城市生活垃圾分類管理研究
——基于公共政策學(xué)的角度

錢小霞

（安徽大學(xué)管理學(xué)院，合肥230601）

1 引言

隨著中國(guó)城市現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，城市居民制造生活垃圾的速度也急劇加快，生活垃圾產(chǎn)出量日益增加，引發(fā)了垃圾圍城的窘迫現(xiàn)象。全國(guó)600 多座大中城市，已有2/3 陷入垃圾包圍之中，且有1/4 的城市已經(jīng)沒(méi)有合適場(chǎng)所堆放垃圾[1]。2017 年杭州市產(chǎn)生的垃圾量為454 萬(wàn)噸，而2018 年則為466 萬(wàn)噸，如此發(fā)展，杭州市三到四年的垃圾就可以填滿整個(gè)西湖。2017 年我國(guó)城市垃圾清運(yùn)量為21521 萬(wàn)噸，每日需要處理的生活垃圾量約為68 萬(wàn)噸，垃圾圍城的局面日益嚴(yán)峻。因此，我國(guó)建立了大批的垃圾焚燒廠、垃圾填埋場(chǎng)以及垃圾堆肥場(chǎng)，但垃圾處理場(chǎng)地依然宣布告急。2019 年7 月被稱為“史上最嚴(yán)”的垃圾分類政策《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》正式實(shí)施，開啟了垃圾分類的“強(qiáng)制時(shí)代”。其后的兩個(gè)月內(nèi)，北京、廣州、杭州等多個(gè)城市也陸續(xù)出臺(tái)了垃圾分類管理?xiàng)l例，預(yù)計(jì)在2020 年底前建立46 個(gè)重點(diǎn)城市的生活垃圾分類處理系統(tǒng)，可見垃圾分類勢(shì)在必行。

2 相關(guān)概念

2.1 城市生活垃圾分類管理

由2007 年7 月1 日施行的《城市生活垃圾管理辦法》可知，城市生活垃圾分類管理是對(duì)城市生活垃圾的清掃、收集、運(yùn)輸、處置的相關(guān)管理活動(dòng)，是對(duì)城市生活垃圾的治理。也指由政府部門作為垃圾分類管理的唯一載體，對(duì)垃圾分類的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金和技術(shù)的投入等一系列公益事業(yè)由政府包攬，政府在其中扮演著全知全能的角色[2]。

2.2 公共政策學(xué)

陳振明教授給公共政策學(xué)下的定義是：一門綜合運(yùn)用各種知識(shí)和方法來(lái)研究政策系統(tǒng)和政策過(guò)程，探求公共政策的實(shí)質(zhì)、原因和結(jié)果的科學(xué)，它的目的是提供政策相關(guān)知識(shí)，改善公共決策系統(tǒng)，提高公共政策質(zhì)量[3]。

2.3 公共政策系統(tǒng)

公共政策系統(tǒng)就是一個(gè)由若干相互聯(lián)系又相互制約的政策子系統(tǒng)構(gòu)成的有機(jī)整體，并不斷地與外部環(huán)境進(jìn)行著物質(zhì)、信息和能量的交換。包括三個(gè)方面：公共政策的主體，是指在特定政策環(huán)境中運(yùn)用政策的個(gè)人或組織；公共政策的客體，即政策作用的對(duì)象，包括要處理的社會(huì)問(wèn)題和要發(fā)揮作用的社會(huì)成員；公共政策環(huán)境，是政策主客體物質(zhì)、能量和信息的提供者，同時(shí)政策系統(tǒng)也向環(huán)境輸出公共政策產(chǎn)品，兩者相互交流和影響。

3 我國(guó)城市生活垃圾分類管理存在的問(wèn)題

3.1 單一化的垃圾分類管理主體

城市生活垃圾的處理，本應(yīng)由政府、企業(yè)、公眾等共同參與治理。但現(xiàn)實(shí)卻是政府作為唯一的垃圾分類管理責(zé)任者，包辦了垃圾的清掃、收集、運(yùn)輸和處理。首先，政府對(duì)垃圾分類政策的制定和分類標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，未尋求公民意見，城市公民都是被動(dòng)接受和執(zhí)行。以上海垃圾分類管理為例，規(guī)定垃圾投放時(shí)間為早上7 點(diǎn)至9 點(diǎn)以及下午的4 點(diǎn)到6 點(diǎn)，忽略了夜班居民的需求，上海是座不夜城，政府在制定公共政策時(shí)應(yīng)充分考慮城市特色。其次，在政策運(yùn)行過(guò)程中，行政部門存在多頭管理，職責(zé)交叉，垃圾分類活動(dòng)涉及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)保、商務(wù)、市容環(huán)衛(wèi)等多個(gè)部門。有害垃圾及其污染防治由環(huán)保部門負(fù)責(zé)，可回收垃圾由商務(wù)部門負(fù)責(zé)，日常監(jiān)管由市容環(huán)衛(wèi)部門負(fù)責(zé)，但這種分工對(duì)于未能分離出來(lái)的有害垃圾和可回收垃圾的管理反而成為盲區(qū)[4]。最后，在垃圾分類管理活動(dòng)中以內(nèi)部監(jiān)督為主，外部監(jiān)督弱化，不利于政策執(zhí)行效果的評(píng)估。

3.2 被動(dòng)化的垃圾分類執(zhí)行客體

中國(guó)垃圾分類已將近20 年，但試點(diǎn)城市的結(jié)果卻不樂(lè)觀，這與政策客體有必然的關(guān)系。我國(guó)開始垃圾分類的時(shí)間較晚，日本從1975 年開始垃圾回收試點(diǎn)工作，德國(guó)于1904 年就開始了垃圾分類收集，至今已有115 年，垃圾分類系統(tǒng)比較完善。中國(guó)自從改革開放后，經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著提升，但國(guó)人對(duì)于垃圾分類的意識(shí)普遍不高，認(rèn)為垃圾分類是政府的事，未見過(guò)垃圾圍城的恐怖。因此，各大城市街頭巷尾放置的分類的垃圾箱形同虛設(shè)。一方面，居民在垃圾分類中處于被動(dòng)參與的狀態(tài)。另一方面，由于缺乏對(duì)垃圾分類知識(shí)的了解，傳統(tǒng)思想觀念和行為習(xí)慣及薄弱的懲罰機(jī)制，都導(dǎo)致了垃圾分類管理活動(dòng)未能取得長(zhǎng)效的進(jìn)步。

3.3 未完善的垃圾分類管理環(huán)境

首先，因?yàn)樽匀毁Y源的短缺，環(huán)境污染的日益嚴(yán)峻，才使得我們?nèi)?qiáng)制實(shí)施垃圾分類政策。其次，垃圾分類政策的制定與實(shí)施也離不開政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律等社會(huì)環(huán)境。但目前我國(guó)的垃圾分類管理環(huán)境仍然以政治環(huán)境為主，政府利用行政手段，注重終端垃圾處理，建立了眾多的垃圾焚燒廠，焚燒產(chǎn)生的氣體加重了環(huán)境的污染。經(jīng)濟(jì)環(huán)境方面，生活垃圾分類缺乏相關(guān)的財(cái)稅、價(jià)格等市場(chǎng)手段支持，垃圾無(wú)害化處理的技術(shù)不高，垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金匱乏。文化環(huán)境方法律意識(shí)淡薄。

4 我國(guó)城市生活垃圾分類管理的相關(guān)建議

4.1 垃圾分類管理主體的多元化

垃圾分類管理的主體應(yīng)多元化，引入企業(yè)、非政府組織，甚至是智囊團(tuán)等社會(huì)組織，形成政府主導(dǎo)的多元管理體系。減少對(duì)企業(yè)的行政審批流程，給企業(yè)更多辦廠的優(yōu)惠政策，此外，政府與企業(yè)合作，建立PPP 等工程共同為公民提供公共產(chǎn)品。另外，與政府組織相比，非政府組織具有貼近民眾、靈活而便于創(chuàng)新等優(yōu)點(diǎn)，而且非政府組織更加注重環(huán)境保護(hù)，更強(qiáng)調(diào)公眾垃圾分類觀念的轉(zhuǎn)變，它不僅可以通過(guò)示威、抗議、游行等途徑對(duì)政策制定者施加影響，而且還會(huì)通過(guò)宣動(dòng)員等方式提高民眾的環(huán)保意識(shí)。在呼吁垃圾分類管理多元主體的同時(shí)，更要明確各主體的相關(guān)責(zé)任，建立責(zé)任追究制度，做到權(quán)責(zé)分明。

4.2 垃圾分類管理執(zhí)行客體的能動(dòng)化

公眾對(duì)于垃圾分類等公共物品的參與不是天生的，關(guān)鍵是要在公眾參與討論環(huán)境議題的過(guò)程中培養(yǎng)和構(gòu)建公民責(zé)任和參與意識(shí)，單向的行政式命令并不能讓公眾具備參與意識(shí)與能力。因此，在政策的運(yùn)行過(guò)程中要充分發(fā)揮民主參與原則，尤其是政策備選方案的設(shè)計(jì)與討論過(guò)程，聽取社會(huì)各方的不同意見和建議。此外，組織公民去相應(yīng)的垃圾焚燒廠和填埋場(chǎng)等，讓其直觀感受垃圾終端處理的困難，使其自發(fā)產(chǎn)生保護(hù)環(huán)境的欲望和意識(shí)，從而認(rèn)識(shí)到自己產(chǎn)生的垃圾自己負(fù)責(zé)，建立公眾的環(huán)境責(zé)任感，讓公民能動(dòng)自發(fā)地去進(jìn)行垃圾分類。

4.3 垃圾分類管理外部環(huán)境的完善化

要改善垃圾分類管理的外部環(huán)境，首先，要財(cái)政支持，對(duì)于垃圾無(wú)害化處理的技術(shù)要?jiǎng)?chuàng)新提升。其次，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從生產(chǎn)與銷售的環(huán)節(jié)控制垃圾的總量。在文化宣傳方面加大力度，將垃圾分類納入校園課程，垃圾分類意識(shí)從小培養(yǎng)。社區(qū)積極發(fā)放垃圾分類知識(shí)宣傳冊(cè)，定期舉辦垃圾分類知識(shí)大賽等，努力營(yíng)造垃圾要分類的大環(huán)境。公司和單位要將垃圾分類文化納入企業(yè)文化之中，建立垃圾分類的文化背景。然而垃圾分類僅靠大家的自覺(jué)意識(shí)是不夠的，更需要法律制度的保障。要盡快出臺(tái)詳細(xì)的法律法規(guī)，將指導(dǎo)性法律條款進(jìn)一步細(xì)化，增強(qiáng)法律法規(guī)的可實(shí)用性和可操作性。同樣執(zhí)法要嚴(yán)格，對(duì)于違反垃圾分類管理?xiàng)l例的個(gè)人和單位，必須依法重罰。最后，增加公民的環(huán)保法律意識(shí)，可以將違反垃圾分類的現(xiàn)實(shí)案例播放于城市各大商業(yè)廣場(chǎng)的屏幕上，以起到警示教育的作用，讓公民知法守法。全面打造優(yōu)良的垃圾分類管理外部大環(huán)境，讓綠水青山變成金山銀山。