切實抓好土地資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革
——寫在第29個“全國土地日”

■ 刊 評

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是加強生態(tài)保護、促進生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)性制度。土地資源作為最重要的自然資源，也必須在深化改革和加強管理中，切實抓好產(chǎn)權(quán)制度改革。土地作為三大生產(chǎn)要素之一，承載著一切經(jīng)濟活動，直接涉及人類本身的生存和發(fā)展，所以土地制度也必然是一種全局性的制度。同時土地這個生產(chǎn)要素，與勞動和人力資本要素不同，它本身就是物，不可能基于自利的考慮，決定自然的流動方向。其自我價值的實現(xiàn)，必須借助于其所有者和使用者，必須借助于產(chǎn)權(quán)。

自然資源資產(chǎn)管理和改革的根本目標，概括起來就是“保護優(yōu)先，節(jié)約利用”。而要實現(xiàn)這兩大目標，產(chǎn)權(quán)制度是“牛鼻子”，抓住它，對保護優(yōu)先來說，就是做到“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”，就能從根本上破解“公地悲劇”。所謂公地悲劇，就是一塊公地，有眾多的使用者，但他們都沒有權(quán)利阻止其他人使用，于是每個人都爭先恐后地過度使用，這就必然促成資源枯竭、生態(tài)環(huán)境破壞。這種悲劇，曾長期困擾著一些工業(yè)化國家，我國也不同程度地出現(xiàn)過。其根本原因就是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體混亂造成的。對節(jié)約利用來說，產(chǎn)權(quán)更是優(yōu)化利用土地資源的動力泉源。如果產(chǎn)權(quán)真正能夠得到落實，就能在劃定保護紅線的前提下，最大程度地發(fā)揮市場配置土地資源的決定性作用，把土地配置到最合適的市場主體手里，讓最有能力的市場主體保護好、經(jīng)營好土地資源，為社會提供更多、更優(yōu)質(zhì)的資源產(chǎn)品。這個動力是通過市場競爭形成的，而市場的競爭力則來自億萬民眾基于自利之上的最靈活的反應(yīng)力，它是被釋放出來的億萬民眾的智慧和內(nèi)在活力所形成的永恒創(chuàng)造力。產(chǎn)權(quán)改革，就是要激發(fā)這個創(chuàng)造力。

還需要認識到，市場配置土地，實際上是用市場價格去配置土地，包括用價格去決定土地的供應(yīng)總量，用價格去決定土地的不同用途之間的相對比例，這兩者是同時完成的。而價格是價值的貨幣表現(xiàn)，土地資源的所有者和使用者，要求其所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)益通過土地資源價值體現(xiàn)出來，而土地資源資產(chǎn)只有通過市場交易才能實現(xiàn)其價值。市場交易的本質(zhì)是產(chǎn)權(quán)交易。因此土地資源價值主要表現(xiàn)為土地資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)價值。但是要注意，這個價值應(yīng)當(dāng)由三個方面組成：一是作為直接生產(chǎn)要素進入社會生產(chǎn)環(huán)節(jié)或社會流通環(huán)節(jié)的價值；二是體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的功能性價值；三是滿足人類精神文化需求的價值。后兩個價值都需要量化，與第一個價值共同構(gòu)成土地資源資產(chǎn)的總價值。用這樣的產(chǎn)權(quán)價值進行交換，就能滿足“保護優(yōu)先、節(jié)約利用”的要求。

要充分發(fā)揮土地資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的上述功能，就必須堅持產(chǎn)權(quán)分置理論，體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)理論體系的中國化實踐。特別要處理好土地資源資產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)的關(guān)系，創(chuàng)新土地資源資產(chǎn)全民所有權(quán)和集體所有權(quán)的實現(xiàn)形式。落實承包土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”，開展經(jīng)營權(quán)入股、抵押。探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。加快推進建設(shè)用地地上、地表和地下分別設(shè)立使用權(quán)，促進空間合理開發(fā)利用。這樣的改革才能使土地資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)得到真正的落實。