礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施評估功效問題與深化建議

■ 楊德棟/王 娜

（1.中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.山東省成武縣供電公司，成武 274200）

新時代，黨中央高度重視規(guī)劃編制實施工作，并將加強規(guī)劃工作寫進(jìn)黨的十九大報告及中央文件予以強調(diào)。礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施是礦產(chǎn)資源規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)、重大工程和重大措施落地生效的重要途徑。摸清規(guī)劃實施成效與問題、制定應(yīng)對措施等，需通過規(guī)劃實施評估來解決。而評估結(jié)論的可行性與可靠性取決于規(guī)劃實施評估的科學(xué)性。因此，科學(xué)評估礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施情況，對礦產(chǎn)資源規(guī)劃的調(diào)整、完善與發(fā)展具有重大的推動作用。

1 規(guī)劃實施評估的基本功效

1.1 提高規(guī)劃意識，監(jiān)督規(guī)劃實施

礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施評估工作喚醒人們的規(guī)劃意識，有利于督促有關(guān)部門落實礦產(chǎn)資源規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)和政策措施，加大實施力度，保證礦產(chǎn)資源規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的實現(xiàn)，是對礦產(chǎn)資源規(guī)劃主管部門進(jìn)行監(jiān)督檢查、有效監(jiān)督礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施的方式之一。

1.2 提升規(guī)劃認(rèn)知

首先，評估把礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施前后情況放在一起對比，讓人們對礦產(chǎn)資源規(guī)劃的重要性一目了然。如，規(guī)劃實施前，地質(zhì)工作程度偏低、供需總量失衡、利用粗放、環(huán)境問題嚴(yán)峻等系列問題，而規(guī)劃實施后，形成了投入、儲量、礦產(chǎn)地數(shù)量增長，以及結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、礦山地質(zhì)環(huán)境好轉(zhuǎn)的局面。再如，規(guī)劃實施以前，人們對解決上述問題缺乏統(tǒng)一、全盤的考慮和謀劃，政府監(jiān)督管理沒有明確統(tǒng)一的綱領(lǐng)和依據(jù)；而規(guī)劃實施后，統(tǒng)一了認(rèn)識，對礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)利用有了指導(dǎo)性文件，有了依法審批和監(jiān)督管理的重要依據(jù)。通過實施評估有效地展現(xiàn)了礦產(chǎn)資源規(guī)劃的作用，提高了人們對礦產(chǎn)資源規(guī)劃的感性認(rèn)識。

其次，規(guī)劃評估通過給礦產(chǎn)資源規(guī)劃的作用描繪出一個清晰的輪廓，使人們對礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施以來在礦產(chǎn)資源管理和國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中所起到的具體作用有了十分清楚的了解。如，礦產(chǎn)資源規(guī)劃能有效地加強地質(zhì)調(diào)查評價與礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)、利用的宏觀調(diào)控；能有力地促進(jìn)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用布局調(diào)整與結(jié)構(gòu)優(yōu)化、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)以及能源資源基地、“兩礦區(qū)”①“兩礦區(qū)”指的是國家規(guī)劃礦區(qū)和對國民經(jīng)濟(jì)有重要價值的礦區(qū)。和綠色礦山建設(shè)。礦產(chǎn)資源規(guī)劃評估提高了人們對礦產(chǎn)資源規(guī)劃的認(rèn)識和重視程度，使人們對礦產(chǎn)資源規(guī)劃促進(jìn)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)保護(hù)與綜合利用、提高礦產(chǎn)資源對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的保障程度充分認(rèn)知。

1.3 認(rèn)識發(fā)現(xiàn)問題，促進(jìn)科學(xué)編制

首先，規(guī)劃實施評估揭示了礦產(chǎn)資源規(guī)劃自身的不足。通過評估會發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和社會需求無論是強勁增長還是緩慢增長，礦產(chǎn)資源規(guī)劃原定部分目標(biāo)和任務(wù)均存在不能適應(yīng)這種形勢的情況；礦產(chǎn)資源規(guī)劃區(qū)的劃分存在較多的人為因素，科學(xué)依據(jù)不夠充分；礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制的理論和方法較陳舊等。規(guī)劃實施評估為新一輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃的科學(xué)編制提供了理論指導(dǎo)和意見參考。

其次，規(guī)劃實施評估揭示了礦產(chǎn)資源實施中存在的問題。如，礦產(chǎn)資源供需矛盾突出；礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)、利用結(jié)構(gòu)不夠合理和區(qū)域布局不均衡；利用效率還不高；礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和治理恢復(fù)緩慢；保障礦產(chǎn)資源規(guī)劃有效實施的手段不足；等等。通過評估，可以找出不切合實際的規(guī)劃內(nèi)容，并促使國家和社會采取切實有效的措施，有針對性地解決這些突出問題，對規(guī)劃進(jìn)行及時調(diào)整與修訂，為提高礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制的科學(xué)性、促進(jìn)新一輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃有效實施和規(guī)劃功能的有效發(fā)揮奠定堅實基礎(chǔ)。

1.4 厘清新思路，奠定新基礎(chǔ)

礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施評估工作能使全國各地對新一輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制進(jìn)行深入思考，提出建設(shè)性的設(shè)想與建議，使礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制工作被放在更為開闊的空間中，集思廣義，拓寬豐富開門辦規(guī)劃的理念和原則內(nèi)涵，使礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制的思路更清晰，為新一輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃的編制、實施奠定堅實基礎(chǔ)。

2 礦產(chǎn)資源規(guī)劃評估中存在的問題

影響礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施評估功效發(fā)揮的問題主要有以下幾個方面。

2.1 礦產(chǎn)資源規(guī)劃的法律地位不高

礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施評估功效能否有效發(fā)揮，與礦產(chǎn)資源規(guī)劃的法律地位高低有著密切關(guān)系。礦產(chǎn)資源規(guī)劃是國家礦產(chǎn)資源宏觀管理的重要手段，而現(xiàn)行《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》僅在總則第七條對國家規(guī)劃礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)規(guī)定了“實行統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、綜合勘查、綜合開采和綜合利用”的方針，過于簡單，過于籠統(tǒng)，可操作性不強。而《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》雖在第15、24、25、26條對礦產(chǎn)資源規(guī)劃若干內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，但總體上仍沒有把礦產(chǎn)資源規(guī)劃放在應(yīng)有的高度。而在現(xiàn)行的自然資源法律體系中，《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國煤炭法》《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國海島保護(hù)法》等自然資源相關(guān)法律，一般均用獨立篇章，從規(guī)劃的定義、功能、體系、編制、審批、實施等方面分別對土地、水、草原、煤炭、海域、海島等自然資源規(guī)劃進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定?！吨腥A人民共和國旅游法》《中華人民共和國測繪法》《中華人民共和國防沙治沙法》《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律也分別對旅游、測繪、防法治沙、城鄉(xiāng)建設(shè)等發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行了獨立成章的詳細(xì)規(guī)定。相較而言，礦產(chǎn)資源規(guī)劃缺少應(yīng)有的法律地位。

2.2 評估制度機(jī)制尚不健全

礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施評估是礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實施管理工作的重要組成部分，每一輪規(guī)劃都應(yīng)當(dāng)認(rèn)真、全面、細(xì)致地開展規(guī)劃實施評估工作。但近二十的實踐表明，只有第一輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃是由原國土資源部規(guī)劃司主抓，在全國范圍內(nèi)，對國家級、省級、市級、縣級礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃全面進(jìn)行了長達(dá)2年的評估工作，召開了多次全國性的研討會。而第二輪、第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃的評估工作就相對變得悄無聲息，評估效果也就可想而知。之所以會出現(xiàn)這種情況，根源在于礦產(chǎn)資源規(guī)劃評估制度機(jī)制還沒有真正建立起來，缺乏制度約束，導(dǎo)致規(guī)劃評估工作伸縮性和隨意性均很大的局面。礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施評估制度化、規(guī)范化的道路還相當(dāng)漫長。

2.3 評估方法與理論體系尚不完善

在各地礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施評估中，評估方法簡單甚至有誤。如礦山地質(zhì)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理率的計算，能夠正確計算出來的不多，有的是用已經(jīng)恢復(fù)治理的礦山個數(shù)與需要恢復(fù)治理的礦山個數(shù)的比值來表示，有的是用已經(jīng)復(fù)墾的土地面積與需要復(fù)墾的土地面積的比值來表示，有的則是用已經(jīng)恢復(fù)治理的礦山面積與礦產(chǎn)資源規(guī)劃目標(biāo)面積的比值來表示，等等，這些表示方法都是不科學(xué)的，甚至是錯誤的?；謴?fù)治理的是礦山面積而不是土地面積，更不是進(jìn)行治理的礦山個數(shù)。治理的礦山面積應(yīng)與需要恢復(fù)治理的總面積對應(yīng)，而不是與規(guī)劃目標(biāo)面積對應(yīng)。到目前為止，還沒有一個完整的科學(xué)的礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施的評估方法或理論體系。

另外，在國家及省級礦產(chǎn)資源規(guī)劃評估中，一個共性問題就是定性分析太多、定量分析較少，量化比較與分析的方法沒有在評估中得到廣泛應(yīng)用。

2.4 評估數(shù)據(jù)的獲取渠道不暢

評估報告中數(shù)據(jù)獲取相當(dāng)困難。很多評估參數(shù)無獲取渠道；有的雖然有評估參數(shù)，但無法核實其真實性；有的評估參數(shù)出現(xiàn)幾種版本，同一種數(shù)據(jù)相差很大，令評估工作者一時難以取舍。參數(shù)不足導(dǎo)致評估報告中缺乏有關(guān)的系統(tǒng)數(shù)據(jù)表格，缺乏數(shù)據(jù)支撐，使評估處于空談無力的境地。

2.5 評估報告缺乏統(tǒng)一性

各地礦產(chǎn)資源規(guī)劃評估報告編制格式不統(tǒng)一，從封面到目錄再到內(nèi)容，差異相當(dāng)大，尤其是評估內(nèi)容，一些省份的評估報告缺項很多。盡管原國土資源部對評估報告有一個統(tǒng)一要求，但沒有形成規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化格式，尤其是報告附表各地理解各異，五花八門。

2.6 對評估工作重視程度偏低

在每一輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃評估工作中，總是有部分省份的評估報告內(nèi)容單薄，或拖拖拉拉，遲遲見不到報告。評估報告很翔實、保質(zhì)保量及時完成的省市縣僅僅是一小部分。這充分說明，部分省份對礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施評估工作認(rèn)識程度不夠，規(guī)劃實施評估工作沒有引起這些地方政府部門的足夠重視。同時也從另一個側(cè)面說明，礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施評估制度機(jī)制不健全，礦產(chǎn)資源規(guī)劃評估工作缺乏制度約束。

3 對策建議

3.1 明確并提高礦產(chǎn)資源規(guī)劃的法律地位

修訂《礦產(chǎn)資源法》中礦產(chǎn)資源規(guī)劃的內(nèi)容，最好設(shè)獨立篇章以明確礦產(chǎn)資源規(guī)劃的法律地位。突出礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制程序的重要性。因為程序科學(xué)、民主，才能夠確保規(guī)劃最大限度地體現(xiàn)多數(shù)人的意志，真正反映礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)與保護(hù)的規(guī)律，從而確保決策的正確性，提高規(guī)劃的科學(xué)性。明確礦產(chǎn)資源規(guī)劃的法律效力。因為礦產(chǎn)資源規(guī)劃是礦產(chǎn)資源調(diào)查評價、勘查、開發(fā)、利用與保護(hù)及礦山地質(zhì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理的宏觀調(diào)控手段，是審批、監(jiān)督、管理礦產(chǎn)資源調(diào)查評價、勘查、開發(fā)、利用與保護(hù)及礦山地質(zhì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理的重要依據(jù)。因此，規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)即具有法律效力，必須嚴(yán)格執(zhí)行。

3.2 建立完善礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施評估制度機(jī)制

建立完善的礦產(chǎn)資源規(guī)劃評估制度和機(jī)制是確保評估工作適時、長期開展，充分發(fā)揮評估對礦產(chǎn)資源規(guī)劃有效實施促進(jìn)作用的基本前提。要強化規(guī)劃實施評估能力建設(shè)，建立規(guī)劃實施評估管理制度，制定規(guī)劃實施督導(dǎo)和檢查政策，制定規(guī)劃實施督導(dǎo)和檢查工作方案，制定規(guī)劃實施考核管理辦法，將礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施納入干部績效考核和離任審計追責(zé)范圍。制定規(guī)劃實施激勵、監(jiān)管、約談、問責(zé)等獎懲辦法。建立規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)任務(wù)年度快速評估、中期系統(tǒng)評估和后評估制度。

3.3 建立科學(xué)的礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施評估理論方法體系

科學(xué)的評估方法是客觀真實地反映礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施成效的基礎(chǔ)。開展礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施評估理論和方法研究，建立一個完整、科學(xué)的礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施評估方法或理論體系，是做好礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施評估工作、促進(jìn)礦產(chǎn)資源規(guī)劃功能有效發(fā)揮的重要前提。應(yīng)深入開展礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施評估理論方法體系調(diào)查研究，大力促進(jìn)礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施評估理論方法研究經(jīng)驗總結(jié)、成果集成與提升，加大礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施評估理論方法研究的人力、物力、財力投入。建立礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施評估理論方法交流平臺，深入開展礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施評估理論方法國際國內(nèi)交流與合作。

3.4 建立礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施的數(shù)據(jù)管理體系

有關(guān)礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施的數(shù)據(jù)是客觀真實地反映礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施成效的基礎(chǔ)之一。應(yīng)建立各級各類礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施的數(shù)據(jù)收集整理管理體系，確保評估所需數(shù)據(jù)能及時、有效、正確地獲取，促進(jìn)評估工作順利開展。建立規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)任務(wù)實施完成進(jìn)展信息報備平臺，實現(xiàn)規(guī)劃實施實時跟蹤分析和信息共享。

3.5 建立礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施評估報告的標(biāo)準(zhǔn)體系

礦產(chǎn)資源規(guī)劃評估報告的封面、目錄和內(nèi)容應(yīng)有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。尤其是內(nèi)容，是礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施評估的重點部分，應(yīng)著重圍繞礦產(chǎn)資源規(guī)劃提出的主要目標(biāo)、重點任務(wù)和政策措施展開，對礦產(chǎn)資源規(guī)劃執(zhí)行效果和各項政策的落實情況做出分析評價，并針對環(huán)境變化和存在的問題，提出調(diào)整和修訂意見。規(guī)范礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施評估報告，是做好評估工作的重要環(huán)節(jié)。而建立礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施評估報告的標(biāo)準(zhǔn)體系，是規(guī)范礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施評估報告的前提條件。

3.6 加大宣傳力度，提高重視程度

礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施評估在我國出現(xiàn)只有十幾年的時間，尚屬于一個較新的概念，必須進(jìn)行大力宣傳，才能讓更多的人認(rèn)識它、了解它，看到它的重要性，提高對它的重視程度。尤其是需要提高各級政府對礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施評估的重視程度，確保評估工作適時、順利地開展，保質(zhì)保量地完成，促進(jìn)礦產(chǎn)資源規(guī)劃宏觀調(diào)控作用的有效發(fā)揮。