關(guān)于屬地管理的探討
——以某省基層網(wǎng)格設(shè)置為例

● 袁慶鋒 孫晶

“屬地管理”作為行政管理的一種方式，始于各地總結(jié)信訪實踐經(jīng)驗，并逐步擴(kuò)大范圍，其管理范圍直觀，責(zé)、權(quán)、利明晰，便于操作和運行，體現(xiàn)了把問題解決在基層、把矛盾化解在萌芽狀態(tài)的要求。當(dāng)前，“屬地管理”概念在基層已被廣泛使用，除了信訪外，環(huán)保、住建、城管、市場監(jiān)管等許多條線部門也紛紛借鑒，出臺了不少政策措施。網(wǎng)格化管理作為“屬地管理”的一種有效實現(xiàn)形式和載體，最早由北京市東城區(qū)推行網(wǎng)格化城管開始，并逐步在全國推開。經(jīng)過多年實踐，相關(guān)條線部門通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）劃分網(wǎng)格，配備網(wǎng)格員，將單元網(wǎng)格內(nèi)的問題及事件進(jìn)行實時采集與分類處置，把管理觸角延伸至基層末梢，打通服務(wù)群眾“最后一公里”，取得了積極成效。

隨著“屬地管理”和網(wǎng)格化管理的逐步推開，其帶來的問題和矛盾也逐漸顯現(xiàn)。部分地方濫用“屬地管理”權(quán)限，基層條線管理網(wǎng)格設(shè)置過多。而且，縣區(qū)部門通過網(wǎng)格化管理，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）簽訂目標(biāo)責(zé)任狀，將任務(wù)和責(zé)任轉(zhuǎn)嫁基層?！皩俚毓芾怼弊兂韶?zé)任屬地，權(quán)力和責(zé)任不對等。

那么，“屬地管理”應(yīng)該“屬”到哪一級，“管”好哪些事，“理”清什么責(zé)，這些既是基層無法回避的現(xiàn)實問題，也是改革者必須回答的問題。為破解困惑、解決問題，我們從基層“網(wǎng)格化管理”研究入手，在某省范圍內(nèi)選取了部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了調(diào)研，分析基層網(wǎng)格的現(xiàn)狀，梳理網(wǎng)格化管理的問題，著力探究符合簡約高效基層管理體制的網(wǎng)格化管理模式，力求從網(wǎng)格整合設(shè)置、明晰屬地管理內(nèi)涵等入手，尋找基層治理的有效途徑。

一、基層網(wǎng)格化管理的基本情況和問題

據(jù)統(tǒng)計，某省現(xiàn)有綜治、安監(jiān)、環(huán)保、司法、民政等21個領(lǐng)域提出實施網(wǎng)格化管理的要求，并作了部署，其中省級以上要求設(shè)置的網(wǎng)格約11個，共涉及各種類型網(wǎng)格數(shù)量31個?；鶎訔l線網(wǎng)格大致可分為管理、執(zhí)法、服務(wù)三類，分別以綜治、環(huán)保、民政為代表，主要發(fā)揮問題搜集、信息掌握、矛盾調(diào)處、應(yīng)急處置等作用。從調(diào)研情況看，網(wǎng)格化管理發(fā)揮了有效的作用，但因網(wǎng)格設(shè)置過多，問題也較明顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)既有規(guī)范網(wǎng)格設(shè)置的需求和期待，也具備了網(wǎng)格整合的條件和基礎(chǔ)。目前，基層反映強烈的問題主要是如下四個方面。

一是網(wǎng)格劃分標(biāo)準(zhǔn)不一。網(wǎng)格化管理涉及條線部門較多，各網(wǎng)格劃分標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異。部分網(wǎng)格，如信訪、社保，原則上要求按照鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、行政村、自然村劃分，而數(shù)字化城市管理要求以1平方公里為單位設(shè)置責(zé)任網(wǎng)格，安全生產(chǎn)要求按80家左右企業(yè)劃分網(wǎng)格，社區(qū)管理網(wǎng)格要求按照城市社區(qū)300至400戶、農(nóng)村社區(qū)200至300戶劃定。

二是人員配備要求多。多數(shù)文件要求配備與網(wǎng)格相關(guān)的專兼職人員。如環(huán)保要求按地域分別配備8人、6人、4人以上巡查人員；安監(jiān)要求按照80家企業(yè)配備1名專職網(wǎng)格監(jiān)管人員；司法要求每50名刑滿釋放人員配備1名專職社工，每個行政村（社區(qū)）配備1名專職調(diào)解員。如某鎮(zhèn)若嚴(yán)格落實上級規(guī)定，需配備218名專兼職網(wǎng)格管理員，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出該鎮(zhèn)現(xiàn)有行政編制和事業(yè)編制總額。

三是行政管理成本高。各條線開發(fā)了各種監(jiān)管平臺，信息不共享，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員數(shù)據(jù)錄入、系統(tǒng)維護(hù)任務(wù)較重。各類網(wǎng)格在構(gòu)建和運行中還存在著信息重復(fù)采集、重復(fù)巡查等現(xiàn)象，資源閑置和浪費突出，且網(wǎng)格人員和運行經(jīng)費大多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)，加重了基層人力與財力負(fù)擔(dān)。以某鎮(zhèn)為例，除食品安全網(wǎng)格協(xié)管員由主管部門按月發(fā)放800元補助外，其他網(wǎng)格經(jīng)費均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)及行政村（社區(qū)）自行承擔(dān)。

四是部分網(wǎng)格流于形式。條線部門部署工作時，普遍以屬地管理為由，下沉責(zé)任、下交壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面在落實上有實有虛、差別較大。以某鎮(zhèn)為例，雖然很多條線都有網(wǎng)格化管理的要求，但相對而言，只有環(huán)保、安監(jiān)、司法、綜治、人社、民政等7個領(lǐng)域的網(wǎng)格運轉(zhuǎn)較好，其他大多只停留在制作臺賬、統(tǒng)計數(shù)據(jù)層面。即便是環(huán)保、安監(jiān)等機制較為健全的網(wǎng)格，受鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)限的制約，也很難達(dá)到預(yù)期效果。如部分法律意識較強的企業(yè)不允許網(wǎng)格巡查人員進(jìn)入企業(yè)，環(huán)保網(wǎng)格的實際運行效果并不理想。

五是網(wǎng)格管理缺乏頂層設(shè)計和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。各部門網(wǎng)格化建設(shè)各自為政，網(wǎng)格化管理的總體目標(biāo)、職能架構(gòu)、管理范圍和劃分標(biāo)準(zhǔn)并不清晰。很多地區(qū)和部門僅將其作為加強管控的技術(shù)手段，致使上下級之間、條線部門之間的管理聯(lián)動相互脫節(jié)，出現(xiàn)了網(wǎng)格劃分標(biāo)準(zhǔn)、人員配備標(biāo)準(zhǔn)、平臺建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)各不相同，加上各部門對網(wǎng)格管理的要求不一，導(dǎo)致基層無所適從。

二、原因分析及進(jìn)一步改革的建議

屬地管理和網(wǎng)格管理在實踐中逐步被異化、扭曲，是多種因素復(fù)雜作用的結(jié)果，暴露出行政管理體制運轉(zhuǎn)的深層次問題。

一方面，一些計劃經(jīng)濟(jì)時代的管理手段和方式仍或隱或顯地存在，以層層分解指標(biāo)、任務(wù)為特征的“屬地管理”就是一個重要表現(xiàn)。面對我國經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展、社會主要矛盾深刻變化，基層治理愈加復(fù)雜多元，有些部門習(xí)慣于分解任務(wù)、督查考核、評價驗收，反映出管理體制和方式還不適應(yīng)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。另一方面，源于權(quán)力傳導(dǎo)機制天然形成的“減壓卸責(zé)”傾向。部分部門希望“一竿子插到底”，突出部門工作要求，同時分散轉(zhuǎn)移責(zé)任。

從深層次來看，條塊之間的權(quán)責(zé)關(guān)系尚未理順。該管的不想管，想管的管不了。在群眾眼中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是萬能的。但實際上，上級政府和條線部門在向基層布置交辦任務(wù)的時候，并未同時下放相關(guān)的人權(quán)、事權(quán)和財權(quán)，基層既無人辦事，又無權(quán)辦事，更無錢辦事。

若要回歸“屬地管理”與網(wǎng)格化管理的初衷和本源，還須進(jìn)一步理清條塊之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，回歸“以塊為主”的管理體制，統(tǒng)籌機構(gòu)編制資源，實行扁平化和網(wǎng)格化管理，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制。

一是在體制設(shè)計上，要以民為本、用戶思維?；鶎诱ㄖ饕膏l(xiāng)鎮(zhèn)）作為最基礎(chǔ)的管理層級，是各項政策落實的載體，也是服務(wù)群眾、管理社會的第一線。因此，無論是基層管理體制設(shè)計，還是具體的機構(gòu)設(shè)置、人員配備等，都要體現(xiàn)以人民為中心的改革取向，注重用戶思維、用戶體驗、用戶便利，把方便留給群眾、復(fù)雜內(nèi)部消化、評判交給大家。具體可借鑒經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點經(jīng)驗，適應(yīng)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作特點和便民服務(wù)需要，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制。如江蘇省江陰市徐霞客鎮(zhèn)“全面加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、便民服務(wù)一窗口、綜合執(zhí)法一隊伍、鎮(zhèn)村治理一張網(wǎng)、指揮調(diào)度一中心”的改革經(jīng)驗就值得借鑒。在統(tǒng)籌優(yōu)化和綜合設(shè)置黨政機構(gòu)、事業(yè)單位，整合基層行政審批和公共服務(wù)職責(zé)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政綜合（便民）服務(wù)機構(gòu)與服務(wù)平臺建設(shè)，實行“一站式服務(wù)”“一門式辦理”，充分發(fā)揮綜合便民服務(wù)作用。推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)。整合基層網(wǎng)格管理和指揮平臺，大力推動資源服務(wù)管理下沉，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣直部門的工作對接、請示匯報和溝通銜接關(guān)系，不斷完善服務(wù)基層、服務(wù)群眾、服務(wù)民生的體制機制。

二是在屬地內(nèi)涵上，要區(qū)分事項、分類處置。除少數(shù)參與行政管理體制改革的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)和參與相對集中行政處罰權(quán)改革的重點中心鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍沒有執(zhí)法權(quán)限。在此基礎(chǔ)上，“屬地管理”所屬事項就必須結(jié)合實際、因地制宜，不能無限擴(kuò)大。對于一些服務(wù)類事項，可按照便民高效的原則，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村設(shè)立便民服務(wù)機構(gòu)，整合承接的所有服務(wù)類事項，為企業(yè)群眾提供全天候、全方位、全覆蓋的優(yōu)質(zhì)服務(wù)；對于一些綜合治理類事項，可根據(jù)現(xiàn)有管理要求，在“屬地管理”的同時，加強相應(yīng)的人才、技術(shù)、資金、網(wǎng)絡(luò)端口等方面的保障，做到權(quán)隨事轉(zhuǎn)、人隨事轉(zhuǎn)、錢隨事轉(zhuǎn)；對于一些執(zhí)法類事項，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可配合做好相關(guān)巡查上報等工作，但主體責(zé)任在執(zhí)法部門。

三是在職責(zé)邊界上，要厘清主次、分清責(zé)任。屬地管理要有度。在條線部門交辦事項時，主次必須清晰、權(quán)責(zé)必須分明。對此，可探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)清單制度，明確事權(quán)的主體責(zé)任和配合責(zé)任，明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的權(quán)責(zé)邊界?？商剿鹘⑧l(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)準(zhǔn)入制度，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的法定事權(quán)，應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)完全承擔(dān)，對于縣（區(qū)）級政府和部門授權(quán)事項，可由縣（區(qū)）本級與鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同承擔(dān)。對于清單外事權(quán)，確需交辦實行“屬地管理”的，相關(guān)部門應(yīng)事先充分征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)意見，列出詳細(xì)的事權(quán)目錄，明確部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職責(zé)分工，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以規(guī)范承接、有序運轉(zhuǎn)，同時按“誰交辦、誰出錢”的原則落實支出責(zé)任。對于部門職責(zé)范圍內(nèi)的行政事務(wù)，嚴(yán)格落實“不得通過簽訂‘責(zé)任狀’、考核驗收等方式，將工作責(zé)任轉(zhuǎn)嫁鄉(xiāng)鎮(zhèn)”等要求，杜絕條條干預(yù)。

四是在權(quán)限賦予上，要區(qū)別類型、精準(zhǔn)下放。屬地管理真正要管起來管到位，需要以下放事權(quán)為基礎(chǔ)和前提。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實力強、吸納人口多、輻射帶動廣，可承接更多的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。但普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接能力有限，放權(quán)過多反而適得其反。針對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，賦權(quán)時需按照依法下放、精準(zhǔn)賦權(quán)的原則，將點多面廣、基層管理迫切需要且能有效承接的審批服務(wù)執(zhí)法等權(quán)限賦予改革鎮(zhèn)。針對普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要充分尊重基層實際，成熟一批、賦予一批，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠接得住、履行得好。放權(quán)的同時，還需堅持重心下移、力量下沉、保障下傾，推進(jìn)編制資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行事權(quán)相匹配的財力，確?；鶎佑腥擞形镉袡?quán)，做到基層權(quán)力給基層、基層事情基層辦、基層事情有人辦。

五是在網(wǎng)格設(shè)置上，要整合規(guī)范、高效運行。針對當(dāng)前基層網(wǎng)格設(shè)置過多等問題，要統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格規(guī)范整合工作，將各級各部門要求設(shè)立的網(wǎng)格整合為一個綜合網(wǎng)格。整合標(biāo)準(zhǔn)方面，考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)對基層事務(wù)的責(zé)任大小、網(wǎng)格半徑、力量分配等更為熟悉，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合實際，統(tǒng)籌規(guī)范整合各類網(wǎng)格，合理配備人員并實施管理。條線部門要給基層留出空間，減少對基層過細(xì)的分工和過碎的要求，將工作重心切實轉(zhuǎn)換到任務(wù)落實、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和效能督查上。網(wǎng)格劃分方面，可按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)—行政村—自然村，劃分為1個一級網(wǎng)格、X個二級網(wǎng)格、Y個三級網(wǎng)格，每個網(wǎng)格配備“一長五員”（即網(wǎng)格長、網(wǎng)格員、督查員、信息員、聯(lián)絡(luò)員和巡查員），負(fù)責(zé)網(wǎng)格內(nèi)便民服務(wù)、社會管理和巡查執(zhí)法等全部事項。網(wǎng)格運行方面，可開發(fā)網(wǎng)格化綜合管理服務(wù)系統(tǒng)，整合人口、企業(yè)、地理等各項基礎(chǔ)信息，接入安全、環(huán)保、水利、路燈管理等各類信息化管理端口，覆蓋人口計生、綜合治理、城市管理、信訪穩(wěn)定、衛(wèi)生健康、應(yīng)急管理、環(huán)境整治、文化教育、基層黨建等領(lǐng)域，實現(xiàn)部門端口互聯(lián)、信息數(shù)據(jù)共享，以及智慧化管理、智能化服務(wù)。