對城市道路規(guī)劃與建設(shè)的思考

文/高飛飛

一、引言

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把“抓重點、補短板、強弱項”作為治國理政的重要方法，其中的“補短板”也成了各領(lǐng)域的一項重點任務(wù)。在交通領(lǐng)域“補短板”中的一項重要措施是打通“斷頭路”，為此上海市在2015年安排了2015-2017年區(qū)區(qū)對接道路建設(shè)計劃，共58條，涉及14個區(qū)，除此以外，各區(qū)也紛紛制定了各自區(qū)內(nèi)“斷頭路”的打通計劃。城市“斷頭路”的形成存在各種原因，打通過程中會碰到各種困難，道路規(guī)劃設(shè)計的問題是其中的一個重要原因。

二、城市道路規(guī)劃和建設(shè)的關(guān)系

一條城市道路從無到有、再到正常使用的過程，包含規(guī)劃、設(shè)計、施工和管理養(yǎng)護四個環(huán)節(jié)，這四個環(huán)節(jié)組成了一條道路建設(shè)管理的閉環(huán)。

城市道路規(guī)劃是城市規(guī)劃的一部分，是道路產(chǎn)生過程的起始階段，道路規(guī)劃是從宏觀上整體布局道路網(wǎng)絡(luò)，確定道路等級、紅線寬度、標準斷面等道路屬性。道路建設(shè)是道路產(chǎn)生過程的實施階段，它包含道路設(shè)計和施工，道路建設(shè)的前提和依據(jù)是道路規(guī)劃。

道路規(guī)劃是道路建設(shè)的上位規(guī)劃，是道路設(shè)計的相關(guān)法定依據(jù)，對道路建設(shè)具有指導(dǎo)性，通過總體控制保證道路建設(shè)的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性；道路建設(shè)是道路規(guī)劃的具體體現(xiàn)，是執(zhí)行城市規(guī)劃意圖的直接行動[1]。

三、城市道路規(guī)劃的形式和特點

城市規(guī)劃的類型有多種，包括：總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃等，其中通常作為道路建設(shè)依據(jù)的規(guī)劃有控制性詳細規(guī)劃和道路專項規(guī)劃。

控制性詳細規(guī)劃是用來控制建設(shè)用地性質(zhì)、使用強度和空間環(huán)境的規(guī)劃，規(guī)劃的主要內(nèi)容有發(fā)展規(guī)模、土地使用、開發(fā)強度、公共服務(wù)設(shè)施、空間管制、生態(tài)環(huán)境、綜合交通和市政設(shè)施等，道路規(guī)劃是其中綜合交通規(guī)劃的重要組成部分，在規(guī)劃中主要對道路的平面布局、道路等級、紅線寬度和橫斷面形式進行控制。

道路專項規(guī)劃是在總體規(guī)劃基礎(chǔ)上對道路系統(tǒng)進行更為深入、具體的專題規(guī)劃，規(guī)劃的主要內(nèi)容包含規(guī)劃背景、研究對象、上位規(guī)劃分析、必要性分析、道路總體方案、沿線用地調(diào)整方案、方案評價等，道路系統(tǒng)是專項規(guī)劃的主體。道路專項規(guī)劃不僅對道路的平面布局、道路等級、紅線寬度和橫斷面形式進行了控制，對重要節(jié)點（交叉口、匝道等）的處理形式也進行了研究，且更為深入地研究道路影響范圍內(nèi)的土地情況，對道路的建設(shè)具有較好的指導(dǎo)作用。

控制性詳細規(guī)劃作為城市管理的主要依據(jù)，在城市集中建設(shè)區(qū)域基本做到全覆蓋，城市道路建設(shè)多以控制性詳細規(guī)劃作為上位規(guī)劃依據(jù)。而道路專項規(guī)劃是針對道路的專題研究，通常對一些大型的道路工程（如城市快速路、大型越江通道等）才進行道路專項規(guī)劃，常規(guī)的城市道路較少進行專項規(guī)劃。然而控制性詳細規(guī)劃中的道路規(guī)劃在研究內(nèi)容和研究深度上相對淺顯，在后期指導(dǎo)道路建設(shè)中較易產(chǎn)生問題[2]。

四、道路規(guī)劃設(shè)計中存在的問題

這里主要分析覆蓋面較廣的控制性詳細規(guī)劃，其中的一些規(guī)劃設(shè)計問題常常導(dǎo)致道路建設(shè)困難，具體如下：

（一）道路用地紅線觸碰現(xiàn)有永久基本農(nóng)田或者文物保護單位，影響道路建設(shè)

基本農(nóng)田是指中國按照一定時期人口和社會經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地；文物保護單位為中國大陸對確定納入保護對象的不可移動文物的統(tǒng)稱。基本農(nóng)田和文物保護單位均為保護對象，用地不得占用，因此碰到這類問題道路建設(shè)只有退讓、停止建設(shè)或者重新規(guī)劃道路紅線。此類問題產(chǎn)生的主要原因是在道路規(guī)劃階段，規(guī)劃單位并未調(diào)查土地權(quán)屬情況，且未綜合考慮基本農(nóng)田或者文物保護單位的專題專項規(guī)劃，導(dǎo)致用地互相侵占。

（二）道路與航道、河道、鐵路等相交，部分縱斷面難以銜接

道路與航道、河道、鐵路相交，根據(jù)現(xiàn)有管理和技術(shù)要求，基本以立體交叉為主，目前跨越航道和河道多以橋梁為主，跨越鐵路以地道考慮較多。根據(jù)有關(guān)規(guī)定要求，在航道和河道上新建橋梁均有最低梁底標高的限制，地道同樣也有頂部凈距的要求，如內(nèi)河航道規(guī)定[3]：航道上建設(shè)橋梁，其通航孔范圍內(nèi)最小梁底標高是設(shè)計最高通航水位與通航凈高最小值之和，以VI級航道淀浦河為例，新建橋梁梁底標高要大于9.55米。

道路規(guī)劃存在一些立體交叉和平面交叉節(jié)點過近的現(xiàn)象，或者多個立體交叉節(jié)點過近的現(xiàn)象，導(dǎo)致縱斷面難以銜接。如以下兩個示例：

1.如圖1，規(guī)劃東西向道路緊鄰河道，南北向三條道路分別與東西向道路相交，形成了1、2、3號道路交叉口。南北向道路與河道相交的，根據(jù)《上海市跨、穿、沿河構(gòu)筑物河道管理技術(shù)規(guī)定》，4、5、6號應(yīng)為梁底標高不低于4.8米的橋梁，加上橋梁上部結(jié)構(gòu)橋面標高將達到6.5~7.0米。在圖中，道路交叉口1和橋梁4距離過近，道路中心線距離河道藍線約20米，而道路交叉口路面標高通常在4.5~5.0米，與橋面標高存在高差。由于道路縱斷面設(shè)計中有縱坡度和坡長的限制，因此橋梁無法在交叉口范圍內(nèi)進行落坡，東西向道路和南北向道路在縱斷面上無法銜接。

圖1 道路交叉口距離河道橋梁過近

為使道路交叉口順利銜接，考慮將交叉口1、2、3號進行抬升，解決橋梁與交叉口接坡的問題，但東西向道路也因此成為了一條起伏路，對道路上的交通行駛便捷性和安全性產(chǎn)生一定影響，同時交叉口路面標高和路中路面標高存在高差，會影響兩側(cè)地塊出入口。

2.如圖2，規(guī)劃中1號為道路與鐵路交叉，2號為道路與道路交叉，3號為道路與河道交叉。以鐵路交叉作為考慮重點，《鐵路道路管理辦法》規(guī)定：既有鐵路與道路的平面交叉應(yīng)逐步改為立體交叉，新建、改建鐵路原則上不設(shè)置平面交叉，因此1號交叉節(jié)點道路只能上跨或者下穿鐵路。上跨鐵路和下穿鐵路均存在與鐵軌安全凈距的要求，而1號交叉節(jié)點和3號交叉節(jié)點距離不到90米，致使1號橋梁或者地道向北的接坡均無法在3號橋梁南側(cè)銜接上。

最后在綜合考慮工程方案可行性的基礎(chǔ)上，設(shè)計方案1號為下穿鐵路地道，需一直貫通至3號河道北側(cè)再連接到地面，3號為橋梁設(shè)置，同時抬高2號道路交叉口。此方案工程投資大，且2號節(jié)點至鐵路南側(cè)的交通需求要繞至3號節(jié)點北側(cè)，再通過地道到達，存在交通組織不便的問題。

（三）大型橋梁和地道等未規(guī)劃拓展空間和輔助設(shè)施用地

規(guī)劃道路跨越高架、鐵路和高等級航道等，會建設(shè)大型橋梁或者地道，與道路銜接時往往會有很長的接坡，為了保障接坡兩側(cè)地面的交通組織需求，通常設(shè)計輔道[4]來保證地面交通的完整。在此類空間布局規(guī)劃中存在部分道路紅線“一刀切”的現(xiàn)象，橋梁或地道的紅線寬度與相接道路紅線寬度一致，未考慮實際建設(shè)中輔道空間的拓展，導(dǎo)致現(xiàn)實中輔道空間不足的現(xiàn)象。

另外，在大型地道建設(shè)中，考慮地道中雨水排放需配套雨水提升泵站，泵站設(shè)置需占用一定的土地空間，道路紅線范圍內(nèi)往往無法布局泵站，規(guī)劃中也鮮有輔助設(shè)施用地的設(shè)置。

圖2 連續(xù)多個交叉節(jié)點

五、道路規(guī)劃的優(yōu)化建議

針對道路建設(shè)過程中存在的上述規(guī)劃設(shè)計問題，提出建議如下：

（一）多規(guī)合一

編制控制性詳細規(guī)劃或道路專項規(guī)劃需將土地利用規(guī)劃、河道藍線規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等各類已批復(fù)的規(guī)劃作為基礎(chǔ)，將這些基礎(chǔ)資料匯集于“一張藍圖”上，已基于GIS技術(shù)的城市空間基礎(chǔ)信息為數(shù)據(jù)底版，在同一空間基準上統(tǒng)籌。這樣可以有效減少各類規(guī)劃之間的沖突，避免空間互相占用的情況。

（二）平縱結(jié)合

在各類規(guī)劃中重點考慮平面布局情況，關(guān)于縱斷面，因基礎(chǔ)條件不足、各類事物對于縱面要求不同等情況，規(guī)劃中考慮較為困難。但對于道路、市政等線性項目，如完全不考慮縱斷面情況，很容易使得工程難以建設(shè)，尤其在一些相交節(jié)點處產(chǎn)生問題，建議在各種道路相交節(jié)點處適當考慮縱斷面要求，平縱結(jié)合，將規(guī)劃中的各類相交節(jié)點之間保持有效距離，用平面空間換取縱斷面的合理銜接。

（三）重要節(jié)點預(yù)留市政拓展空間

規(guī)劃道路與大型鐵路、河道、高速公路等相交，這些相交節(jié)點通常是大跨徑橋梁或者地道，屬于項目中的重要工程節(jié)點。建議在規(guī)劃這些節(jié)點時，適度拓寬節(jié)點兩側(cè)道路紅線寬度，預(yù)留道路上跨和下穿工程兩側(cè)的輔道空間，同時建議在節(jié)點附近規(guī)劃市政公用設(shè)施用地，預(yù)留工程輔助配套設(shè)施（如泵站、變電房、調(diào)蓄池、維護設(shè)備等）的建設(shè)空間。

（四）編制單獨的道路專項規(guī)劃

對于影響重大或者環(huán)境復(fù)雜的道路工程，建議在啟動建設(shè)之前先行編制道路專項規(guī)劃，同時委托專業(yè)的設(shè)計咨詢機構(gòu)配合，按照工程可行性研究報告的深度要求進行研究，以工程建設(shè)的實際要求來確定規(guī)劃條件，確保規(guī)劃的道路能順利建設(shè)落實。

六、結(jié)束語

《上海市控制性詳細規(guī)劃技術(shù)準則》中提出了對相關(guān)指標實行彈性控制，在編制控制性詳細規(guī)劃過程中會對控制指標和控制線所執(zhí)行的程序適當分類，最終可分別通過專家、相關(guān)專業(yè)管理部門論證或者編制控制性詳細規(guī)劃實施方案等方式，確定規(guī)劃具體控制指標。

道路建設(shè)過程中存在的規(guī)劃設(shè)計問題，可通過上述辦法對規(guī)劃進行優(yōu)化調(diào)整，但在實際運用中存在規(guī)劃影響因素多、指標平衡復(fù)雜、流程繁瑣等問題，對道路工程建設(shè)的進度會有較大的影響，同時道路的規(guī)劃和建設(shè)分別由不同部門管理，管理要求不一致，因此一般的城市道路碰到規(guī)劃設(shè)計問題較少選擇調(diào)整規(guī)劃，往往會犧牲部分交通功能、滿足近期交通需求而建設(shè)，或者直接停止建設(shè)，由此對交通系統(tǒng)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。本文對項目建設(shè)中的一些問題進行了總結(jié)和思考，希望通過一定的改進措施能夠促進城市道路的規(guī)劃建設(shè)與發(fā)展。