關(guān)于上海市政府投資工程建設(shè)項目可行性研究改革措施的若干思考

文/陳靜 沈翔

一、前言

2018年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展工程建設(shè)項目審批制度改革試點的通知》（國辦發(fā)〔2018〕33號），確定北京、天津、上海、重慶等16個省市作為試點地區(qū)開展工程建設(shè)項目審批制度改革試點。為貫徹試點工作的要求，上海市在2018年7月、9月分別發(fā)布《工程建設(shè)項目審批制度改革實施方案》《上海市政府投資工程建設(shè)項目審批制度改革試點實施細則》，力圖精簡審批事項、轉(zhuǎn)變管理方式、強化信息共享，努力打造“審批事項最少、辦事效率最高、投資環(huán)境最優(yōu)”的工程建設(shè)項目審批管理體系。同年12月，上海市進一步頒布《政府投資工程項目可行性研究報告（初步設(shè)計深度）編制指南》，為提升咨詢服務(wù)水平提出了具體要求。本文針對上海市政府投資工程建設(shè)項目可行性研究改革措施，結(jié)合自身工作經(jīng)驗進行了相關(guān)思考，供同仁探討。

二、上海市政府投資工程建設(shè)項目可行性研究改革內(nèi)容概述

根據(jù)《上海市政府投資工程建設(shè)項目審批制度改革試點實施細則》，上海市政府投資工程建設(shè)項目審批全流程整合歸并為立項用地規(guī)劃許可、工程建設(shè)許可、施工許可、竣工驗收四個審批階段。強化工程建設(shè)項目前期研究，在正式啟動項目審批之前，設(shè)置項目儲備庫和項目實施庫兩個前期策劃生成環(huán)節(jié)。在立項用地規(guī)劃許可階段，項目建議書申報是在項目納入儲備庫期間，申報成功即轉(zhuǎn)出項目儲備庫，隨之申報可行性研究報告，可行性研究審批通過后，項目再轉(zhuǎn)出實施庫。與以往不同的是，本次改革要求可行性研究報告編制達到初步設(shè)計深度，并和概算一并由上海市發(fā)展改革委或各區(qū)發(fā)展改革委（以下簡稱發(fā)改委）審核，其間由上海市發(fā)改委或各區(qū)發(fā)改委認定的第三方評估機構(gòu)對可行性研究報告（初步設(shè)計深度）和概算開展綜合評估。根據(jù)《政府投資工程項目可行性研究報告（初步設(shè)計深度）編制指南》，可行性研究報告（初步設(shè)計深度）包括概述、項目建設(shè)的必要性、需求分析與建設(shè)規(guī)模、工程選址、總體方案、工程方案、生態(tài)環(huán)境影響、資源綜合利用、工程質(zhì)量安全分析、項目組織管理、項目實施計劃、社會影響分析、工程概算、項目招標(biāo)、結(jié)論與建議十五個方面。

三、對上海市政府投資工程建設(shè)項目可行性研究改革的理解

自我國實施投資項目審批制度以來，可行性研究一直是政府投資項目審批和工程前期決策的重要環(huán)節(jié)。由于可行性研究是政府投資建設(shè)的重要決策依據(jù)，同時也是項目建設(shè)實施管理的控制依據(jù)和項目效果后評價的重要評估依據(jù)。因此，作為可行性研究報告審批機構(gòu)的發(fā)改委十分重視。2013年起，隨著政府簡政放權(quán)，無論是國家，還是上海市都積極推動我國深化投融資體制改革、深化“放管服”改革和政府機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，并陸續(xù)對投資項目審批流程進行了調(diào)整。根據(jù)《國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于推進全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕515號），可行性研究成為投資決策綜合性咨詢的核心，以往“碎片化”的可研需與專項評估咨詢有效地整合。

構(gòu)建科學(xué)、便捷、高效的工程建設(shè)項目審批和管理體系，一直是上海市改革目標(biāo)。本輪上海市政府投資工程建設(shè)項目審批制度改革，正是結(jié)合政府提升全流程審批 “一網(wǎng)通辦”政務(wù)服務(wù)效能、建立“多評合一、統(tǒng)一評審”模式、優(yōu)化營商環(huán)境的最新探索，而可行性研究正是上海市政府投資項目前期立項用地規(guī)劃許可階段的重中之重。通過整合工程可行性研究報告和初步設(shè)計文件，一方面減少審批環(huán)節(jié)可加快前期項目的審批時間；另一方面，可行性研究達到初步設(shè)計深度，建設(shè)必要性和規(guī)模論證可更加細致，建設(shè)方案更加細化和明確，從而建設(shè)概算投資一步審定到位，其準確度也可大幅提高，避免今后概算超估算、預(yù)算超概算的問題，便于精準化建設(shè)管理。由此，經(jīng)過這輪上海市政府投資工程建設(shè)項目可行性研究改革，可大幅提高工程建設(shè)前期效率，也可發(fā)揮可行性研究真正的價值。

四、可行性研究改革中的關(guān)鍵問題探討

1.建設(shè)單位與政府各部門在前期決策階段的互動

本輪上海市政府投資工程建設(shè)項目可研制度改革，涉及發(fā)展改革、規(guī)劃國土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理等多個政府部門的審批管理事項與流程。為增進項目前期審批效率，上海市在項目建設(shè)各個階段都實施“一家牽頭、一張表單、一口受理、告知承諾、同步審批、限時辦結(jié)、依次發(fā)證”。為此，在項目前期，上海市政府將原先投資、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理、房屋管理、綠化市容、交通、水務(wù)、消防、民防、衛(wèi)生計生、交警、安全監(jiān)管等部門歸總由規(guī)劃國土資源部門牽頭，通過網(wǎng)絡(luò)辦事平臺對項目方案出具綜合征詢意見，在規(guī)定時限內(nèi)一次性明確建設(shè)條件和管理要求，避免重復(fù)審批。雖然此舉帶來了許多方便，但建設(shè)單位的任務(wù)并不減少，相反對建設(shè)單位能力要求越高。因為各部門聯(lián)審的基礎(chǔ)是項目方案內(nèi)容總體上需齊全、明確和穩(wěn)定，否則仍會造成重復(fù)評審。為此，建設(shè)單位不僅應(yīng)選擇能夠勝任的勘察、設(shè)計和咨詢單位，加強前期方案論證，確保方案的技術(shù)合規(guī)性和經(jīng)濟合理性。而且，建設(shè)單位需加強與聯(lián)審部門的溝通，事先收集各部門對建設(shè)項目的常規(guī)要求及針對本項目的規(guī)劃指標(biāo)、周邊環(huán)境限制性條件等內(nèi)容，并及時針對綜合意見進行修正，避免為后期審批留下隱患。

2.企業(yè)前期咨詢能力的提升

可行性研究及評估咨詢涉及技術(shù)、經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境、行業(yè)市場、能源、資源、安全等多個方面，而目前我國具備規(guī)劃、勘察、設(shè)計、技術(shù)評估、造價控制、工程監(jiān)理、項目管理等專業(yè)能力或資質(zhì)的綜合性企業(yè)尚在少數(shù)，最多的是具有其中一項或兩項相關(guān)能力或資質(zhì)的咨詢企業(yè)。在審批制度改革之前，可行性研究只是達到方案設(shè)計深度，勘察、政府部門征詢、市政配套征詢、專業(yè)技術(shù)評估（如場地檢測、交通影響評估、水務(wù)影響評估等）及工程概算等往往滯后，需要可研報告審批后方可進行，導(dǎo)致可行性研究報告中建設(shè)規(guī)模、功能需求、建設(shè)方案等可行性論證不夠深入，建設(shè)投資估算準確性欠缺，初步設(shè)計階段經(jīng)常會因后期征詢及專業(yè)技術(shù)評估要求做出較大的調(diào)整，如此嚴重影響可研及評估咨詢工作的質(zhì)量。改革后，大量工作先行，可研及評估咨詢內(nèi)容的專業(yè)性和準確性大幅提高，但首先需要可研及評估咨詢企業(yè)能夠提高自身綜合能力，在報告中不僅能夠充分體現(xiàn)出其他咨詢事項的成果，而且要綜合貫通這些成果，即采用全過程工程咨詢理念在可研中綜合權(quán)衡項目的建設(shè)和運行效果，而不只是將各類內(nèi)容簡單羅列，更多的是需要充當(dāng)建設(shè)單位的前期組織者，發(fā)揮出前期咨詢的價值。其次，隨著可行性研究深度的加大，可行性研究及評估咨詢需提高成果的準確性和穩(wěn)定性，發(fā)現(xiàn)的問題需在當(dāng)前階段提出并解決，需要做細、做深，以增強可研及評估成果的科學(xué)性和可控性。第三，面對市場需求和自身能力，咨詢企業(yè)應(yīng)憑借當(dāng)今改革浪潮加快企業(yè)適應(yīng)性的提升，無論是轉(zhuǎn)型為多元發(fā)展的綜合性企業(yè)，還是繼續(xù)強化為專業(yè)性企業(yè)，都需要調(diào)整企業(yè)流程、規(guī)章制度和人才儲備，在提高咨詢工作能力的同時，能更好地適應(yīng)改革需求。

3. 加強政策的引領(lǐng)作用

上海市政府投資工程建設(shè)項目審批制度改革細則、實施方案及可行性研究報告編制指南推出后，政府審批效率可大幅提高，受到項目建設(shè)各方的贊同。同時，本輪改革對于政府相關(guān)部門也是一個巨大的挑戰(zhàn)，不僅需要滿足各階段審批時限要求，而且需要對工程建設(shè)市場主體做好相應(yīng)的引導(dǎo)和監(jiān)管工作。由于政府投資工程建設(shè)項目社會效益顯著，并使用大量財政性資金，任何決策失誤將導(dǎo)致經(jīng)濟和社會雙重影響，甚至是巨大浪費。因此，政府需十分重視前期可行性研究工作，嚴格控制投資概算、建設(shè)標(biāo)準和建設(shè)工期等要求。為促進可行性研究改革的順利推進，政府除了利用信息平臺進一步健全各部門之間的協(xié)同機制之外，還需加強政策宣傳、與工程建設(shè)方溝通，并且需建立一些配套政策，以發(fā)揮政策的引領(lǐng)作用。建議這些政策包括可行性研究編制及評估單位工作標(biāo)準、咨詢成果質(zhì)量評估標(biāo)準、咨詢?nèi)藛T要求等。此外，鑒于可行性研究編制及評估的深度要求提高，還可適度調(diào)整相應(yīng)的收費標(biāo)準，以吸引更多的人才投入前期決策咨詢中。

五、結(jié)束語

綜上所述，上海市政府投資工程建設(shè)項目可行性研究改革措施是堅持“放管服”和改善營商環(huán)境的良好實踐，需要工程建設(shè)各方認真履行自身職責(zé)，不斷完善工作方法，以增加前期投資決策的科學(xué)性、準確性和可控性，對于整個項目建設(shè)具有較強的現(xiàn)實意義，也可為國家其他省市的相關(guān)改革提供一定的參考。