對政府編制綠色礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃的思考

■ 吳尚昆/侯華麗/董 煜

（中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

1 背景

自2005年浙江省湖州市開始綠色礦山建設(shè)的實(shí)踐探索以來，10多年間，經(jīng)過各級(jí)政府部門的積極推進(jìn)，礦業(yè)企業(yè)的深入實(shí)踐，全社會(huì)已經(jīng)形成了礦業(yè)綠色發(fā)展的廣泛共識(shí)，綠色礦山建設(shè)典型模式不斷涌現(xiàn)，支撐技術(shù)不斷創(chuàng)新，全社會(huì)已經(jīng)形成了綠色發(fā)展長效機(jī)制不斷完善。2017年3月，原國土資源部、財(cái)政部和原環(huán)境保護(hù)部等六部委出臺(tái)《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實(shí)施意見》（國土資規(guī)〔2017〕4號(hào)），標(biāo)志著綠色礦山建設(shè)從“試點(diǎn)探索”轉(zhuǎn)向“全面實(shí)施”。其中提出“落實(shí)責(zé)任分工，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)”，各地積極落實(shí)相關(guān)要求，編制綠色礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃或綠色礦山建設(shè)規(guī)劃，強(qiáng)化對各項(xiàng)工作的統(tǒng)籌安排。內(nèi)蒙古、江蘇、安徽、重慶等省份專門編制了綠色礦山建設(shè)規(guī)劃，內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市編制完成了全國首個(gè)地級(jí)市綠色礦山建設(shè)規(guī)劃，這些實(shí)踐為規(guī)劃統(tǒng)籌綠色礦業(yè)發(fā)展工作提供了有益的探索。但是政府在編制綠色礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃中還存在一些問題，如規(guī)劃編制組織上沒有形成部門合力，只依靠自然資源管理部門；規(guī)劃沒有很好地體現(xiàn)地區(qū)資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)；規(guī)劃主要任務(wù)不夠明確等。

推進(jìn)綠色礦業(yè)發(fā)展是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到區(qū)域內(nèi)的各類礦產(chǎn)資源，不同類型的礦山，從勘查、開采到選冶的多個(gè)產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，同時(shí)還涉及到方方面面的利益相關(guān)方，面對的問題錯(cuò)綜復(fù)雜。規(guī)劃編制與實(shí)施已成為政府落實(shí)綠色發(fā)展理念，統(tǒng)籌推進(jìn)綠色礦業(yè)發(fā)展各項(xiàng)工作的重要手段，也是強(qiáng)化資源管理的重要依據(jù)。本文著重就規(guī)劃編制的思路和內(nèi)容進(jìn)行一些探討，以期為政府部門編制綠色礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃提供參考。

2 規(guī)劃定位

綠色礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃是礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系中一項(xiàng)重要的專項(xiàng)規(guī)劃，是對總體規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的落實(shí)和細(xì)化，同時(shí)也是企業(yè)編制綠色礦山建設(shè)規(guī)劃（或方案）的主要依據(jù)。綠色礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃是政府對綠色礦業(yè)發(fā)展的系統(tǒng)謀劃和統(tǒng)籌部署，通過規(guī)劃將綠色發(fā)展新理念和高質(zhì)量發(fā)展新要求在礦業(yè)領(lǐng)域具體化，有利于在政府各部門、礦山企業(yè)和涉礦群眾之間形成共識(shí)，為綠色礦業(yè)的發(fā)展夯實(shí)思想基礎(chǔ)；通過規(guī)劃協(xié)調(diào)部門之間工作，使礦山企業(yè)能更加清晰地知道發(fā)展方向和建設(shè)目標(biāo)，有利于提高效率；通過規(guī)劃解決發(fā)展中的短板，按照輕重緩急、穩(wěn)步推進(jìn)的原則，達(dá)到事半功倍的效果；通過規(guī)劃確定重要保障措施，有利于推進(jìn)各項(xiàng)任務(wù)的順利完成。

3 規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)設(shè)置

規(guī)劃目標(biāo)是規(guī)劃編制的核心，決定著未來發(fā)展的方向。規(guī)劃指標(biāo)是規(guī)劃目標(biāo)的具體量化。綠色礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)，不能等同于礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃的目標(biāo)指標(biāo)，而是對總體目標(biāo)的細(xì)化；也不能等同于礦山企業(yè)建設(shè)綠色礦山的目標(biāo)和指標(biāo)，要突出目標(biāo)和指標(biāo)的指導(dǎo)性和操作性。綠色礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)一般包括綠色礦山建成數(shù)量或比例，既有總的數(shù)量又有分礦種的（或開采類型）建成數(shù)量；綠色勘查項(xiàng)目數(shù)量；綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建成數(shù)量；“三率”達(dá)標(biāo)率；礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)面積；礦業(yè)節(jié)能減排指標(biāo)；相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)研制和政策出臺(tái)情況等。以上指標(biāo)可根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。

4 規(guī)劃編制需要堅(jiān)持的基本原則

4.1 堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，明確“發(fā)展成什么樣子”

堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，就是緊緊圍繞既定目標(biāo)開展工作，重點(diǎn)要真正明晰并嚴(yán)格執(zhí)行任務(wù)時(shí)序安排。第三輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃中明確提出了發(fā)展綠色礦業(yè)、建設(shè)綠色礦山和綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)的目標(biāo)和任務(wù)要求，但在具體工作部署上還比較宏觀。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國31個(gè)省級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃提出到2020年建成綠色礦山的數(shù)量總數(shù)約1萬座，共明確了近100個(gè)綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)的建設(shè)任務(wù)。編制綠色礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃需要對總體規(guī)劃的目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化落實(shí)。比如，《重慶市綠色礦山建設(shè)規(guī)劃》提出到2020年全市綠色礦山總數(shù)超過100家，建成3個(gè)綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)的發(fā)展目標(biāo)。

4.2 堅(jiān)持問題導(dǎo)向，解決“關(guān)鍵性環(huán)節(jié)”

堅(jiān)持問題導(dǎo)向是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想極為鮮明的特征，要把問題作為研究制定政策的起點(diǎn)，把工作的著力點(diǎn)放在解決最突出的矛盾和問題上?！鞍l(fā)現(xiàn)問題、正視問題、解決問題”是規(guī)劃編制應(yīng)遵循的重要方法論。規(guī)劃編制前要深入扎實(shí)開展實(shí)地調(diào)研，全面摸清區(qū)域內(nèi)礦山建設(shè)、產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展、機(jī)制構(gòu)建等的基礎(chǔ)情況，找出制約綠色發(fā)展的關(guān)鍵問題和薄弱環(huán)節(jié)，對照發(fā)展目標(biāo)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，確定規(guī)劃解決的核心問題。如，《內(nèi)蒙古自治區(qū)綠色礦山建設(shè)規(guī)劃》中提到“綠色礦山建設(shè)理念僅停留在后期建設(shè)上，沒有從勘查、開發(fā)、保護(hù)與治理的源頭上規(guī)劃，礦山開發(fā)設(shè)計(jì)之初未考慮綠色礦山建設(shè)”等具體問題，這些問題就是規(guī)劃任務(wù)設(shè)置的切入點(diǎn)。

4.3 堅(jiān)持分類統(tǒng)籌，推進(jìn)“差別化管理”

分類統(tǒng)籌是規(guī)劃編制的重要方法之一，特別是綠色礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃涉及到多礦種、多類型、多規(guī)模、多領(lǐng)域，堅(jiān)持分類統(tǒng)籌，才能使任務(wù)更加清晰明確。在綠色礦山建成數(shù)量上，需要區(qū)分礦山開采規(guī)模的大小，按大型礦山、中型礦山和小型礦山分別提出，主要考慮到規(guī)模不同建設(shè)的基礎(chǔ)不同，一般情況下大中型礦山的建設(shè)基礎(chǔ)較好，可適當(dāng)提高建成的數(shù)量；也要區(qū)分礦山所處的開發(fā)階段，對于新建礦山要按照綠色礦山標(biāo)準(zhǔn)要求進(jìn)行規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營管理，一步到位，對于生產(chǎn)礦山，則需要明確逐步建成綠色礦山的部署；還要區(qū)分礦山的開采方式，充分考慮露天開采、地下開采和聯(lián)合開采等不同生產(chǎn)方式礦山的綠色礦山建設(shè)側(cè)重點(diǎn)。

4.4 堅(jiān)持體現(xiàn)特色，避免“千篇一律，千區(qū)一面”

體現(xiàn)特色是規(guī)劃科學(xué)性和合理性的重要表現(xiàn)。每個(gè)地區(qū)都有自己的優(yōu)勢礦種，由于資源的賦存狀況不同，各自的開發(fā)利用方式也不同，進(jìn)而形成下游冶煉和深加工等特色產(chǎn)業(yè)。由于區(qū)域發(fā)展的定位不同，生態(tài)環(huán)境條件和承載能力的不同，綠色礦業(yè)發(fā)展所面臨和解決的問題也不同，所以在綠色礦業(yè)發(fā)展的具體方向上也會(huì)產(chǎn)生差別。因此，規(guī)劃的編制要從地區(qū)的實(shí)際出發(fā)，體現(xiàn)資源、環(huán)境、管理和發(fā)展等方方面面的特點(diǎn)。如《內(nèi)蒙古包頭市綠色礦山建設(shè)規(guī)劃》中主要突出鐵礦和砂石等非金屬礦山，兩類礦山數(shù)量占到全市礦山總數(shù)的70%以上。

4.5 堅(jiān)持部門聯(lián)動(dòng)，形成“最大范圍內(nèi)的共識(shí)”

綠色礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃是由政府主導(dǎo)編制的。當(dāng)前，按照政府部門的職責(zé)，綠色礦業(yè)發(fā)展和綠色礦山建設(shè)工作主要是由自然資源管理部門負(fù)責(zé)推進(jìn)，同時(shí)涉及到財(cái)政、生態(tài)環(huán)境、工業(yè)與信息化、質(zhì)量監(jiān)督等相關(guān)部門。因此規(guī)劃的編制需要多部門聯(lián)動(dòng)，堅(jiān)持“規(guī)劃大家編，規(guī)劃大家用”，才能形成合力。如《重慶市綠色礦山建設(shè)規(guī)劃》最后由市國土資源和房屋管理局、環(huán)境保護(hù)局、水利局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、林業(yè)局、煤炭工業(yè)管理局、煤礦安全監(jiān)察局等八個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布。一般情況下需要成立由政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組長、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員的規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組，全面領(lǐng)導(dǎo)規(guī)劃編制工作，研究和協(xié)調(diào)解決規(guī)劃編制過程中的重大問題。

4.6 堅(jiān)持公眾參與，實(shí)現(xiàn)“依靠群眾、為了群眾”

公眾參與已成為政府編制規(guī)劃的一項(xiàng)重要方法，是堅(jiān)持“以人民為中心”的重要體現(xiàn)。綠色礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃涉及礦業(yè)企業(yè)和廣大群眾的切身利益，比如綠色礦山建設(shè)的時(shí)序安排，具有一定基礎(chǔ)的礦山要先期建設(shè)，基礎(chǔ)相對薄弱的礦山建設(shè)時(shí)序會(huì)長一些，規(guī)劃安排要充分聽取礦山企業(yè)的意見。還有制定相關(guān)政策時(shí)，要聽取企業(yè)和群眾的意見和需求，切實(shí)解決制約礦業(yè)綠色發(fā)展的政策障礙。在規(guī)劃編制中可以采用問卷調(diào)查、實(shí)地訪談和召開座談會(huì)等形式，聽取企業(yè)和群眾的意見建議，提高規(guī)劃編制過程的公開性和透明度。

5 明確規(guī)劃編制的主要內(nèi)容

綠色礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃一般包括現(xiàn)狀基礎(chǔ)、存在的主要問題、面臨的形勢和挑戰(zhàn)、規(guī)劃思想和原則、規(guī)劃目標(biāo)和指標(biāo)、規(guī)劃主要任務(wù)、重大工程和規(guī)劃實(shí)施保障措施等內(nèi)容。其中規(guī)劃主要任務(wù)是核心，規(guī)劃內(nèi)容按工作領(lǐng)域可分為綠色勘查、綠色礦山建設(shè)、綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)和礦業(yè)綠色發(fā)展。

5.1 實(shí)施綠色勘查

綠色勘查是指在礦產(chǎn)資源勘查方案設(shè)計(jì)、勘查施工、工程驗(yàn)收和勘查報(bào)告編制等全過程中堅(jiān)持綠色發(fā)展，減少勘查工作對生態(tài)環(huán)境的影響、提高勘查效率的一種全新的勘查模式。推進(jìn)綠色勘查工作需要以規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)為引領(lǐng)，以綠色勘查方法、設(shè)備工藝等技術(shù)為手段，以科學(xué)管理和政策為保障。在規(guī)劃中需要明確綠色勘查的主體是探礦權(quán)人，對新設(shè)探礦權(quán)和已有探礦權(quán)提出綠色勘查的總體要求。將區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)綠色勘查的項(xiàng)目數(shù)量或比例作為規(guī)劃指標(biāo)，并對所有勘查項(xiàng)目進(jìn)行分類部署，根據(jù)工作基礎(chǔ)確定達(dá)到綠色勘查要求的時(shí)序安排。將落實(shí)和研制地方綠色勘查規(guī)范作為一項(xiàng)重要規(guī)劃任務(wù)，明確編制勘查規(guī)范要以區(qū)域生態(tài)環(huán)境條件為基礎(chǔ)，區(qū)分不同勘查階段和不同勘查手段。將制定相關(guān)管理措施作為推進(jìn)綠色勘查的政策保障。有條件的地區(qū)可以在規(guī)劃中確定綠色勘查示范項(xiàng)目作為重大工程，發(fā)揮重要引領(lǐng)帶動(dòng)作用。

5.2 建設(shè)綠色礦山

綠色礦山是指在礦山設(shè)計(jì)、建設(shè)、生產(chǎn)和閉坑等各個(gè)階段，按照綠色發(fā)展理念，堅(jiān)持資源利用高效化、開采方式科學(xué)化、礦區(qū)環(huán)境生態(tài)化、企業(yè)管理規(guī)范化、礦區(qū)社區(qū)和諧化，減少資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的擾動(dòng)，減少資源開發(fā)的儲(chǔ)量消耗、能耗和水耗，減少廢棄物的排放，實(shí)現(xiàn)資源效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會(huì)效益相統(tǒng)一的礦山建設(shè)新模式。在規(guī)劃中需要明確綠色礦山建設(shè)的主體是礦山企業(yè)，對于新建礦山按照綠色礦山標(biāo)準(zhǔn)要求進(jìn)行規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營管理，對于生產(chǎn)礦山，要結(jié)合實(shí)際，區(qū)分情況做出全面部署和要求，堅(jiān)持分類統(tǒng)籌，逐步達(dá)到綠色礦山建設(shè)的要求。將落實(shí)綠色礦山建設(shè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范或研制地方綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范作為一項(xiàng)規(guī)劃任務(wù)，明確礦山環(huán)境面貌、開發(fā)利用方式、資源節(jié)約集約利用、現(xiàn)代化礦山建設(shè)、礦地和諧和企業(yè)文化形象等綠色礦山建設(shè)考核指標(biāo)要求。落實(shí)和細(xì)化綠色礦山建設(shè)的相關(guān)政策，包括礦產(chǎn)資源配置、礦山建設(shè)用地、財(cái)稅和金融政策等，也可以根據(jù)實(shí)際提出其他約束性政策。

《內(nèi)蒙古包頭市綠色礦山建設(shè)規(guī)劃》中將礦山分為四類推進(jìn)建設(shè)綠色礦山?！办柟桃慌?，主要針對達(dá)到國家級(jí)綠色礦山試點(diǎn)單位建設(shè)要求的礦山，持續(xù)推進(jìn)建設(shè)；“推薦一批”，主要針對基本達(dá)到綠色礦山建設(shè)要求的礦山，盡早納入綠色礦山名錄；“培育一批”，主要針對基礎(chǔ)較好具備建設(shè)基本條件的礦山，通過重點(diǎn)培育，盡快步入建設(shè)軌道；“督導(dǎo)一批”，主要針對建設(shè)基礎(chǔ)條件相對較差的礦山，通過管與扶，盡量滿足綠色礦山建設(shè)要求。

5.3 建設(shè)綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)

綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)一般是以市或縣或重要資源開發(fā)集中區(qū)為主，探索解決布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、資源保護(hù)、節(jié)約綜合利用、地上地下統(tǒng)籌等問題，通過政策機(jī)制創(chuàng)新，積極營造良好的投資發(fā)展環(huán)境，打造形成布局良好、集約高效、環(huán)境優(yōu)良、礦地和諧、區(qū)域經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的綠色礦業(yè)發(fā)展樣板區(qū)。省級(jí)綠色礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃中要對綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)工作進(jìn)行總體部署，明確具體的建設(shè)市、縣或重要區(qū)域，提出建設(shè)目標(biāo)和主要任務(wù)。市、縣級(jí)綠色礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃中可分為兩類：如果這個(gè)市、縣未納入綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)范圍內(nèi)，可不部署這項(xiàng)工作；如果這個(gè)市、縣納入了建設(shè)范圍，則需要將示范區(qū)建設(shè)與綠色礦山建設(shè)、綠色勘查等工作進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。

5.4 發(fā)展綠色礦業(yè)

礦業(yè)主要指的是《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》國家標(biāo)準(zhǔn)中的采礦業(yè)，包括煤炭開采和洗選業(yè)、石油和天然氣開采業(yè)、黑色金屬礦采選業(yè)、有色金屬礦采選業(yè)、非金屬礦采選業(yè)、開采輔助活動(dòng)和其他開采業(yè)。狹義上的綠色礦業(yè)是指堅(jiān)持綠色發(fā)展，運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)、工藝和設(shè)備，降低資源儲(chǔ)量消耗，實(shí)現(xiàn)少投入、高產(chǎn)出、低排放，促進(jìn)資源安全、生態(tài)安全和礦業(yè)綜合經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一的礦業(yè)發(fā)展新模式。規(guī)劃中要明確礦業(yè)節(jié)能減排的目標(biāo)指標(biāo)，并圍繞規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)提出重點(diǎn)任務(wù)、重大工程和保障措施。

6 結(jié)語

編制綠色礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃是一項(xiàng)系統(tǒng)工作，涉及的學(xué)科領(lǐng)域和部門較多，探索性和創(chuàng)新性較強(qiáng)，本文只是在參考幾個(gè)省市規(guī)劃編制基礎(chǔ)上的一些初步思考，有關(guān)規(guī)劃編制理論與方法還需要在實(shí)踐中不斷地完善。