標準化在行政許可和政務(wù)服務(wù)效能評價中的作用探討
——以廣東省為例

（廣東省標準化研究院，廣州 510220）

1 標準化的概念及作用

標準化是為了在既定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，促進共同效益，對現(xiàn)實問題或潛在問題確立共同使用和重復使用的條款以及編制、發(fā)布和應(yīng)用文件的活動。[1]標準化以制訂、發(fā)布和實施標準達到統(tǒng)一，確立條款并共同遵循，來實現(xiàn)最佳效益，是一種抓住問題導向、需求導向和目標導向，推動一定范圍內(nèi)的力量各司其職，共同推進制度機制完善，實現(xiàn)利益相關(guān)方共治的過程。

伴隨著經(jīng)濟全球化深入發(fā)展，標準化在便利經(jīng)貿(mào)往來、支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進科技進步、規(guī)范社會治理中的作用日益凸顯。[2]近十年以來，我國政府部門日益注重運用標準化手段創(chuàng)新公共服務(wù)和社會管理，把標準化管理的理念和具體實踐引入到政府服務(wù)和國家治理中，取得了明顯成效[3]。如國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國家標準化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》（國辦發(fā)〔2015〕89號），立足“五位一體”總體布局，從“加強經(jīng)濟建設(shè)標準化，支撐轉(zhuǎn)型升級和結(jié)構(gòu)調(diào)整；加強社會治理標準化，保障改善民生；加強生態(tài)文明標準化，服務(wù)綠色發(fā)展；加強文化建設(shè)標準化，促進文化繁榮；加強政府管理標準化，促進簡政放權(quán)，規(guī)范行政審批，提高行政效能”等五個方面對各領(lǐng)域的標準化工作進行了全面部署，這對“中國標準”國際影響力和貢獻力大幅提升，我國邁入世界標準強國行列具有積極的推動作用。

為切實解決困擾基層群眾“辦證多、辦事難”等問題，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建設(shè)服務(wù)型政府，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的國家發(fā)展改革委等10部門《推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”開展信息惠民試點實施方案》（國辦發(fā)〔2016〕23號），明確要求“建立首問負責、一次性告知、并聯(lián)辦理、限時辦結(jié)等制度，促進政務(wù)服務(wù)規(guī)范化、標準化、便捷化”。廣東省在全面推行政務(wù)服務(wù)、行政審批標準化上走在全國前列，通過以標準化為抓手對審批服務(wù)的受理、審查、決定等環(huán)節(jié)進行規(guī)范，打造“認流程不認面孔、認標準不認關(guān)系”的服務(wù)模式，實行流水線審批、無差別服務(wù)，充分發(fā)揮了標準化工作的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和引導性作用，大大提升了公共服務(wù)水平和社會管理效率。

2 標準化在行政許可和政務(wù)服務(wù)效能評價中的作用探討

2.1 標準化為評價工作的效率和質(zhì)量提供保障

行政許可和政務(wù)服務(wù)效能評價工作，追求的一是效率、二是質(zhì)量，而標準化則是評價工作效率和質(zhì)量的技術(shù)基礎(chǔ)。標準化是將方法規(guī)范化、過程程序化、質(zhì)量優(yōu)等化的活動，是用標準將重復發(fā)生的事物和活動建立起規(guī)范，對工作和流程作出具體的精細化規(guī)定的活動，這種活動的本質(zhì)就是提高效率和質(zhì)量。同時，根據(jù)標準化流程（一種典型的PDCA循環(huán)），在一次又一次的標準實施過程中優(yōu)化流程、改進方法，從而使工作的效率和質(zhì)量一步一步上升到更優(yōu)秀的水平[4]。具體到行政許可和政務(wù)服務(wù)效能評價中，作為標準化對象的行政許可評價是一項法律確定的制度，具有重復實施的特征。自2004年實施《行政許可法》起，我國就已確立行政許可評價制度，《行政許可法》（2019修正）的第二十條明確規(guī)定“行政許可的設(shè)定機關(guān)應(yīng)當定期對其設(shè)定的行政許可進行評價”。廣東省2015年1月1日開始實施的《廣東省行政許可監(jiān)督管理條例》，第四章內(nèi)容全是“行政許可的評價”。因此，從標準化的概念上看，行政許可的評價本身就是一個完美的標準化對象，非常適合用標準化的理念和方法進行實施和管理，以提高評價工作的效率和質(zhì)量。

2.2 標準化對評價的公信力和科學性給與支持

公信力和科學性在評價工作中具有重要意義，對評價結(jié)果的運用產(chǎn)生直接影響。由于標準化具有協(xié)商一致和規(guī)范統(tǒng)一的特點，使得行政許可和政務(wù)服務(wù)效能評價工作也具有了評價方法公開、評價過程規(guī)范、評價指標被普遍認可的特征。同時，標準化的協(xié)調(diào)優(yōu)化特性也有助于抓住評價的需求導向和目標導向，推動評價相關(guān)方協(xié)商一致、各司其職，共同推進評價制度機制的完善，實現(xiàn)評價目的。廣東省級部門已經(jīng)連續(xù)4年（2015-2018）開展了行政許可和政務(wù)服務(wù)效能評價，由于評級工作注重標準先行，評價主體有標準化的評價方案和流程、被評對象有標準化的自評要求、第三方評價有標準化的行動指南，廣東省政務(wù)服務(wù)工作無論是內(nèi)部評價還是外部評價都取得了良好的成效。2016年在全國省級政府效率排行榜及“公共服務(wù)及政府規(guī)?！迸判兄?，廣東位居首位①資料來源于《2016中國地方政府效率研究報告》。；2019年在全國一體化平臺全面對接暨現(xiàn)場交流會上，廣東獲邀分享一體化在線政務(wù)服務(wù)的經(jīng)驗，政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新探索獲點贊②資料來源于人民網(wǎng)：http://gd.people.com.cn/n2/2019/0117/c123932-32544932.html。。

3 標準化在行政許可和政務(wù)服務(wù)效能評價中的實踐

3.1 廣東省全面推行行政許可標準化

2012年國務(wù)院批準廣東省行政審批制度改革先行先試。2013年，廣東以三項地方標準的出臺拉開了全省行政許可標準化工作的序幕，陸續(xù)構(gòu)建了行政許可標準化的基本框架。自2015年以來，廣東省以推進“一門式、一網(wǎng)式”政府服務(wù)模式改革為切入點，堅持省級統(tǒng)籌、標準統(tǒng)一、試點先行、分步推廣的工作思路，大力推行行政審批標準化。先后印發(fā)《關(guān)于開展行政審批標準化工作的通知》（粵辦函〔2015〕62號）、《關(guān)于抓緊做好行政審批標準化工作的通知》（粵府辦明電〔2016〕43號）等文件，在全省范圍部署開展并深入推進行政許可標準化工作。具體工作主要包括規(guī)范統(tǒng)一行政許可項目，統(tǒng)一編制行政審批標準化事項清單；組織編寫辦事指南和業(yè)務(wù)手冊，推動行政許可流程再造。2017年6月底，全省各地各部門全面完成行政許可事項標準的編制、錄入和審查工作，涵蓋省市縣三級的全省行政許可事項標準體系基本建立。2017年8月，廣東省機構(gòu)編制委員會辦公室印發(fā)《關(guān)于做好行政許可事項標準應(yīng)用實施工作的通知》（粵機編辦發(fā)〔2017〕102號），行政許可標準化工作正式進入應(yīng)用實施階段，各地各部門根據(jù)通知要求，在線上線下同步開展行政許可事項標準的應(yīng)用實施。

3.2 行政許可和政務(wù)服務(wù)效能評價的標準化實踐

3.2.1 評價的提出及可行性分析

早在廣東省獲批行政審批制度改革先行先試之時，廣東省標準化研究院的教授級高工們就提出了如何檢驗行政審批制度改革效果的問題。經(jīng)過研究分析，標準化工程師們認為對行政許可和政務(wù)服務(wù)效能進行評價是可行的，且聚焦其社會效益評價具有現(xiàn)實需求也具有較強的操作性。為什么這么說呢？評價本質(zhì)上是一種比較性評價，置于行政許可和政務(wù)服務(wù)效能評價中，只有對具有相同性質(zhì)或類型的行政許可和政務(wù)服務(wù)加以比較，評價才有意義。而行政審批制度改革的要求方方面面，政策文件每年都會發(fā)布多項，行政許可事項本身也是千差萬別，評價可行嗎？可以說，正是因為行政許可標準化對行政許可和政務(wù)服務(wù)進行了規(guī)范和統(tǒng)一之后才使得評價工作能夠公正、科學、有效地開展。由于運用標準化的方法和理念，行政許可實施的申請、受理、審查、決定等各個環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)工作才得以通過網(wǎng)絡(luò)和系統(tǒng)實現(xiàn)固化，并具有規(guī)范性、統(tǒng)一性和可比性，從而使評價工作既具備了現(xiàn)實的可能，也滿足了實際的需求。因此，《行政許可事項績效考核與評價標準》這一地方標準（后更名為《行政許可標準化社會效益評價》）在2014年順利立項。標準草案稿完成后，應(yīng)用于2015年度、2017年度和2018年度的省級部門行政許可和政務(wù)服務(wù)效能評價中（第三方評價）。通過實踐對標準中的評價方法加以驗證和完善，該標準內(nèi)容已基本成熟，目前正處于公開征求意見階段。

3.2.2 評價的依據(jù)

廣東省級部門行政許可和政務(wù)服務(wù)效能評價注重結(jié)果導向和公眾滿意導向，評價依據(jù)除了《行政許可法》《廣東省行政許可監(jiān)督管理條例》和廣東省行政許可三項地方標準外，還有廣東行政審批制度改革的一系列政策文件要求，如前文所述的《關(guān)于開展行政審批標準化工作的通知》（粵辦函〔2015〕62號）、《關(guān)于抓緊做好行政審批標準化工作的通知》（粵府辦明電〔2016〕43號）和《關(guān)于做好行政許可事項標準應(yīng)用實施工作的通知》（粵機編辦發(fā)〔2017〕102號），以及《關(guān)于做好2017年度行政審批和政務(wù)服務(wù)效能情況評價工作的函》（粵機編辦〔2018〕164號）、《關(guān)于在全省推廣一門式一網(wǎng)式政府服務(wù)模式改革的實施方案》（粵府辦〔2016〕19號）等。

3.2.3 評價的主要內(nèi)容

評價內(nèi)容以全面推行審批服務(wù)“馬上辦、網(wǎng)上辦、就近辦、一次辦”為出發(fā)點和落腳點，突出方便群眾辦事、企業(yè)開辦、投資發(fā)展等內(nèi)容。為體現(xiàn)與經(jīng)濟發(fā)展較快的兄弟省份橫向?qū)Ρ惹闆r，增加評價成效，將評價內(nèi)容確定為落實改革舉措、加強事中事后監(jiān)管、創(chuàng)新優(yōu)化服務(wù)情況、公眾滿意度情況等4個一級指標；同時，將各項一級指標進行細化，共分為14個二級指標，并對每個指標都確定了具體的評價標準。為體現(xiàn)公平公正，還按照改革任務(wù)輕重不同、審批事項多少不同、承擔主要職責不同的特點將被評單位分為綜合管理類、經(jīng)濟管理類、社會管理和公共服務(wù)類、其他類等4個大類，并在每一大類中又分出不同小類分別賦予不同的分值和權(quán)重進行分類評價。

3.2.4 評價的組織實施

廣東省級部門已連續(xù)4年開展行政許可和政務(wù)服務(wù)效能評價，形成了一套較為成熟的組織實施模式，特點是“多種評價相結(jié)合”：一是組織被評單位開展自我評價，按照標準化的要求統(tǒng)一規(guī)定自評模板；二是委托第三方機構(gòu)進行行政相對人的調(diào)查與評價，調(diào)查方法和抽樣原則參考了GB/Z 27907—2011《質(zhì)量管理 顧客滿意 監(jiān)視和測量指南》、GB/T 19038—2009《顧客滿意測評模型和方法指南》、GB/T 19039—2009《顧客滿意測評通則》等國家標準，采用分層抽樣；三是廣泛開展社會評議，在省政府門戶網(wǎng)站、廣東省網(wǎng)上辦事大廳等進行集中公示和評價公告的發(fā)布，同時公布舉報電話和電子郵箱及時聽取群眾的意見建議；四是利用大數(shù)據(jù)對自評材料進行核查和復審。在評價結(jié)果的運用方面，其直接與部門績效考核掛鉤，在《省級機關(guān)（政府系統(tǒng)）績效考核方案（試行）》的評價指標中占據(jù)一定的分值。

4 結(jié)語

標準化是一個全方位的概念，廣東省以行政審批標準化為抓手深入推進行政審批制度改革，繼而一脈相承地運用標準化的方法和原理對行政許可和政務(wù)服務(wù)效能進行評價，取得了積極成效，一方面為評價工作的效率和質(zhì)量提供保障，另一方面又對評價的公信力與科學性給與了支持，以鮮活的案例再次展現(xiàn)了標準化在政府管理中的積極作用。