組建國家林業(yè)和草原局是黨中央生態(tài)文明建設(shè)的重大戰(zhàn)略安排

● 中共國家林業(yè)和草原局黨組

在此次黨和國家機構(gòu)改革中，中央在原國家林業(yè)局的基礎(chǔ)上，整合相關(guān)部門的草原監(jiān)督管理、自然保護地管理等職責，組建國家林業(yè)和草原局，加掛國家公園管理局牌子。這是黨中央從中華民族永續(xù)發(fā)展和偉大復(fù)興的戰(zhàn)略高度作出的重大決策，是習近平生態(tài)文明思想的具體體現(xiàn)，對實現(xiàn)生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、加快推進生態(tài)文明建設(shè)具有重大意義。

一、深刻認識林業(yè)草原部門職能定位的歷史性轉(zhuǎn)變

（一）確立了以生態(tài)保護修復(fù)為主的部門職能。新中國成立之初，百廢待興，林業(yè)作為國民經(jīng)濟重要部門，以滿足國民經(jīng)濟恢復(fù)發(fā)展對木材的迫切需要為主要任務(wù)，大力開展木材生產(chǎn)，為國家經(jīng)濟體系建立和滿足人民群眾生產(chǎn)生活做出了巨大貢獻。但是，我國森林經(jīng)過長期的過度開采利用，可采資源瀕于枯竭，資源狀況急劇惡化，生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴重破壞，亟待恢復(fù)和發(fā)展，特別是1998年“三江”洪水災(zāi)害爆發(fā)后，森林的生態(tài)功能被重新認知和定位。進入21世紀以來，黨中央、國務(wù)院審時度勢，以歷史和世界的戰(zhàn)略眼光，積極推進林業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，相繼啟動了退耕還林、天然林資源保護等生態(tài)保護修復(fù)工程。2003年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》確立了以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，黨的十七大正式提出了建設(shè)生態(tài)文明戰(zhàn)略決策，2009年中央林業(yè)工作會議又確立了林業(yè)的“四個地位”和“四大使命”①。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視林業(yè)草原工作，對林業(yè)草原改革發(fā)展給予了更為堅強的領(lǐng)導(dǎo)和有力指導(dǎo)，把生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，提出了“綠水青山就是金山銀山”等一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，對林業(yè)草原工作作出了一系列重大決策部署和安排，賦予林業(yè)草原前所未有的新地位新使命。習近平總書記多次親自主持會議研究林業(yè)草原重大問題，多次視察林區(qū)牧區(qū)工作，多次就林業(yè)草原工作作出重要批示指示，為林業(yè)草原改革發(fā)展提供了基本遵循和根本指引。在此次黨和國家機構(gòu)改革中，組建國家林業(yè)和草原局，林業(yè)草原部門的主要任務(wù)和職能定位已經(jīng)轉(zhuǎn)移到生態(tài)保護修復(fù)和組織實施大規(guī)模國土綠化、保障國家生態(tài)安全上來，著力為美麗中國建設(shè)奠定堅實生態(tài)基礎(chǔ)。

（二）確立了山水林田湖草綜合治理的管理體制。我國森林面積31.2億畝，天然草原面積近60億畝，濕地面積8.04億畝，是我國陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，也是我國經(jīng)濟社會可持續(xù)可發(fā)展重要的生態(tài)屏障，是美麗中國最重要的底色，關(guān)系國家生態(tài)安全、淡水安全、國土安全、物種安全、氣候安全和國家生態(tài)外交大局。但是，在管理體制上，森林、濕地與草原長期由不同部門管理和保護，不僅人為割裂了自然資源之間的有機聯(lián)系，而且導(dǎo)致出現(xiàn)部門職責交叉、管理空間重疊、政策標準不一等情況，給國家生態(tài)建設(shè)造成許多問題和矛盾。正如習近平總書記在黨的十八屆三中全會上就《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》所作的說明中指出，“如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。由一個部門負責領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國土空間用途管制職責，對山水林田湖進行統(tǒng)一保護、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的?！睘榱饲袑嵔鉀Q各類自然資源分部門管理、條塊分割的突出問題，實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)督管理，黨的十九大報告和黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》明確提出設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染物排放和行政執(zhí)法職責。在《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》中進一步明確，將草原監(jiān)督管理職責從原農(nóng)業(yè)部劃出來，組建國家林業(yè)和草原局，負責組織重要生態(tài)系統(tǒng)的保護和修復(fù)，加強森林、草原、濕地、荒漠和陸生野生動植物資源監(jiān)督管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，體現(xiàn)了山水林田湖草是一個生命共同體的自然規(guī)律，體現(xiàn)了一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責的改革原則。

（三）確立了各類自然保護地的統(tǒng)一監(jiān)管。長期以來，基于保護、建設(shè)、開發(fā)等目的，相關(guān)部門分頭審批和管理自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園、濕地公園、海洋公園等多種類型的自然保護地。同一地塊有多個保護地牌子，管理交叉重疊、建設(shè)投資重復(fù)、政策標準不一、功能定位不清的現(xiàn)象十分突出。在此次黨和國家機構(gòu)改革中，將原國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、原農(nóng)業(yè)部、原國家海洋局等部門的自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等管理職責整合，組建國家林業(yè)和草原局，加掛國家公園管理局牌子，由國家林業(yè)和草原局管理國家公園等各類自然保護地，統(tǒng)一推進各類自然保護地的清理規(guī)范和歸并整合，在更大尺度的國土空間范圍內(nèi)進行統(tǒng)籌規(guī)劃、保護和利用，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制，結(jié)束了自然保護地“九龍治水”的局面。

二、適應(yīng)林業(yè)草原部門新的職能定位，合理設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)

機構(gòu)改革啟動以來，國家林草局黨組堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，認真貫徹習近平生態(tài)文明思想，牢固樹立“四個意識”，按照優(yōu)化協(xié)同高效的原則，聚焦主責主業(yè)，突出職能轉(zhuǎn)變，切實做好內(nèi)設(shè)機構(gòu)統(tǒng)籌設(shè)置和優(yōu)化整合工作，堅持條塊結(jié)合，有統(tǒng)有分，做到不僅有量變更有質(zhì)變，不僅有物理變化更有化學反應(yīng)。

（一）突出生態(tài)保護修復(fù)職能，推進大規(guī)模國土綠化。我國生態(tài)建設(shè)雖然取得了重大成就，但缺林少綠、生態(tài)脆弱，林草資源總量不足、分布不均、質(zhì)量不高、功能不強的狀況沒有根本改變，距2035年美麗中國目標基本實現(xiàn)所要求的森林覆蓋率達到26%的目標還有很大差距。習近平總書記明確強調(diào)要深入實施山水林田湖一體化生態(tài)保護和修復(fù)，提出“四個著力”明確要求。國家林草局深刻領(lǐng)會中央對林業(yè)草原工作的新精神新要求，將生態(tài)保護修復(fù)、開展大規(guī)模國土綠化行動作為核心任務(wù)，深入開展義務(wù)植樹運動和身邊增綠活動，著力開展部門綠化、城鄉(xiāng)綠化，不斷提高森林資源質(zhì)量和生態(tài)服務(wù)功能，每年營造林1.1億畝。在此次機構(gòu)改革中，專門設(shè)置生態(tài)保護修復(fù)司，加掛全國綠化委員會辦公室牌子，負責組織林業(yè)和草原生態(tài)保護修復(fù)和造林綠化工作，統(tǒng)籌森林、草原、濕地、荒漠等生態(tài)資源動態(tài)監(jiān)測與評價，綜合管理天然林資源保護、退耕還林、三北防護林、京津風沙源治理、野生動植物保護及自然保護區(qū)建設(shè)、濕地保護與恢復(fù)、平原綠化、長江防護林、沿海防護林、速生豐產(chǎn)用材林基地建設(shè)等重點生態(tài)保護修復(fù)工程，指導(dǎo)植樹造林、封山育林和以植樹種草等生物措施防治水土流失工作。

（二）突出“四個系統(tǒng)一個多樣性”，尊重生態(tài)系統(tǒng)自然規(guī)律。森林被譽為“地球之肺”，草原被譽為“地球之膚”，濕地被譽為“地球之腎”，土地荒漠化被稱為“地球的癌癥”，生物多樣性被譽為“地球的免疫系統(tǒng)”。這“四個系統(tǒng)一個多樣性”土地分布面積巨大，覆蓋超過100億畝的國土面積，是國家民族生存發(fā)展不可或缺的生態(tài)基礎(chǔ)和物質(zhì)基礎(chǔ)。在此次機構(gòu)改革中，國家林草局充分尊重生態(tài)系統(tǒng)自然規(guī)律，按照“四個系統(tǒng)一個多樣性”的要求，設(shè)置森林資源管理司、草原管理司、濕地管理司（中華人民共和國濕地公約履約辦公室）、荒漠化防治司和野生動植物保護司（中華人民共和國瀕危物種進出口管理辦公室），分別負責森林、草原、濕地、荒漠化防治和陸生野生動植物資源的保護和監(jiān)督管理工作。

（三）突出自然保護地統(tǒng)一監(jiān)督管理，加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系。在國家林草局加掛國家公園管理局牌子，統(tǒng)一承擔國家公園等各類自然保護地監(jiān)督管理職責是此次機構(gòu)改革的核心和亮點。國家林草局切實抓好國家公園等各類自然保護地監(jiān)督管理工作。設(shè)置自然保護地管理司，統(tǒng)一監(jiān)督管理國家公園等各類自然保護地，負責各類自然保護地的規(guī)劃、標準、審批等，負責國家公園設(shè)立、規(guī)劃、建設(shè)和特許經(jīng)營等工作，負責中央政府直接行使所有權(quán)的國家公園等自然保護地的自然資源資產(chǎn)管理和國土空間用途管制。同時，明確各司局根據(jù)職責履行國家公園管理相關(guān)工作，如局辦公室負責組織擬訂國家公園法治建設(shè)規(guī)劃、年度立法計劃，規(guī)劃財務(wù)司負責組織擬訂國家公園的財政、金融、稅收等政策，科學技術(shù)司負責擬訂國家公園重大科學研究、技術(shù)創(chuàng)新、科學普及、技術(shù)推廣，國際合作司負責組織指導(dǎo)國家公園國際合作與交流，人事司負責組織指導(dǎo)國家公園體制改革、人才隊伍建設(shè)等。

（四）突出補短板、強弱項，加強林業(yè)草原支撐保障。長期以來，部分綜合司局編制少，任務(wù)重。此次機構(gòu)改革統(tǒng)籌使用編制，在加強業(yè)務(wù)司局的同時，進一步優(yōu)化加強了綜合司局，確保每個司局至少設(shè)置4個處室。針對我國林業(yè)草原科技創(chuàng)新、國際合作等工作實際，進一步加強了科學技術(shù)司、國際合作司、機關(guān)黨委的編制和人員力量，切實為林業(yè)草原事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供支撐保障。

目前，國家林草局機構(gòu)改革任務(wù)已全面完成，內(nèi)設(shè)機構(gòu)職能調(diào)整和干部安排均已到位，干部思想穩(wěn)定，工作運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。一是林業(yè)和草原工作得到較好融合。圍繞加強草原保護管理，國家林草局多次開展深入調(diào)研和學習咨詢活動，積極完善工作思路，推動林草融合發(fā)展，各級草原管理機構(gòu)和職能基本理順，草原保護管理逐步加強，草原禁牧和草畜平衡面積分別穩(wěn)定在12億畝和26億畝。二是自然保護地實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管。開展了自然保護地大檢查和國家公園體制試點督查調(diào)研，摸清了基本情況和突出問題，牽頭起草了《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導(dǎo)意見》，已經(jīng)中央全面深化改革委員會審議通過。三是按照“先立后破”“不立不破”的原則認真做好森林草原防火工作。多次召開會議安排部署森林草原防火工作，局領(lǐng)導(dǎo)分別帶隊赴基層檢查指導(dǎo)森林草原防火工作，做到與應(yīng)急管理部無縫對接，特別是在“清明”“五一”“國慶”等防火關(guān)鍵時期，明確要求各級林業(yè)草原部門高度重視、精心組織、周密部署，決不能因為職責調(diào)整而放松警惕。

三、進一步優(yōu)化職能配置和機構(gòu)設(shè)置，切實承擔起黨中央賦予的重大歷史使命

在新的歷史起點上，國家林草局將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，進一步優(yōu)化職能配置和機構(gòu)設(shè)置，認真履行新職能新任務(wù)，全力推動林業(yè)草原事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，為決勝全面建成小康社會、建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國做出更大貢獻。

（一）統(tǒng)籌推進山水林田湖草系統(tǒng)治理。深刻領(lǐng)會中央組建國家林草局的戰(zhàn)略意圖，深入系統(tǒng)地研究山水林田湖草系統(tǒng)治理的實現(xiàn)路徑，明確技術(shù)路線和管理路線，堅持問題導(dǎo)向和目標導(dǎo)向，進一步優(yōu)化職能配置和機構(gòu)設(shè)置。尊重生態(tài)規(guī)律，按照山水林田湖草是一個生命共同體的要求，加強對生態(tài)系統(tǒng)的統(tǒng)籌規(guī)劃和管理，宜喬則喬，宜灌則灌，宜濕則濕，宜草則草，實現(xiàn)整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。進一步推進林草融合，切實加強草原保護管理，加大退化草原治理力度，全面提升草原生態(tài)系統(tǒng)功能。

（二）加快推進國家公園建設(shè)。以國家公園為主要載體，推進各類自然保護地的清理規(guī)范和歸并整合，實現(xiàn)一個保護地一塊牌子、一個管理機構(gòu)，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制。重點抓好東北虎豹、大熊貓、祁連山、三江源和海南熱帶雨林國家公園試點，制訂國家公園設(shè)立標準，編制總體發(fā)展規(guī)劃，推進國家公園立法，開展試點綜合評估，為2020年基本完成試點任務(wù)奠定基礎(chǔ)。

（三）進一步加強支撐保障機構(gòu)建設(shè)。結(jié)合林業(yè)和草原工作實際，認真謀劃草原保護、自然保護地監(jiān)督管理等重點領(lǐng)域的科研、監(jiān)測等支撐保障機構(gòu)建設(shè)，合理優(yōu)化機構(gòu)布局，盡快形成一整套科學有效的支撐保障體系，為國家林草局履行新的職能職責奠定堅實基礎(chǔ)。

注釋：

①四個地位：在貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中林業(yè)具有重要地位，在生態(tài)建設(shè)中林業(yè)具有首要地位，在西部大開發(fā)中林業(yè)具有基礎(chǔ)地位，在應(yīng)對氣候變化中林業(yè)具有特殊地位。四大使命：實現(xiàn)科學發(fā)展必須把發(fā)展林業(yè)作為重大舉措，建設(shè)生態(tài)文明必須把發(fā)展林業(yè)作為首要任務(wù)，應(yīng)對氣候變化必須把發(fā)展林業(yè)作為戰(zhàn)略選擇，解決“三農(nóng)”問題必須把發(fā)展林業(yè)作為重要途徑。