公司經(jīng)營范圍登記制度的實踐困境及改革方案初探

高同武

（北京市盈科律師事務(wù)所，北京100124）

1 引言

我國公司經(jīng)營范圍登記制度，一開始就帶有濃郁的政府管制色彩。在計劃經(jīng)濟時代，的確起到了規(guī)范市場主體的作用。然而，在加大簡政放權(quán)力度的今天，其設(shè)計已經(jīng)與目前市場運作實際相違背，其滯后性日益凸顯，遭遇許多實踐上的困境，各地區(qū)紛紛進行改革。而本文旨在針對目前公司經(jīng)營范圍制度制約經(jīng)營活動靈活性等缺陷，探討從激發(fā)市場活力、放寬企業(yè)束縛的角度進行改革的幾個具體方案，通過制度上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，真正實現(xiàn)公司經(jīng)營登記制度改革的“公示主義”轉(zhuǎn)變。

2 公司經(jīng)營范圍登記的內(nèi)涵和功能

目前，在我國現(xiàn)有公司法律制度框架下，公司經(jīng)營范圍是指由章程規(guī)定并經(jīng)國家許可的公司，從事生產(chǎn)和經(jīng)營的商品或者服務(wù)品類的業(yè)務(wù)范圍。不難看出，公司經(jīng)營范圍屬于公司章程規(guī)定事項，應(yīng)依法登記，載于公司經(jīng)營執(zhí)照之上。如需改變，則應(yīng)重新修改章程，依法變更登記。同時，對于特定經(jīng)營范圍，應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)過批準(zhǔn)[1]。

在目前先照后證，審批后置的實踐操作下，該制度的實際功能如下：①對公司經(jīng)營范圍的公示。公司的經(jīng)營活動面向社會公眾，對于經(jīng)營范圍的公示可以使交易對象據(jù)此判斷公司的業(yè)務(wù)能力，精通領(lǐng)域，這種公示實際上是政府機關(guān)以自身公信力作保的結(jié)果，具有維護交易安全的目的。②作為政府監(jiān)管行業(yè)的渠道，經(jīng)營范圍的登記可以方便政府對行業(yè)發(fā)展情況進行統(tǒng)計，對于特定業(yè)務(wù)進行規(guī)制，通過變更登記的條件，可以實現(xiàn)宏觀調(diào)控的目的。另外，對于經(jīng)營范圍的登記有助于國家對稅收的把握，對部分高稅收行業(yè)經(jīng)營范圍的登記有助于稅收工作的開展。然而，這兩個功能的實現(xiàn)，都遇到了現(xiàn)實困境。

3 公司經(jīng)營范圍登記制度的現(xiàn)實困境

①公司經(jīng)營范圍登記制度是對企業(yè)靈活性的限制。隨著現(xiàn)代商業(yè)社會節(jié)奏的加快，公司對于經(jīng)營范圍的突破愈發(fā)頻繁。盡管從實踐來看，除特定領(lǐng)域外，突破經(jīng)營范圍進行經(jīng)營不會受到行政處罰，所簽訂合同也仍有效，但是對于企業(yè)來說，這種做法仍有風(fēng)險：不僅會被責(zé)令盡快登記，更會在無法登記的情況下被處以罰款甚至吊銷執(zhí)照[2]。

在目前以人工審核為主的登記模式下，改變經(jīng)營范圍就意味著召開股東大會并把履行人工登記的流程，耗費行政資源的同時，也可能導(dǎo)致商機的流失和商業(yè)運營成本的增加。如果要求每一次經(jīng)營范圍突破都要申請登記，那么顯然不符合實際。所以目前我國通行的經(jīng)營范圍登記制度，是對企業(yè)的一種束縛，限制了企業(yè)的靈活性，更迫使企業(yè)在普遍的風(fēng)險下運行，并不合理。

②公司經(jīng)營范圍登記制度具有嚴(yán)重的滯后性，導(dǎo)致公司經(jīng)營范圍登記表述模糊，這阻礙了公司經(jīng)營范圍登記制度原本的公示功能。這一問題主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，一個經(jīng)營項目可能有多種描述，這種做法不統(tǒng)一，不利于公示，也不利于國家對于行業(yè)的宏觀調(diào)控。歸根結(jié)底，是因為沒有相關(guān)說明文件或者說明文件語焉不詳。第二，對于新興行業(yè)，在實踐中很難進行登記。該類企業(yè)是否需要審批，在哪個分類進行登記，都是亟待解決的問題?！秶窠?jīng)濟行業(yè)分類》的修訂相對滯后，每次修訂間隔長達(dá)6～10年。沒有持續(xù)的修訂過程和新興行業(yè)的固定核準(zhǔn)程序，固定分類模式難以滿足不斷涌現(xiàn)的、新興行業(yè)的登記需要，這無疑極大地阻礙了新興行業(yè)的發(fā)展，甚至導(dǎo)致新興行業(yè)死于襁褓之中[3]。

③后置審批制度寬泛登記，導(dǎo)致監(jiān)管缺失。經(jīng)過“先證后照”到“先照后證”的改革，目前公司登記制度除了部分行業(yè)仍需前置審批外，是先頒發(fā)執(zhí)照，再就經(jīng)營范圍補充許可證件。然而，這種做法導(dǎo)致公司往往在沒有取得經(jīng)營許可證的情況下開展經(jīng)營活動。

實踐中，政府部門的監(jiān)督活動始于經(jīng)營許可證取得之后，有些公司會以此為機會規(guī)避監(jiān)管，有些公司會注冊含義寬泛的經(jīng)營范圍，或者進行與實際不符的登記。另外，在我國目前的登記模式下，大量的企業(yè)得以不加審核而設(shè)立，導(dǎo)致監(jiān)督責(zé)任的后置化，在監(jiān)督環(huán)節(jié)加劇了人力、物力的負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致我國監(jiān)督力度弱化。

4 改革公司經(jīng)營范圍登記制度的幾點建議

①針對經(jīng)營范圍登記存在嚴(yán)重滯后性的現(xiàn)象，應(yīng)加快《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》的修訂和編制，并且實行新興行業(yè)登記暫行政策。首先，對于已經(jīng)發(fā)展成熟的行業(yè)，應(yīng)訂立統(tǒng)一名稱，以此建立全國工商局統(tǒng)一的互聯(lián)數(shù)據(jù)庫，讓登記者做“選擇題”，而不是“簡答題”。同時，引導(dǎo)登記人使用電子數(shù)據(jù)庫登記，并自動傳遞至行業(yè)監(jiān)督機構(gòu)，促使其完成無縫銜接的監(jiān)督措施。其次，對于新興行業(yè)，應(yīng)允許登記人在電子數(shù)據(jù)庫登記時勾選其他選項，并完成行業(yè)名稱填寫，除與前置審批行業(yè)相關(guān)以外，都應(yīng)暫時許可經(jīng)營。除此之外，在進行登記時，應(yīng)要求登記人對該行業(yè)進行簡要描述，這些描述將上傳至《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》數(shù)據(jù)庫中?！秶窠?jīng)濟行業(yè)分類》亦應(yīng)定時作出修訂，并將該行業(yè)加入其中[4]。在次年《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》頒布以后，登記機關(guān)應(yīng)要求新興行業(yè)的登記人重新登記。在《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》的修訂過程中，應(yīng)顧及民眾的接受程度和行業(yè)通例，以免其成為一紙空文。

②針對目前經(jīng)營范圍登記制度對公司靈活性的影響，應(yīng)將登記制度改為備案制度，使其徹底從許可主義轉(zhuǎn)向公示主義。原因有二：首先，該制度原先的國家管控功能，現(xiàn)今可以通過行業(yè)準(zhǔn)入門檻、行業(yè)監(jiān)督來實現(xiàn)；其次，改為備案制并不會損害公示功能。目前在廈門的改革實踐中，將經(jīng)營范圍信息公示上網(wǎng)，也可以完成公示功能。

因此，要給企業(yè)的經(jīng)營范圍松綁，就必須允許企業(yè)不把經(jīng)營范圍列入章程之中，在法律上許可企業(yè)的行為能力和經(jīng)營自由進一步擴展，并且信任市場自發(fā)的調(diào)整，會為每一個企業(yè)調(diào)整出最合適的經(jīng)營范圍。同時，在備案制的前提下，應(yīng)允許公司網(wǎng)上提交變更備案申請。

③針對目前的經(jīng)營范圍后置審批制度之下監(jiān)管的缺失，應(yīng)加強事后監(jiān)管。為了彌補監(jiān)管機構(gòu)力量不足的現(xiàn)狀，監(jiān)管職責(zé)不僅應(yīng)由市場管理部門承擔(dān)，行業(yè)機構(gòu)本身也應(yīng)承擔(dān)一定的監(jiān)管職責(zé)。

對于前置審批的經(jīng)營事項，仍應(yīng)堅持前置審批，定期抽查，不僅要審查其是否符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)審查其是否超范圍經(jīng)營，是否實際從事該業(yè)務(wù)。對于一般經(jīng)營事項，應(yīng)實行政府、行業(yè)聯(lián)合監(jiān)管的模式。政府機構(gòu)應(yīng)每年對備案內(nèi)容與實際經(jīng)營是否相符進行抽查[5]。同時建立完善的企業(yè)信用體系，由銀行、市場管理機構(gòu)、行業(yè)自律機構(gòu)共同對企業(yè)進行監(jiān)管，防止企業(yè)對經(jīng)營范圍登記制度后置政策的非法利用。

5 結(jié)語

目前我國的公司經(jīng)營登記制度，仍在改革的軌道上搖擺不定，大多數(shù)規(guī)定層級較低。應(yīng)通過高層級的統(tǒng)一立法，完成公司經(jīng)營范圍登記制度從許可主義到公示主義的轉(zhuǎn)變。我國應(yīng)以此為契機，在取消公司經(jīng)營范圍登記制度所帶來的商業(yè)自由，和繼續(xù)實行該制度所帶來的宏觀調(diào)控優(yōu)勢之間謀求平衡，真正實現(xiàn)經(jīng)濟市場的健康自由發(fā)展，使得該制度與現(xiàn)在的商業(yè)實際相互匹配，完成激發(fā)市場活力、為企業(yè)減輕不必要的商業(yè)成本等改革目的。