河南省級機(jī)構(gòu)改革基本情況及進(jìn)一步改革的思考

● 河南省委編辦

為全面貫徹落實(shí)以習(xí)近平同志為核心的黨中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決策部署，河南省成立省機(jī)構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)黨政機(jī)構(gòu)改革協(xié)調(diào)小組及政府機(jī)構(gòu)改革專項(xiàng)小組、市縣機(jī)構(gòu)改革專項(xiàng)小組，加強(qiáng)對改革的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?！逗幽鲜C(jī)構(gòu)改革方案》經(jīng)中央批復(fù)后，為確保機(jī)構(gòu)改革各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)，河南召開省委十屆委員會第七次全體（擴(kuò)大）會議，深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重要論述，推動把思想和行動統(tǒng)一到中央決策部署上來，增強(qiáng)貫徹落實(shí)中央決策部署的政治自覺和思想自覺。同時(shí)，建立了省領(lǐng)導(dǎo)分口推動機(jī)構(gòu)改革工作制度，由河南省委、省人大、省政府、省政協(xié)負(fù)責(zé)同志分別負(fù)責(zé)歸口領(lǐng)域機(jī)構(gòu)改革組織實(shí)施工作；制定了《河南省機(jī)構(gòu)改革實(shí)施方案》，明確了省委辦公廳、省人大常委會、省政府辦公廳等部門的職責(zé)分工，要求涉及部門細(xì)化工作舉措，建立改革任務(wù)臺賬。切實(shí)做好人員轉(zhuǎn)隸、機(jī)構(gòu)掛牌和“三定”規(guī)定等工作，于2018年年底全部完成人員轉(zhuǎn)隸和機(jī)構(gòu)掛牌，2019年3月底前基本完成省委、省政府部門“三定”規(guī)定。

一、改革重點(diǎn)及特點(diǎn)

（一）堅(jiān)定落實(shí)堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)在要求，是貫穿改革全過程的政治主題。河南省建立健全黨委對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，優(yōu)化和加強(qiáng)了全面深化改革、全面依法治國、國家安全、網(wǎng)絡(luò)安全、審計(jì)、教育等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以便省委對重大工作實(shí)施更為有效的組織協(xié)調(diào)，更好地把方向、謀大局、定政策、促改革；優(yōu)化了組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)等部門職能配置，加強(qiáng)黨委職能部門的統(tǒng)一歸口協(xié)調(diào)管理，有效解決了黨政機(jī)構(gòu)機(jī)構(gòu)重疊、職能重復(fù)、工作重合等突出問題，推動形成了黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨的組織在同級組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位得到強(qiáng)化、黨委職能部門充分發(fā)揮作用、黨政合理分工、紀(jì)檢監(jiān)察有效監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)體系，更好促進(jìn)改革落實(shí)到位。

（二）機(jī)構(gòu)設(shè)置總體上與中央基本對應(yīng)。著眼于堅(jiān)決維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一，在機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置上，做到省委職能部門和省政府組成部門及其職能總體上與中央和國家機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)職能基本對應(yīng)，涉及應(yīng)急管理、退役軍人事務(wù)、醫(yī)療保障等重點(diǎn)領(lǐng)域新組建機(jī)構(gòu)的，及時(shí)到位并按新體制入軌運(yùn)行，保證有效實(shí)施黨中央方針政策和國家法律法規(guī)，構(gòu)建從中央到地方運(yùn)行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系，確保上下貫通、執(zhí)行有力。

（三）扭住轉(zhuǎn)變和優(yōu)化職責(zé)這個(gè)關(guān)鍵。在前期政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉妹黠@成效的同時(shí)，按照習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的“要在改職責(zé)上出硬招，不光是改頭換面，還要脫胎換骨”的要求，推動各部門以改革為契機(jī)，將放管服改革持續(xù)向縱深推進(jìn)。河南省黨政機(jī)構(gòu)改革協(xié)調(diào)小組辦公室深入省發(fā)展改革委、省自然資源廳等13個(gè)部門進(jìn)行調(diào)研，圍繞使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用，對部門推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變等提出明確要求。省委編辦專門成立職能轉(zhuǎn)變專項(xiàng)小組，圍繞優(yōu)化營商環(huán)境、激發(fā)社會組織活力、提高政府效能等深入開展調(diào)查研究，廣泛征求意見建議，提出政府機(jī)構(gòu)優(yōu)化職責(zé)職權(quán)、改進(jìn)管理服務(wù)的措施辦法，充分解決市場作用發(fā)揮不充分、行政效率效能不高等問題。同時(shí)，在部門的機(jī)構(gòu)編制職責(zé)框架中，進(jìn)一步減少部門微觀管理事務(wù)和具體審批事項(xiàng)，將適合社會組織承擔(dān)的公共服務(wù)、社會管理職能交給社會組織承擔(dān)，并要求同步梳理權(quán)責(zé)清單目錄；在部門的“三定”規(guī)定中，把職能轉(zhuǎn)變作為重要部分，明確職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)和方向，強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)簡政放權(quán)，取消和下放行政審批事項(xiàng)，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。

（四）突出抓好改革關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在前期充分調(diào)研摸底的基礎(chǔ)上，根據(jù)具體職責(zé)劃轉(zhuǎn)情況，按照“編隨事走、人隨編走”的原則，提出了省委、省政府改革涉及的52項(xiàng)職責(zé)劃轉(zhuǎn)和人員轉(zhuǎn)隸的具體意見，經(jīng)充分溝通協(xié)調(diào)，并經(jīng)省政府黨組會議和省黨政機(jī)構(gòu)改革協(xié)調(diào)小組會議研究后，分部門形成55個(gè)職責(zé)劃轉(zhuǎn)和人員轉(zhuǎn)隸文件，作為職責(zé)劃轉(zhuǎn)和人員轉(zhuǎn)隸的依據(jù)。其后，各部門根據(jù)職責(zé)劃轉(zhuǎn)情況，主動與涉及部門進(jìn)行溝通，按時(shí)完成450余名人員轉(zhuǎn)隸工作。把制定“三定”規(guī)定作為落實(shí)改革部署的重要工作和推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革必須抓住的“牛鼻子”。在確保人員編制、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)總數(shù)“三個(gè)不增加”的前提下，提出了制定部門“三定”規(guī)定把握的原則，并結(jié)合落實(shí)改革精神和部門履職需要，提出了省委、省政府部門人員編制、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)及部門領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的核定意見，經(jīng)研究審定后及時(shí)印發(fā)了框架方案，作為部門制定“三定”規(guī)定的基本遵循。

（五）統(tǒng)籌推進(jìn)各類機(jī)構(gòu)改革。同步深化人大、政協(xié)等領(lǐng)域機(jī)構(gòu)改革，落實(shí)中央關(guān)于群團(tuán)改革的決策部署，同時(shí)統(tǒng)籌推進(jìn)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位改革、綜合行政執(zhí)法改革，以加快政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)鍵持續(xù)深化放管服改革，以進(jìn)一步簡政放權(quán)為重點(diǎn)調(diào)動市場主體和地方政府的積極性，使各項(xiàng)改革相互促進(jìn)、相得益彰，推動各類機(jī)構(gòu)各就其位、各司其職、各盡其責(zé)、有序協(xié)同，既通過深化改革為各方面工作提供更有力保障，又在做好各方面工作中優(yōu)化機(jī)構(gòu)職責(zé)，做到改革發(fā)展穩(wěn)定互促互進(jìn)。

（六）把機(jī)構(gòu)改革與巡視整改結(jié)合起來。結(jié)合中央巡視組2018年巡視河南時(shí)指出的機(jī)構(gòu)編制管理中存在的問題，以機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，統(tǒng)籌予以解決。對長期遺留的問題，如省委督查室、信息調(diào)研室等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)高配的，以及南水北調(diào)辦等實(shí)體化運(yùn)行的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，全部予以取消，堅(jiān)決把問題整改到位。同時(shí)，為避免出現(xiàn)新的機(jī)構(gòu)編制違規(guī)違紀(jì)行為，注重建立務(wù)實(shí)管用的方法和機(jī)制，研究起草了《關(guān)于強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制剛性約束，進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理的意見》，進(jìn)一步提高機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)范化、法制化水平。

二、改革取得的初步成效

（一）政府職能轉(zhuǎn)變邁出關(guān)鍵步伐。政府部門的職責(zé)界定進(jìn)一步明確，宏觀調(diào)控部門強(qiáng)化了制定發(fā)展戰(zhàn)略、統(tǒng)一規(guī)劃體系的職能，衛(wèi)生健康、醫(yī)療保障等部門強(qiáng)化了公共服務(wù)、社會管理職能；厘清了政府與市場的邊界，減少了微觀管理事務(wù)和具體審批事項(xiàng)，機(jī)關(guān)直接管理的一般性企業(yè)與機(jī)關(guān)均實(shí)現(xiàn)了脫鉤，資源配置效率和公平性進(jìn)一步提高；部門權(quán)責(zé)清單與“三定”規(guī)定同步進(jìn)行了梳理，并隨“三定”規(guī)定草案同步報(bào)送，“三定”規(guī)定和權(quán)責(zé)清單初步實(shí)現(xiàn)了有機(jī)結(jié)合；“一網(wǎng)通辦”前提下“最多跑一次”改革持續(xù)深入，審批服務(wù)流程進(jìn)一步規(guī)范優(yōu)化，審批效率進(jìn)一步提高，有效降低了制度性交易成本，方便了企業(yè)和群眾辦事創(chuàng)業(yè)。

（二）符合河南實(shí)際的體制機(jī)制初步形成。緊緊圍繞習(xí)近平總書記作出的堅(jiān)持“四個(gè)著力”、打好“四張牌”、“實(shí)現(xiàn)‘兩個(gè)一百年’奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，需要中原更加出彩”的重要指示精神，充分考慮河南省面臨的體制機(jī)制問題，把機(jī)構(gòu)改革作為突破口，以黨的建設(shè)高質(zhì)量推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展高質(zhì)量，著力為譜寫中原更加出彩新篇章提供體制機(jī)制保障。在推動黨的建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展方面，把堅(jiān)持加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作為貫穿改革全過程的政治主題，體現(xiàn)在堅(jiān)決維護(hù)習(xí)近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位，堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)上，體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置職能配置上，加強(qiáng)黨對各領(lǐng)域各方面工作領(lǐng)導(dǎo)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋。在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展高質(zhì)量方面，為打破利益固化藩籬，推進(jìn)數(shù)據(jù)信息資源互聯(lián)互通，突破信息孤島、數(shù)據(jù)壁壘瓶頸，以信息化倒逼政務(wù)服務(wù)流程再造、政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”前提下的“最多跑一次”改革，設(shè)立省大數(shù)據(jù)管理局，進(jìn)一步優(yōu)化政務(wù)營商環(huán)境；為有效解決河南作為不沿海、不沿邊的內(nèi)陸省份，如何進(jìn)一步深化改革開放問題，單獨(dú)設(shè)立省委改革辦，加強(qiáng)對全省改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，切實(shí)把深化改革作為推動河南發(fā)展“關(guān)鍵一招”；為構(gòu)建大農(nóng)業(yè)體制，將省委農(nóng)辦、省農(nóng)業(yè)廳、省畜牧局進(jìn)行整合，為加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、構(gòu)建全產(chǎn)業(yè)鏈的大農(nóng)業(yè)體系、促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供體制機(jī)制保障。

（三）優(yōu)化協(xié)同高效的職能體系初步建立。按照一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的要求，落實(shí)好機(jī)構(gòu)組建和調(diào)整任務(wù)，著眼于理順部門職能，切實(shí)做好職責(zé)劃轉(zhuǎn)、人員轉(zhuǎn)隸等工作，推動盡快開展工作，并依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、上級對口部門“三定”規(guī)定等確定部門職能，對實(shí)踐中遇到的部門間交叉重復(fù)的職能進(jìn)行界定，明確主次責(zé)任，分清主辦和協(xié)辦關(guān)系，推動建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制，推動權(quán)責(zé)一致、科學(xué)合理。根據(jù)業(yè)務(wù)工作的內(nèi)在聯(lián)系，推動部門對內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行重新設(shè)計(jì)和整合，對劃入的職能和機(jī)構(gòu)，推動同現(xiàn)有機(jī)構(gòu)職能統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)設(shè)計(jì)、有機(jī)整合，防止出現(xiàn)機(jī)械拼接、物理相加、分灶吃飯等問題，防止外部協(xié)調(diào)內(nèi)部化，推動部門履職到位、流程順暢，使機(jī)構(gòu)職能調(diào)整既有物理變化更有化學(xué)反應(yīng)。

（四）機(jī)構(gòu)編制管理剛性約束進(jìn)一步強(qiáng)化。嚴(yán)格落實(shí)習(xí)近平總書記在黨的十九屆三中全會第二次會議上關(guān)于機(jī)構(gòu)編制管理的重要指示精神，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理，積極推動管理創(chuàng)新。嚴(yán)守機(jī)構(gòu)編制只減不增的底線，在起草部門“三定”規(guī)定中，把省委、省政府部門人員編制、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)不突破改革前總數(shù)作為底線，在巡視整改任務(wù)非常重的情況下，省委、省政府部門廳級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、部門行政編制等總數(shù)較改革前均有所減少。在管住機(jī)構(gòu)編制的同時(shí)實(shí)現(xiàn)管好，如在按照職責(zé)劃轉(zhuǎn)完成人員轉(zhuǎn)隸的同時(shí)，考慮河南省退役軍人事務(wù)廳、省醫(yī)療保障局等部門工作需要，與省民政廳、省市場監(jiān)督管理局等部門進(jìn)行溝通，共從省民政廳及省市場監(jiān)督管理局直屬機(jī)構(gòu)連人帶編劃轉(zhuǎn)43人到省退役軍人事務(wù)廳、15人到省醫(yī)療保障局，既落實(shí)了中央和省委明確的機(jī)構(gòu)編制“只減不增”的要求，也保證了省退役軍人事務(wù)廳、省醫(yī)療保障局等部門的工作實(shí)際需要。同時(shí)，為建立動態(tài)管理長效機(jī)制，研究起草了《省直機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)編制動態(tài)管理辦法》，進(jìn)一步健全機(jī)構(gòu)編制動態(tài)管理各項(xiàng)制度，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制動態(tài)管理，提高機(jī)構(gòu)編制資源使用效益。

三、存在的問題及進(jìn)一步改革的思考

（一）政府職能轉(zhuǎn)變需要持續(xù)推進(jìn)?？傮w看，雖然政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧嗣黠@成效，但一些政府部門仍然管了很多不該管的事，企業(yè)投資經(jīng)營和群眾創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新仍然受顯性或隱性準(zhǔn)入壁壘之苦、行政許可和變相審批之累，公共服務(wù)存在不少薄弱環(huán)節(jié)，一些部門和單位辦事手續(xù)繁瑣、隨意性大。下一步需要處理好政府、市場、社會之間的關(guān)系，做好簡政放權(quán)的“減法”、放管結(jié)合的“加法”、優(yōu)化服務(wù)的“乘法”，最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動的直接干預(yù)，有效降低制度性交易成本，優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)市場活力，為推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境。

（二）部門內(nèi)部職能優(yōu)化整合需要加強(qiáng)。這次機(jī)構(gòu)改革，機(jī)構(gòu)職能調(diào)整涉及部門多、人員廣，個(gè)別部門整合后簡單“物理相加”的情況一定程度上存在。要以推進(jìn)機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，把人心融合作為關(guān)鍵，有效解決思想認(rèn)識不統(tǒng)一、工作理念不合拍、情感交流不充分和步調(diào)節(jié)奏不一致等問題，做到進(jìn)一家門、成一家人、說一家話、干一家事。要對內(nèi)部職能進(jìn)行系統(tǒng)梳理，整合優(yōu)化力量和資源，對業(yè)務(wù)流程實(shí)施再造，避免由于職責(zé)不清導(dǎo)致工作交叉和工作盲區(qū)現(xiàn)象。

（三）機(jī)構(gòu)職能調(diào)整有繼續(xù)深化的空間。著眼于解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉等問題，這次機(jī)構(gòu)改革對部分機(jī)構(gòu)職能進(jìn)行了調(diào)整，如整合工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品等監(jiān)管部門職責(zé)組建市場監(jiān)管部門，對市場進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管；整合國土資源部門職責(zé)及發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等部門規(guī)劃管理職責(zé)，水利廳、農(nóng)業(yè)廳等資源調(diào)查和確權(quán)登記職責(zé)，組建自然資源部門，對山水林田湖草進(jìn)行一體管理。但從目前省級機(jī)構(gòu)情況看，部分部門職責(zé)不飽滿，如原新聞出版廣電部門的新聞出版、電影等職責(zé)劃轉(zhuǎn)宣傳部門后，僅剩廣播電視和網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目管理等職責(zé)，管理事項(xiàng)單一；民政部門的退役軍人優(yōu)撫安置、救災(zāi)、醫(yī)療救助等職責(zé)劃轉(zhuǎn)后，僅剩社會救助、婚姻登記、殯葬管理、養(yǎng)老服務(wù)等管理事項(xiàng)，職責(zé)較為分散，有的還可以交給社會組織承擔(dān)。該類機(jī)構(gòu)設(shè)置有進(jìn)一步優(yōu)化的空間，有必要在進(jìn)一步總結(jié)前期經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，探索完善綜合設(shè)置機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)行機(jī)制，不斷深化機(jī)構(gòu)職能調(diào)整，從而最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，進(jìn)一步提高政府運(yùn)行效率。