā)揮著宏觀調(diào)控的工具和重要傳導(dǎo)渠道等“雙重”作用。作為宏觀調(diào)控工具的金融工作自然屬于中央事權(quán)范圍，應(yīng)由黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，金融貨幣政策目標(biāo)的調(diào)整所帶來的復(fù)雜性(從以往的單一總量調(diào)節(jié)向總量與結(jié)構(gòu)兼顧)以及金融貨幣政策傳導(dǎo)過程的復(fù)雜性(如經(jīng)常面臨“米德沖突”)均對金融工作提出了越來越高的要求，而黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)顯然有助于從政策、工具、力度、信息等方面系統(tǒng)應(yīng)對上述復(fù)雜局面。因此“堅(jiān)持黨中央對金融工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”就是要確保金融的“雙重”作用的有效發(fā)揮，并在理論與實(shí)踐兩個(gè)層面全面超越所謂主流的西方金融治理。其三，金融運(yùn)行所帶來的資金運(yùn)動(dòng)具有極強(qiáng)的跨時(shí)空流動(dòng)性，隨著信息的日益充分以及交易方式與手段的日益豐富，這種流動(dòng)性呈現(xiàn)越來越強(qiáng)的態(tài)勢。由此，加強(qiáng)頂層觀測與頂層設(shè)計(jì)十分必要。由此看來，堅(jiān)持黨中央對金融工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)恰恰源自金融自身的運(yùn)動(dòng)屬性。

如何認(rèn)識(shí)并處理金融工作中黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與地方黨委領(lǐng)導(dǎo)間的關(guān)系呢？總的來看，兩者是矛盾統(tǒng)一體，既有主次關(guān)系，又有互補(bǔ)關(guān)系，具體如下：其一，黨中央對金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是地方黨委領(lǐng)導(dǎo)金融工作的重要保障和堅(jiān)強(qiáng)指引，因而也是當(dāng)然前提。隨著金融工作復(fù)雜性及嚴(yán)峻程度的不斷提高，黨中央在金融工作中的政治動(dòng)員能力與決策能力是黨的領(lǐng)導(dǎo)力的關(guān)鍵要素，不可或缺，這種領(lǐng)導(dǎo)力是地方黨委所不具備的。其二，黨中央對金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)又離不開地方黨委對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)。隨著我國金融業(yè)規(guī)模與結(jié)構(gòu)的不斷發(fā)展，地方金融法人現(xiàn)象與活動(dòng)越來越頻繁，這對地方黨委加強(qiáng)金融工作的領(lǐng)導(dǎo)提出了直接要求。除此以外，金融工作中地方黨委的作用還體現(xiàn)在通過報(bào)告制度向黨中央提供新信息和新動(dòng)向，以及執(zhí)行黨中央的決策并反饋決策效果等兩方面。無論是新信息的獲取還是執(zhí)行中央決策，地方黨委都必須通過在地方開展領(lǐng)導(dǎo)工作來實(shí)現(xiàn)，即圍繞金融工作要求進(jìn)行權(quán)力范圍內(nèi)或授權(quán)范圍內(nèi)的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)以及組織領(lǐng)導(dǎo)。進(jìn)而言之，我國區(qū)域間發(fā)展差距依然存在以及區(qū)域間發(fā)展差異長期存在的客觀性要求地方黨委在貫徹中央決策部署的過程中保持適度且積極的“創(chuàng)造性”。盡管“黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”并不排斥因地制宜(事實(shí)上，近年來黨中央各項(xiàng)政策都已逐漸包含著區(qū)域性因素)，但這都是基于地方創(chuàng)新試點(diǎn)之后的政策反饋與調(diào)整。我國金融發(fā)展有著重要的區(qū)域空間特征，各區(qū)域金融發(fā)展水平的差距與金融結(jié)構(gòu)的差異對地方黨委領(lǐng)導(dǎo)工作提出了差異性要求，地方黨委對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)因此具有一定的相對獨(dú)立性。從這個(gè)意義上講，地方黨委對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)自然就成為黨中央對金融工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的延伸與深化。

三、應(yīng)充分認(rèn)識(shí)地方黨委在金融工作與其他各項(xiàng)工作中領(lǐng)導(dǎo)方式的異同

東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。那么，金融工作與其他經(jīng)濟(jì)工作乃至其他所有工作相比，對地方黨委領(lǐng)導(dǎo)(含領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制)的要求是否一致？如果不一致，區(qū)別在哪里？盡管所有工作都要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，但這并不意味著所有工作對黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體要求完全一致。

需要強(qiáng)調(diào)的是，黨和政府是不同的組織形態(tài)，黨的作用體現(xiàn)為“領(lǐng)導(dǎo)”，側(cè)重于宏觀與導(dǎo)向，而政府的作用則體現(xiàn)為“執(zhí)行”，意在對紛繁復(fù)雜事權(quán)的詳盡的梳理、執(zhí)行與監(jiān)督、反饋，側(cè)重于微觀與操作。由此，我們認(rèn)為，黨中央與各級地方黨委在領(lǐng)導(dǎo)黨和國家各項(xiàng)事業(yè)中的關(guān)系并非中央政府與各級地方政府之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系，這是由“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的政治屬性決定的，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”并非具體的政府“事權(quán)”。

基于上述判斷，從導(dǎo)向上看，金融工作與其他各項(xiàng)工作對地方黨委領(lǐng)導(dǎo)所提出的要求是基本一致的，也就是說，黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本原則、基本模式、基本主張及終極目標(biāo)等方面始終是一致的；但從操作層面看，也就是從領(lǐng)導(dǎo)體制尤其是機(jī)制層面看，則必然存在一定的差異性。由此可以看到，在黨的領(lǐng)導(dǎo)體系中，領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制是相對較為活躍的部分，其適應(yīng)性調(diào)整的空間較大，其中，領(lǐng)導(dǎo)“機(jī)制”尤為明顯。

黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制之所以具備且需要較大的適應(yīng)性調(diào)整空間，主要源于黨所領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)工作的差異性。不同領(lǐng)域工作所涉及的直接或間接的利益相關(guān)者范圍與程度各不相同，于是，其復(fù)雜性和影響力也就各不相同。黨領(lǐng)導(dǎo)各項(xiàng)工作的體制機(jī)制設(shè)計(jì)必須基于這些方面來詳細(xì)考量?！敖鹑谥贫仁墙?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中重要的基礎(chǔ)性制度”[7]、“金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心”以及“金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的血液”等判斷均體現(xiàn)了金融對經(jīng)濟(jì)影響的廣度和深度，黨對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制設(shè)計(jì)必須適應(yīng)金融運(yùn)行特征。進(jìn)而言之，由于金融運(yùn)行難免投機(jī)性和盲目性，于是，黨對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制不僅需要適應(yīng)而且更需要引領(lǐng)金融發(fā)展。從更高要求以及從“應(yīng)然”角度看，黨對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)位居我國金融治理的“頂端”并更多地體現(xiàn)在引領(lǐng)現(xiàn)代金融發(fā)展上，被動(dòng)“適應(yīng)型”的領(lǐng)導(dǎo)模式并不能體現(xiàn)黨的政治優(yōu)勢，這恰恰是我國與西方主流的金融治理模式的根本性差異。

不過，需要強(qiáng)調(diào)的是，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制在各項(xiàng)工作中存在一定的差異并不意味著要在各項(xiàng)工作中建立相互獨(dú)立的領(lǐng)導(dǎo)制度，否則就會(huì)帶來高昂的執(zhí)政成本。為此，應(yīng)盡可能在相似工作領(lǐng)域內(nèi)建立具有一定普適性的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制。

為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，本文認(rèn)為，完善地方黨委對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制設(shè)計(jì)須遵循以下基本原則：一是堅(jiān)持民主集中制原則。結(jié)合金融工作的特殊性，對地方黨委會(huì)“民主集中制”的具體實(shí)現(xiàn)形式進(jìn)行科學(xué)大膽的創(chuàng)新設(shè)計(jì)。二是堅(jiān)持各領(lǐng)域工作有別的原則。金融風(fēng)險(xiǎn)的潛在性、突發(fā)性和破壞力決定了地方黨委必須具備足夠的應(yīng)急處置能力，而這種能力則有賴于黨對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制。三是堅(jiān)持因地制宜的原則。各地金融發(fā)展水平的差異決定了地方黨委領(lǐng)導(dǎo)態(tài)度與方式方法的差異，進(jìn)而影響到黨領(lǐng)導(dǎo)金融工作的體制機(jī)制設(shè)計(jì)。四是堅(jiān)持層級有別的原則。地方金融事權(quán)應(yīng)主要集中于省級，省級起著承上啟下的作用，省級黨委對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制應(yīng)更為完整健全。五是堅(jiān)持各類金融機(jī)構(gòu)與金融活動(dòng)有別的原則，使制度設(shè)計(jì)更趨精細(xì)化和專業(yè)化。

四、應(yīng)科學(xué)界定地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)與地方金融治理體系兩者間的關(guān)系

地方金融治理體系包括“上層建筑”部分和“基礎(chǔ)”部分。地方黨委是受黨中央或上級黨委的委托來行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的，必須準(zhǔn)確全面地表達(dá)和傳達(dá)黨中央的領(lǐng)導(dǎo)意圖。同時(shí)，還須將貫徹過程中所出現(xiàn)的各種情景與收到的反饋向上級黨委直至黨中央報(bào)告，成為黨中央的“參謀”。地方黨委對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)居于地方金融治理體系的“頂端”，是地方金融治理體系的“上層建筑”的核心，但非全部，該“上層建筑”部分還包括受地方黨委直接或間接領(lǐng)導(dǎo)的一系列公權(quán)機(jī)構(gòu)和非政府組織，如地方人大、地方政府、政協(xié)、金融監(jiān)管地方分支機(jī)構(gòu)以及金融行業(yè)自律組織等等。地方黨委對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)必須通過受其直接或間接影響的眾多的、各司其職的公權(quán)機(jī)構(gòu)和非政府組織的職能與行為來實(shí)施和體現(xiàn)。

地方金融治理體系的“基礎(chǔ)”部分則是地方金融市場體系，不過，這里的“基礎(chǔ)”不同于“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”，也即地方金融市場體系并不能“決定”地方金融治理體系中的“上層建筑”。相反，地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)較地方金融市場體系更具主動(dòng)性，處于引領(lǐng)地位，“社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展對黨的領(lǐng)導(dǎo)所帶來的巨大挑戰(zhàn)，決定著中國社會(huì)主義建設(shè)需要具有特別強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)主體和領(lǐng)導(dǎo)力量”[8]“高質(zhì)量的政治績效無疑將會(huì)對現(xiàn)代國家建設(shè)，尤其是經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)，發(fā)揮巨大的政治反作用力”[9]。而與此同時(shí)，地方黨委對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)也須尊重和維護(hù)市場紀(jì)律，不僅不能干擾甚至破壞地方金融市場體系與秩序，而且還須通過地方金融市場體系來傳導(dǎo)和實(shí)現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)意圖。

顯然，上述討論將是一個(gè)極富理論與實(shí)踐價(jià)值的議題。作為“領(lǐng)導(dǎo)者”的地方黨委既要審慎運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，又要提升專業(yè)分析與判斷能力，并積極運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，深度介入地方金融市場體系，對涉及直接融資與間接融資的方方面面均應(yīng)有準(zhǔn)確細(xì)致的把握和判斷，尤其要對蘊(yùn)藏于其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重大趨勢有足夠清醒的認(rèn)識(shí)和評價(jià)，否則只能限于抽象、無效的“領(lǐng)導(dǎo)”，這對諸如地方黨委金融工作領(lǐng)導(dǎo)者隊(duì)伍建設(shè)、適應(yīng)多層次金融市場需要的工作方式與機(jī)制的優(yōu)化等體制機(jī)制建設(shè)提出了重大挑戰(zhàn)和迫切需求，而現(xiàn)有的大多數(shù)地方黨委領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制是難以適應(yīng)新時(shí)代我國金融發(fā)展形勢要求的，“發(fā)展中國家為使其現(xiàn)代化進(jìn)程順利進(jìn)行，需要建立一個(gè)強(qiáng)有力的權(quán)威型政府，而要使政府有權(quán)威，又需要有一個(gè)強(qiáng)大的執(zhí)政黨為其后盾”[10]，進(jìn)而，就領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制而言，劉偉所論及的“從‘嵌入吸納制’到‘服務(wù)引領(lǐng)制’”[11]的思路對本文研究具有一定的啟示價(jià)值。

不僅如此，黨在金融工作中領(lǐng)導(dǎo)能力的有效提升不僅取決于黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制的優(yōu)化，還取決于一系列其他因素，諸如地方黨政關(guān)系、人大的金融立法與監(jiān)督、政協(xié)的金融參政議政能力與水平、地方政府對金融工作的重視程度與專業(yè)水平、金融行業(yè)組織的協(xié)調(diào)能力與專業(yè)水平、金融機(jī)構(gòu)黨組織戰(zhàn)斗力及其在金融機(jī)構(gòu)公司治理中的地位和影響力。當(dāng)然，地方金融組織體系的規(guī)模與結(jié)構(gòu)也都對地方黨委領(lǐng)導(dǎo)金融工作提出相應(yīng)要求。顯然，這些都是亟待研究的重要議題。

五、應(yīng)綜合考慮金融工作中各地區(qū)、各層級地方黨委領(lǐng)導(dǎo)的異同

(一)各地區(qū)地方黨委對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)既有共同點(diǎn)，也有差異

從領(lǐng)導(dǎo)金融工作的發(fā)展方向、基本原則及根本制度方面看，各地區(qū)地方黨委領(lǐng)導(dǎo)過程并沒有什么差異。但鑒于各地區(qū)金融業(yè)發(fā)展水平、實(shí)體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況、地方金融治理利益相關(guān)方情況各異等原因，各地區(qū)地方黨委對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制等具體方面仍會(huì)存在一定的差異。

前已述及，我國金融運(yùn)行和金融工作均有著顯著的區(qū)域特征，這必然會(huì)對金融工作中地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制構(gòu)成重要影響。一方面，從領(lǐng)導(dǎo)主體角度看，各地區(qū)地方黨委組織隊(duì)伍(含黨代表、黨委委員及黨委常委)的成長狀況不一，金融工作專業(yè)化水平與工作歷練、對金融運(yùn)行的科學(xué)準(zhǔn)確認(rèn)知能力、決策與科學(xué)預(yù)判水平以及制度創(chuàng)新能力等方面均不盡一致，這必然會(huì)影響地方黨委對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制設(shè)計(jì)與安排。另一方面，從領(lǐng)導(dǎo)客體角度看，地方政府、人大、政協(xié)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、金融行業(yè)組織以及第三方智庫等在執(zhí)行黨的金融工作方針政策過程中的認(rèn)知能力、行動(dòng)能力以及配合能力等所產(chǎn)生的結(jié)果均會(huì)傳導(dǎo)至地方黨委，并引起地方黨委領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制的適應(yīng)性反饋。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)也是重要的領(lǐng)導(dǎo)客體，是黨的政策的傳導(dǎo)“目的地”，金融機(jī)構(gòu)及其體系的運(yùn)轉(zhuǎn)效率、金融與實(shí)體經(jīng)濟(jì)循環(huán)狀況等都將衡量黨對金融工作領(lǐng)導(dǎo)的正確性與有效性。地方金融體系的結(jié)構(gòu)、規(guī)模與效率必將影響地方黨委對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制建設(shè)。

一般而言，市場化發(fā)育水平較高地區(qū)的地方黨委普遍較為熟悉金融工作，地方政府、人大、政協(xié)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、金融行業(yè)組織以及第三方智庫的執(zhí)行與配合能力、金融機(jī)構(gòu)體系的運(yùn)轉(zhuǎn)水平等均較為理想，這些區(qū)域的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制已較為健全，體制機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)效率往往也較高；而市場化發(fā)育水平較低地區(qū)則大多存在體制缺口較大、機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不暢的狀況，這些區(qū)域應(yīng)成為加強(qiáng)黨對金融工作領(lǐng)導(dǎo)的重點(diǎn)地區(qū)，其過程將呈現(xiàn)強(qiáng)制性變遷與誘致性變遷相結(jié)合的特征，也即：一方面要加強(qiáng)黨中央或上級黨委對這些區(qū)域黨委領(lǐng)導(dǎo)工作與制度設(shè)計(jì)的指導(dǎo)與督促；另一方面要加強(qiáng)區(qū)域間橫向比較與學(xué)習(xí)，發(fā)揮先進(jìn)地區(qū)示范效應(yīng)和落后地區(qū)后發(fā)優(yōu)勢；再一方面積極深化這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)改造，大力推進(jìn)改革開放力度。

(二)各級地方黨委在領(lǐng)導(dǎo)金融工作中的權(quán)責(zé)不一

地方黨委包括省、市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級黨委。各級地方黨委都負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)本轄區(qū)金融工作的職責(zé)，而且領(lǐng)導(dǎo)工作中所遵循的根本原則、方向和制度也必須是一致的。但我們堅(jiān)持認(rèn)為，省級地方黨委應(yīng)作為地方黨委的主要層級全面開展對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)，而不能“上下一般粗”。由此，地方黨委對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制建設(shè)也應(yīng)主要體現(xiàn)在省級層次。于是，便形成了由黨中央“集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”與省級黨委“具體領(lǐng)導(dǎo)”相結(jié)合的金融工作領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制。

本文之所以沒有將市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方黨委并列作為領(lǐng)導(dǎo)金融工作的重要主體，是基于如下三點(diǎn)考慮：其一，省市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)能力存在一定差異。省級黨委領(lǐng)導(dǎo)金融工作的條件與資源較為充分，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委主要關(guān)注涉農(nóng)金融事業(yè)且因條件限制難以構(gòu)建全面系統(tǒng)的金融工作領(lǐng)導(dǎo)框架，其重點(diǎn)領(lǐng)域也并非金融工作。其二，省級黨委在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)金融工作的前提下統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)地方金融工作既符合效率原則，又有助于防范因多級委托而可能造成的道德風(fēng)險(xiǎn)。值得強(qiáng)調(diào)的是，地方黨委在領(lǐng)導(dǎo)金融工作中不僅要自我約束，還要有效約束地方政府的“融資沖動(dòng)”，這些都是地方黨委領(lǐng)導(dǎo)金融工作過程中必須遵循的基本原則和內(nèi)在要求。一個(gè)時(shí)期以來，市縣兩級政府在預(yù)算外通過各種融資方式獲取了大量的資源，這一度成為地方黨委政府參與金融事務(wù)的重要方式，且已一定程度地?fù)p害了地方金融生態(tài)環(huán)境。其三，金融運(yùn)行的較強(qiáng)外部性和資金流動(dòng)的跨區(qū)域性，由黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和省級具體領(lǐng)導(dǎo)是較為適宜的。

金融工作中省級黨委的“具體領(lǐng)導(dǎo)”應(yīng)體現(xiàn)為“承上啟下”，既要執(zhí)行并向下傳達(dá)黨中央在金融工作方面的方針政策，又要結(jié)合本區(qū)域金融與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行現(xiàn)狀及趨勢，創(chuàng)新區(qū)域性金融工作思路，制定并在本區(qū)域?qū)嵤┓宵h中央金融工作方針政策的、更為具體可操作的地方工作方針政策，還要將實(shí)踐運(yùn)行情況、實(shí)施效果和新的設(shè)想上報(bào)黨中央，供黨中央下一步?jīng)Q策參考。為此，省級黨委必須構(gòu)建一套既不同于黨中央又不同于市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的金融工作領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制。當(dāng)然，根據(jù)上述，各區(qū)域省級黨委的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制又須結(jié)合本轄區(qū)金融與經(jīng)濟(jì)的實(shí)際來進(jìn)行適應(yīng)性設(shè)計(jì)。

我們始終認(rèn)為，金融運(yùn)行特征和金融發(fā)展趨勢是黨對金融工作領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制設(shè)計(jì)的基本依據(jù)，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+金融”的發(fā)展，金融新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，資金流動(dòng)的時(shí)空界限不斷被突破，由此引發(fā)的金融與經(jīng)濟(jì)之間的沖突也不斷增加?；谶@一判斷，不同地區(qū)、不同層級地方黨委對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)并不能相互割裂，而應(yīng)該有機(jī)地耦合起來，形成聯(lián)動(dòng)局面，這便需要在各地、各級地方黨委之間建立網(wǎng)狀的、相互聯(lián)結(jié)的體制機(jī)制，并和上述體制機(jī)制結(jié)合起來構(gòu)成地方黨委對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制“群”。

基于上述論述，我們認(rèn)為不同地區(qū)、不同層級地方黨委對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)相互結(jié)合是必要與可能的，今后或可從以下八個(gè)重要“切入點(diǎn)”著手，全面系統(tǒng)完善地方黨委對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，這些“切入點(diǎn)”也將成為我們的后續(xù)研究議題：一要協(xié)調(diào)好“領(lǐng)導(dǎo)”體制機(jī)制與“執(zhí)政”體制機(jī)制的關(guān)系，發(fā)揮兩者協(xié)同效應(yīng)；二要緊密結(jié)合金融工作特點(diǎn)與要求，以“民主集中制”原則為基本遵循創(chuàng)新地方黨委會(huì)制度，以“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”為原則創(chuàng)新地方黨委與同級人大、政府及政協(xié)等方面關(guān)系。其中，圍繞深化多黨合作和政治協(xié)商這個(gè)目標(biāo)進(jìn)一步創(chuàng)新黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制則有著十分廣闊的理論與實(shí)踐探索空間，也是我國“新型政黨制度”所蘊(yùn)含的寶貴財(cái)富，劉家強(qiáng)提出的“切實(shí)踐行新型政黨制度的時(shí)代要求”[12]也充分地契合了這一趨勢和要求；三要在科學(xué)界定地方各級金融事權(quán)的前提下，更加重視省委這個(gè)層級的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，充分發(fā)揮其“承上啟下”的作用；四要加強(qiáng)中央與省市縣黨委之間在金融工作上的信息共享與工作聯(lián)動(dòng)；五要加強(qiáng)與國家金融管理部門地方分支機(jī)構(gòu)之間的信息共享與決策聯(lián)動(dòng)，逐步加強(qiáng)對非銀行金融機(jī)構(gòu)和全國性法人金融機(jī)構(gòu)地方分支機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)；六是金融工作的法治化趨勢對地方黨委領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制建設(shè)提出了新要求；七是體制機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)充分考慮金融風(fēng)險(xiǎn)的潛在性與突發(fā)性，確保地方黨委具有足夠的抗壓、動(dòng)員及快速?zèng)Q策等應(yīng)急處置能力；八是制度設(shè)計(jì)還應(yīng)充分考慮金融發(fā)展的綠色化、普惠化發(fā)展趨勢，確保地方黨委在金融發(fā)展方向的把握與選擇中具有較強(qiáng)的學(xué)習(xí)能力和糾偏能力。