法治南昌建設(shè)中的基層治理法治化研究

張桔 宗妍 鐘晟

（1.中共南昌市委黨校，江西 南昌 330031）

一、推進(jìn)基層治理法治化是實(shí)現(xiàn)法治南昌建設(shè)的基礎(chǔ)性工程

（一）推進(jìn)基層治理法治化是南昌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢的需要

我們應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識到，在全面深化改革階段，南昌的基層社會出現(xiàn)了許多新變化、新問題、新情況，比如，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來南昌基層社會階層的細(xì)化導(dǎo)致利益的沖突；城市化發(fā)展增加了基層社會的流動性，使得南昌在社會治理上呈現(xiàn)出開放性與多元化趨勢；外來文化的沖擊使得基層社會的價(jià)值出現(xiàn)某些領(lǐng)域真空和失范的情形。與此同時(shí)，一些社會治理難題，比如與土地相關(guān)的社會矛盾、生態(tài)環(huán)境遭破壞、社會自治程度不高等在基層社會不斷積累，若不及時(shí)解決，則會影響南昌社會穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。因此，推進(jìn)基層治理的法治化具有基礎(chǔ)性地位和作用。

（二）推進(jìn)基層治理法治化是建設(shè)法治南昌的需要

黨的十八屆四中全會在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中指出，“全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層”，提出了“推進(jìn)基層治理法治化” 的要求。黨的十九大報(bào)告則進(jìn)一步提出：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！?這對正在進(jìn)行的法治南昌建設(shè)提出了更高要求，我們必須堅(jiān)持運(yùn)用法治的手段解決面臨的問題，把問題解決在基層，把矛盾化解在基層。所以說，把基層社會治理納入法治化軌道是為南昌市改革發(fā)展穩(wěn)定大局保駕護(hù)航的必由之路，是推進(jìn)法治南昌建設(shè)的必然要求。

（三）推進(jìn)基層治理法治化是維護(hù)老百姓合法權(quán)益的需要

以人為本，保障群眾的合法權(quán)益、讓人民滿意，這是推進(jìn)基層社會治理的最終目標(biāo)。因此，基層治理法治化必須堅(jiān)持以人為本，在關(guān)注民生、惠及民利、維護(hù)民權(quán)、保障民安上做文章，以服務(wù)促管理，要讓人民滿意，讓普通老百姓能更多地享受到南昌市改革發(fā)展的成果。

二、法治南昌建設(shè)過程中基層治理法治化的基本情況

“上面千條線、下面一根針”，是基層社會治理難題的寫照。但對于法治南昌建設(shè)而言，基層是重點(diǎn)。如何巧用這根“針”，串起千條“線”，考量著制度設(shè)計(jì)者的智慧。南昌市一方面堅(jiān)持重心下移、固本強(qiáng)基，一方面通過強(qiáng)化系統(tǒng)設(shè)計(jì)，理順條塊關(guān)系，夯實(shí)基層基礎(chǔ)，基層治理法治化工作取得了積極成效。

（一）堅(jiān)持固本強(qiáng)基，著力在組織機(jī)構(gòu)、人員保障上下功夫

這些年，南昌市不斷完善基層組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、人員保障。先后下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會治安綜合治理辦事機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)的通知》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會治安綜合治理基層基礎(chǔ)建設(shè)的實(shí)施意見》等，各縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道系統(tǒng)以及設(shè)黨委的企事業(yè)單位都建立了社會治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了市、縣、鄉(xiāng)三級綜治機(jī)構(gòu)建設(shè)的全覆蓋。調(diào)整了全市14 個縣區(qū)、113 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、1459個村（社區(qū)） 和126 個市直綜治責(zé)任單位等基層綜治組織，配齊配強(qiáng)了各級綜治組織機(jī)構(gòu)，市、縣區(qū)綜治辦增設(shè)了矛盾糾紛排查調(diào)處室。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、管理處） 綜治辦副科級專職副主任和社區(qū)（村） 綜治室主任全部配備到位。

2015 年開始全面落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道） 綜治委主任由黨（工） 委書記擔(dān)任，綜治辦主任由黨工委副書記擔(dān)任，并配備了3-5 名專職干部。規(guī)范村社區(qū)和村民小組綜治機(jī)構(gòu)建設(shè)，在絕大多數(shù)村（社區(qū)） 設(shè)立了綜治工作室，配備了綜治室主任，專門負(fù)責(zé)綜治工作。村民小組建立了和諧平安理事會，由村民小組組長任會長。

（二）堅(jiān)持狠抓源頭，著力在防范化解基層矛盾風(fēng)險(xiǎn)上下功夫

一是建立完善重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估制度。對涉及民生的重大決策、重大改革、重大規(guī)劃調(diào)整、重大項(xiàng)目建設(shè)等，一律納入社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估范疇，努力防范因征地拆遷、鄰避項(xiàng)目建設(shè)、重大活動而引發(fā)的群體性事件和個人極端事件。2014 年，南昌市委辦公廳、南昌市政府辦公廳印發(fā)《南昌市重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估實(shí)施辦法（試行）》，2018 年市委維護(hù)穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《南昌市重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估工作考核實(shí)施細(xì)則》。同年，市委辦公廳和市政府辦公廳印發(fā)《南昌市重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估責(zé)任追究辦法（試行）》等文件，從責(zé)任劃分、責(zé)任追究情形、程序、方式等方面進(jìn)行規(guī)定，對不按照規(guī)定程序和要求進(jìn)行穩(wěn)評導(dǎo)致決策失誤實(shí)行責(zé)任追究，實(shí)施“誰主管誰負(fù)責(zé)、誰決策誰負(fù)責(zé)、誰評估誰負(fù)責(zé)” 原則要求。

二是對矛盾風(fēng)險(xiǎn)抓早抓小。構(gòu)建社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理體系，制定了《南昌市加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理 全面推進(jìn)社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理的實(shí)施意見（暫行）》《南昌市社區(qū)網(wǎng)格劃分工作實(shí)施方案》《南昌市城區(qū)網(wǎng)格員招錄實(shí)施方案》《南昌市社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理平臺建設(shè)實(shí)施方案》，把全市優(yōu)化劃分為8773 個網(wǎng)格，科學(xué)規(guī)范網(wǎng)格管理工作制度，每個網(wǎng)格配備至少一名網(wǎng)格員，及時(shí)收集社情民意，反映群眾訴求，為城鄉(xiāng)居民提供優(yōu)質(zhì)快捷服務(wù)。

（三）堅(jiān)持依靠群眾，著力在激發(fā)社會活力上下功夫

南昌市在基層治理工作中充分依靠群眾，激活基層基礎(chǔ)，以自治匯集民力，探索出多種有效的基層治理方法和模式。引入社會自愿組織，破解基層治理難題的模式。比如東湖區(qū)百花洲街道德濟(jì)家園項(xiàng)目，通過“搭建平臺、提供場地、贊助資金”，引入社會志愿組織德濟(jì)愛民協(xié)會，創(chuàng)新“政府引導(dǎo)、社會參與、合力共治” 的工作模式，有效破解失獨(dú)人員治理難題，促進(jìn)了社會和諧。整合各方面資源，動員和依靠群眾、社會力量參與基層治理的模式。比如，安義縣創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗(yàn)” 建設(shè)綜治哨所的實(shí)踐探索，全縣共建成綜治固定哨所864 個，綜治陣地哨135 個，綜治流動哨117 個，發(fā)展綜治哨兵5678 人，形成縱向到底、橫向到邊的綜治哨所網(wǎng)絡(luò)體系，實(shí)現(xiàn)全覆蓋，同時(shí)以綜治積分兌換獎金的方法，激發(fā)群眾參與的積極性，提升了鄉(xiāng)村基層社會治理水平。齊抓共管、共建共治共享的居民高度自治模式。比如，西湖區(qū)萊茵半島小區(qū)創(chuàng)造性組建了“居民自治、公安指導(dǎo)、政府監(jiān)管” 三位一體的小區(qū)自治防控格局，從人員到經(jīng)費(fèi)、從環(huán)境到治安、從小事到大事，真正實(shí)現(xiàn)了居民高度自治。2018 年以來實(shí)現(xiàn)“零發(fā)案”，成為居民平安和諧的幸福家園。

南昌市在基層治理方面的這一系列探索和做法，極大地推動了“民事民議、民事民辦、民事民管” 自治體系的構(gòu)建，讓群眾的事情群眾自己決定，增強(qiáng)了基層社會治理活力，得到了中央政法委的肯定。

（四）堅(jiān)持完善制度，著力在確?；鶎又卫砉ぷ鞲咝б?guī)范上下功夫

一是健全社會治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制度。2017 年出臺了《南昌市關(guān)于健全落實(shí)社會治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制的實(shí)施細(xì)則》，構(gòu)建起權(quán)責(zé)清晰、獎懲分明、務(wù)實(shí)管用的社會治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制體系。

二是建立健全社會治安綜合治理目標(biāo)管理責(zé)任制度。堅(jiān)持每年按照目標(biāo)管理責(zé)任制的規(guī)定進(jìn)行考核和管理，推動我市社會管理實(shí)現(xiàn)由條塊分治向整體聯(lián)動轉(zhuǎn)變，由被動應(yīng)對向主動服務(wù)轉(zhuǎn)變。2015年市委、市政府與各縣區(qū)（開發(fā)區(qū)、新區(qū)）專門簽訂《綜治目標(biāo)管理責(zé)任書》，縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級都建立了定期研究綜治工作制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治委主任工作定期述職制度，建立了縱向到底、橫向到邊的責(zé)任網(wǎng)絡(luò)，層層分解量化綜治任務(wù)，形成一級抓一級，層層抓落實(shí)的工作格局。

三是建立健全社會治安綜合治理責(zé)任查究制。實(shí)行社會治安綜合治理一票否決權(quán)制。市委、市政府出臺《關(guān)于實(shí)行社會治安綜合治理查究制規(guī)定》，從市到縣區(qū)、村、居委會分成三級責(zé)任區(qū)，各級責(zé)任區(qū)的治安綜治工作由黨政一把手負(fù)總責(zé)。自2015年，對排名前位的縣區(qū)進(jìn)行重獎，對排名靠后的縣區(qū)采取通報(bào)批評、限期改正、黃牌警告和一票否決等處罰措施。

（五）堅(jiān)持搭建平臺，著力在構(gòu)建基層治理創(chuàng)新載體上下功夫

多個治理主體、治理平臺和服務(wù)中心各自為政、配合不力是當(dāng)前基層社會治理中普遍出現(xiàn)的問題。為了整合資源，形成合力，讓基層治理更高效有序。南昌市委、市政府先后出臺了《關(guān)于推進(jìn)平安南昌建設(shè)意見》《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理意見》《關(guān)于加強(qiáng)綜治中心實(shí)體化建設(shè)意見》等文件，全面推進(jìn)綜治中心實(shí)體化建設(shè)，夯實(shí)基層社會治理根基。全市共建成市、縣、鄉(xiāng)、村四級綜治中心2058 個，不斷完備矛盾糾紛調(diào)解室、心理咨詢室、法律服務(wù)室、社會組織孵化室等功能，健全首問負(fù)責(zé)、情況報(bào)告、應(yīng)急聯(lián)動、考核評價(jià)等工作機(jī)制。在村（社區(qū)） 建設(shè)“一站式服務(wù)，線上線下結(jié)合” 的綜合服務(wù)管理平臺，通過集成服務(wù)、集約管理、集中辦公，統(tǒng)籌好社會治理資源，提高服務(wù)群眾能力，力爭做到矛盾吸附在出現(xiàn)矛盾的基層、把問題解決在能夠解決的屬地，真正把為民便民措施落實(shí)到基層、把難題解決在基層、讓群眾滿意在基層。

雖然南昌市在推進(jìn)基層治理法治化進(jìn)程中取得一些成績，探索形成了一批經(jīng)驗(yàn)，但面對新時(shí)代、新形勢、新發(fā)展，還是遇到諸如人才隊(duì)伍短缺、權(quán)責(zé)不匹配、鄉(xiāng)村空心化等瓶頸和困難，需要我們總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，改革創(chuàng)新，推動南昌基層治理法治化建設(shè)。

三、大力推進(jìn)南昌市基層治理法治化

我們必須根據(jù)南昌的實(shí)際情況，總結(jié)已有的經(jīng)驗(yàn)和做法，大力推進(jìn)南昌基層治理法治化。

（一）理念的創(chuàng)新是推進(jìn)南昌基層治理法治化的前提

一是社會治理的本質(zhì)是以人為中心的治理，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。因此，基層治理法治化的理念創(chuàng)新必須基于以人為本、以法律為基礎(chǔ)的價(jià)值導(dǎo)向。

二是可以借鑒寧波市構(gòu)建的“包容性發(fā)展”的社會治理理念，不斷拓展南昌在基層治理上的思路和觀念，以適應(yīng)社會主體需求多樣化以及社會主體多元化的現(xiàn)狀。一方面是擴(kuò)展基層治理主體，不僅是政府，還包括各種各樣的社會組織，加強(qiáng)各主體間的互相包容與參與。另一方面擴(kuò)展主體需求多樣化的包容，賦予百姓選擇權(quán)，讓老百姓自己選擇需要何種服務(wù)以及怎樣接受服務(wù)。

（二）體制機(jī)制的完善是推進(jìn)南昌基層治理法治化的關(guān)鍵

要不斷完善基層治理的體制機(jī)制，轉(zhuǎn)變以往基層治理的工作模式，由單一的政府治理轉(zhuǎn)變?yōu)檎?zé)任、社會公眾參與、內(nèi)生力量發(fā)展的多主體參與的“社會共同治理”。

一是不斷完善黨委政府的職能。加快“放管服”改革，突出黨委政府的服務(wù)職能，以群眾需求為導(dǎo)向，通過基層政府提供更多公共服務(wù)，來滿足包括公共政策、公共設(shè)施、公共安全、公共衛(wèi)生等在內(nèi)的各種社會公眾需求，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二是不斷深化基層體制改革。結(jié)合基層治理創(chuàng)新，加快基層綜合體制改革，圍繞著法定職責(zé)、法律義務(wù)、法律授權(quán)、權(quán)力監(jiān)督四個方面，努力形成運(yùn)行高效協(xié)調(diào)、廉潔公正的行政管理體制與責(zé)權(quán)明晰、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制，確保黨委和政府的社會治理與公共服務(wù)到位。

三是不斷健全基層治理法治化的評估體系和考核機(jī)制。第一，評估內(nèi)容要全面。不僅包括群體性事件、信訪數(shù)量，還要包括公共法律服務(wù)情況、生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況、行政執(zhí)法是否公正合法、社會參與度如何、群眾滿意情況等方面。第二，評估主體要多元化。對基層治理法治化情況的評估，既要有行政機(jī)關(guān)的參與，也要有公民、第三方評估機(jī)構(gòu)、村（居） 委會等多方面主體的參與和監(jiān)督。第三，評估工作要常態(tài)化。要加強(qiáng)對基層治理法治化工作情況的檢查和考核，考核結(jié)果要納入考核對象的績效檔案，作為評先評優(yōu)、晉升的重要依據(jù)。

（三）專業(yè)隊(duì)伍的健全是推進(jìn)南昌基層治理法治化的保障

一是培養(yǎng)一支專業(yè)化的人才隊(duì)伍。要選拔有法律背景、具備法治思維和依法辦事能力的人員到基層工作。二是加大培訓(xùn)，提升村委會、居委會管理人員法律素養(yǎng)。三是持續(xù)推進(jìn)“三官四員”（即法官、檢察官、警官、司法調(diào)解員、律師和公證員、綜治特派員、民政助理員）進(jìn)社區(qū)、村工作法，深入推進(jìn)農(nóng)村實(shí)施“法律明白人”培養(yǎng)工程，讓專業(yè)的法治人才參與到基層治理中，提供多元化的法律服務(wù)，把矛盾化解在基層。

（四）法治文化的培育是推進(jìn)南昌基層治理法治化的基礎(chǔ)

法治文化是塑造基層法治氛圍的關(guān)鍵元素，既是推動法治社會建設(shè)的動力，也是基層法治建設(shè)的結(jié)果。

1.加強(qiáng)法治宣傳，培養(yǎng)老百姓的法律意識。要運(yùn)用多種方式方法、持續(xù)不斷進(jìn)行法治宣傳和教育，潛移默化影響他們的日常行為，最終養(yǎng)成法律意識。一方面，采取通俗易懂、易于接受的形式進(jìn)行宣傳，讓民眾接受法律。比如，既有文藝演出、廣播電視等傳統(tǒng)方法，也有微信、微博、網(wǎng)站等新技術(shù)手段，同時(shí)可以采取大數(shù)據(jù)分析等手段提高法律宣傳的精準(zhǔn)度，使法律真正走進(jìn)基層、貼近基層。另一方面，強(qiáng)化法律服務(wù)，讓民眾信仰法律。培養(yǎng)法律意識的關(guān)鍵是讓老百姓切身感受到法律的好處。擴(kuò)大法律服務(wù)范圍，充分調(diào)動各種資源，提升基層法治服務(wù)的水平，讓群眾真實(shí)地感受到法律的溫度，進(jìn)而接受法律、信仰法律。

2.探索公民參與基層治理機(jī)制。在基層治理過程中，政府與老百姓不可避免地會涉及到利益平衡問題，容易產(chǎn)生矛盾和沖突，因此，積極探索公民有效參與機(jī)制十分必要。一是拓寬民意征集渠道，建立信息化、網(wǎng)絡(luò)化的公共決策參與平臺；二是在總結(jié)以往成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，形成有效的矛盾發(fā)現(xiàn)和解決機(jī)制。

3.激發(fā)基層自治活力，推進(jìn)基層自治組織法治化。實(shí)現(xiàn)基層自治是法治南昌建設(shè)的重要保證，要對基層自治組織實(shí)施法治化和規(guī)范化管理。一是對基層自治組織的職責(zé)和權(quán)限進(jìn)行法律規(guī)范，厘清權(quán)限范圍，給予基層自治組織在人、財(cái)、物上的保障，充分發(fā)揮基層自治組織在聯(lián)系群眾、調(diào)處矛盾、協(xié)調(diào)社會關(guān)系上的積極作用，帶動廣大群眾積極參加“普法宣傳”“法律援助”“社區(qū)矯正” 等各種法律活動。二是加快社會組織的法治化建設(shè)。出臺法律，規(guī)范社會組織的登記、備案、管理和監(jiān)督機(jī)制。對那些參與基層社會治理的服務(wù)性和公益性社會組織，通過市場競爭、服務(wù)管理等形式提高這些社會組織的自我生存能力。