日本地方政府機(jī)構(gòu)改革和編制管理研究
——以東京都和長(zhǎng)崎縣為例

● 張凱

近期，借參加中國(guó)青年代表團(tuán)訪問(wèn)日本之機(jī)，重點(diǎn)就東京都和長(zhǎng)崎縣的政府機(jī)構(gòu)及職員等情況進(jìn)行了調(diào)研。東京為日本中央政府所在地，是與北京規(guī)模相當(dāng)?shù)氖澜缂?jí)城市之一。狹義上，東京僅指東京都，主要包括23個(gè)特別區(qū)、多摩地域以及東京都島嶼部，廣義上還包括東京都周邊衛(wèi)星都市群相連而成的“首都圈”（東京都會(huì)區(qū)）。長(zhǎng)崎縣下轄13市、8町。兩地的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置及職員配置情況在日本具有代表性。對(duì)比我國(guó)地方城市政府機(jī)構(gòu)情況，日本的一些做法值得借鑒研究。

一、基本情況

（一）總體情況

日本實(shí)行立法（國(guó)會(huì)）、行政（內(nèi)閣）、司法（法院檢察廳）三權(quán)分立制。行政機(jī)關(guān)分為中央行政機(jī)構(gòu)和地方行政機(jī)構(gòu)。法院、檢察廳為中央機(jī)構(gòu)，實(shí)行垂直管理；警察在中央和地方均設(shè)有機(jī)構(gòu)，互無(wú)隸屬關(guān)系但聯(lián)系緊密。

日本地方行政機(jī)構(gòu)采取地方自治形式，有兩個(gè)層級(jí)：一是都、道、府、縣。其級(jí)別相同、互無(wú)隸屬關(guān)系，主要按法律規(guī)定權(quán)限負(fù)責(zé)所轄行政區(qū)域內(nèi)的相關(guān)行政事務(wù)，其辦事機(jī)構(gòu)均稱(chēng)為廳，行政首長(zhǎng)均稱(chēng)為知事。日本按行政區(qū)劃分為1都（東京都）、1道（北海道）、2府（大阪府、京都府）和43個(gè)縣（如長(zhǎng)崎縣）。二是市、町、村（特別區(qū)僅在東京都設(shè)置）。每個(gè)都、道、府、縣中根據(jù)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)下設(shè)若干市、町、村，其級(jí)別相同、互無(wú)隸屬關(guān)系，主要按法律規(guī)定權(quán)限負(fù)責(zé)與居民生活密切相關(guān)的行政事務(wù)，是最基礎(chǔ)的地方行政機(jī)構(gòu)。其中，市的辦事機(jī)構(gòu)稱(chēng)役所，町、村的辦事機(jī)構(gòu)稱(chēng)役場(chǎng)（或公所），行政首長(zhǎng)分別稱(chēng)市長(zhǎng)、町長(zhǎng)、村長(zhǎng)。日本共設(shè)市、町、村1724個(gè)。上述兩個(gè)層級(jí)間無(wú)隸屬關(guān)系，是對(duì)等的地方行政機(jī)構(gòu)，按各自權(quán)限管理地方行政事務(wù)。

（二）日本地方政府的機(jī)構(gòu)職員情況

日本沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)編制管理部門(mén)，但在政府管理領(lǐng)域有“機(jī)構(gòu)編制”這一專(zhuān)業(yè)分類(lèi)，相關(guān)職能通常由總務(wù)部（或總務(wù)局）的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，如東京都總務(wù)局內(nèi)設(shè)的人事部、行政改革部分別承擔(dān)職員定數(shù)、行政改革工作。

東京都和長(zhǎng)崎縣的機(jī)構(gòu)設(shè)置在日本具有代表性，按照其所承擔(dān)的職能大體可分為三類(lèi)：一是知事部局。主要在經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理領(lǐng)域設(shè)置，如財(cái)務(wù)部、主稅局、生活文化局、都市整備局、環(huán)境局、福祉保健局、產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)局、建設(shè)局、會(huì)計(jì)管理局等。二是行政委員會(huì)。主要在教育、選舉、人事、監(jiān)查、公安、勞動(dòng)、土地征收等領(lǐng)域，采用委員會(huì)+執(zhí)行機(jī)構(gòu)（事務(wù)局或廳）的方式設(shè)置，如教育委員會(huì)-教育廳、選舉管理委員會(huì)-事務(wù)局、人事委員會(huì)-事務(wù)局、監(jiān)查委員會(huì)-監(jiān)查事務(wù)局、公安委員會(huì)-警視廳、勞動(dòng)委員會(huì)-事務(wù)局、收用委員會(huì)-事務(wù)局。各委員會(huì)受知事領(lǐng)導(dǎo)，其委員由知事在獲得議會(huì)同意后任命。三是公營(yíng)企業(yè)局。主要在城市管理領(lǐng)域設(shè)置，如東京都設(shè)有交通局、水道局和下水道局，也由知事管理。

日本將在上述機(jī)構(gòu)中從事公職、由財(cái)政供養(yǎng)的人員統(tǒng)稱(chēng)為職員，將職員總數(shù)稱(chēng)為職員定數(shù)。因此，在知事部局和行政委員會(huì)中工作的職員可大體對(duì)應(yīng)我國(guó)公務(wù)員的范疇。

二、主要特點(diǎn)和做法

（一）主要特點(diǎn)

日本地方政府在機(jī)構(gòu)和職員管理上的主要特點(diǎn)有：一是機(jī)構(gòu)總數(shù)少。主要原因是其政府機(jī)構(gòu)職能相對(duì)綜合。如東京都共設(shè)有28個(gè)知事部局，除環(huán)境保護(hù)、財(cái)政等少數(shù)部門(mén)外，基本為綜合設(shè)置。如其福祉保健局大體對(duì)應(yīng)我國(guó)民政、衛(wèi)生健康、醫(yī)療保障、市場(chǎng)監(jiān)管、藥品監(jiān)管、殘聯(lián)等部門(mén)的職責(zé)；其產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)局大體對(duì)應(yīng)我國(guó)發(fā)展改革、人力社保、文化旅游、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、工業(yè)信息化和金融監(jiān)管等部門(mén)的職責(zé)。同時(shí)，其在交通、水務(wù)等城市運(yùn)行管理領(lǐng)域，采取由知事直接管理公營(yíng)企業(yè)局、不再設(shè)相關(guān)政府主管部門(mén)的方式，這樣也減少了機(jī)構(gòu)數(shù)量。

二是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精干。主要原因是其政府管理的具體事務(wù)相對(duì)較少，許多事務(wù)交由社會(huì)中介組織（日本稱(chēng)為監(jiān)理團(tuán)體）承擔(dān)。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，日本都道府縣政府部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和特別區(qū)、市町級(jí)政府部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)平均在10個(gè)左右，最多不超過(guò)16個(gè)。

三是領(lǐng)導(dǎo)配備少。如東京都，最多只允許配備1名知事、4名副知事（即1正4副）。根據(jù)2018年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)推算，東京都各知事部局行政首長(zhǎng)及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)分別占全體職員的2%和7.1%，比例也相對(duì)較低。東京都下轄的23個(gè)特別區(qū)，基本按1正2副配備領(lǐng)導(dǎo)，個(gè)別比較大的區(qū)配備3名副區(qū)長(zhǎng)。區(qū)級(jí)政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)配備比例與東京都知事部局領(lǐng)導(dǎo)配備比例大體相當(dāng)。

四是財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模相對(duì)較小。以東京都為例，2017年，東京都職員人數(shù)為166618人，包括知事部局22867人、議會(huì)及行政委員會(huì)390人、公營(yíng)企業(yè)13037人、警察及消防人員65083人、學(xué)校教職員65241人，職員與人口數(shù)比例約為1:80。據(jù)介紹，日本全國(guó)職員人數(shù)約為339.3萬(wàn)人，職員與人口數(shù)比例約為1:37。

（二）主要做法與啟示

一是循序漸進(jìn)推進(jìn)行政改革。日本的機(jī)構(gòu)改革是先提出改革目標(biāo)，然后分階段逐步推進(jìn)。如東京都提出了2020改革計(jì)劃，擬分幾個(gè)階段（近期、中期、遠(yuǎn)期）、分層次（總體架構(gòu)、具體組織形式、工作機(jī)制）、分領(lǐng)域（如文化衛(wèi)生、教育、公共安全、社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展）逐步調(diào)整到位。這種改革模式給我們提供了一種改革思路：即更加重視部門(mén)職責(zé)的微調(diào)，通過(guò)漸進(jìn)式職責(zé)調(diào)整逐步促進(jìn)部門(mén)轉(zhuǎn)變職能，進(jìn)一步推動(dòng)機(jī)構(gòu)的綜合設(shè)置。如把那些適宜由社會(huì)中介組織承擔(dān)的職能分階段逐步交由社會(huì)中介組織，在此基礎(chǔ)上先推動(dòng)部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)大部門(mén)制。

二是通過(guò)下放管理權(quán)限、下沉管理力量實(shí)現(xiàn)管理重心下移。日本近年來(lái)不斷強(qiáng)化地方自治制度中的“凡直接與居民日常生活相關(guān)的行政管理工作都盡可能由居民身邊的政府機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)”的原則，修訂后的《日本地方自治法》對(duì)都道府縣與市町村之間的權(quán)限劃分進(jìn)一步做了明確：都道府縣負(fù)責(zé)在規(guī)模和性質(zhì)上超出市町村的事務(wù)，其他事務(wù)均由市町村管理。如目前長(zhǎng)崎縣正在推進(jìn)的地域主權(quán)改革，其本質(zhì)也是進(jìn)一步下放管理權(quán)限，建立都道府縣、市町村與居民共同管理屬地行政事務(wù)的“合作伙伴型”行政管理體制。與此相適應(yīng)，日本通過(guò)逐步調(diào)整職員定數(shù)條例使人員力量進(jìn)一步向基層傾斜，目前，都道府縣與市町村的職員數(shù)比例約為1:0.98。

三是部門(mén)間職責(zé)界定相對(duì)清晰。日本政府部門(mén)職責(zé)界定不求大而全、但求少而實(shí)，其政府部門(mén)的主要職責(zé)基本采用列條目的方式確定，比較具體，如東京都財(cái)政部的主要職責(zé)為：“負(fù)責(zé)東京都實(shí)施的合同事項(xiàng)的總括管理；負(fù)責(zé)東京都政府所有車(chē)輛的使用及管理；負(fù)責(zé)東京都議會(huì)及都財(cái)政相關(guān)事務(wù)；東京都所有資產(chǎn)的綜合調(diào)查及使用、負(fù)責(zé)東京都所有建筑物的設(shè)計(jì)及施工；負(fù)責(zé)對(duì)各東京局維修維護(hù)業(yè)務(wù)的技術(shù)援助、本廳舍等的管理、運(yùn)營(yíng)及設(shè)施整備等”?？偟膩?lái)看，日本政府部門(mén)職責(zé)能夠既精煉又很少產(chǎn)生歧義、出現(xiàn)職責(zé)交叉，主要是因?yàn)槿毡痉钜?guī)定的相對(duì)詳細(xì)。同時(shí)，日本由法院處理政府部門(mén)間的職責(zé)關(guān)系問(wèn)題，部門(mén)一般都是本著各負(fù)其責(zé)的原則做好本職工作，也不會(huì)過(guò)于關(guān)注別的部門(mén)是否履職盡責(zé)，以盡量避免涉及司法訴訟而帶來(lái)不良影響。從“三定”規(guī)定制定的角度，我們可借鑒日本的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在職責(zé)表述上“粗”“細(xì)”結(jié)合，涉及宏觀職責(zé)時(shí)可盡量簡(jiǎn)練概括，在涉及具體工作時(shí)可盡量白描，進(jìn)而細(xì)化部門(mén)職責(zé)、明晰分工。

四是通過(guò)議會(huì)審批、財(cái)政預(yù)算和編制標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合精準(zhǔn)控制編制使用。一方面，嚴(yán)控編制總量。一般由都、道、府、縣議會(huì)制定《職員定數(shù)條例》，規(guī)定本級(jí)行政機(jī)構(gòu)職員總數(shù)和內(nèi)部各部局職員定數(shù)，不得突破。如某個(gè)部局因新增職能導(dǎo)致人員力量不足，由部局負(fù)責(zé)人向知事申請(qǐng)，由知事批準(zhǔn)后在各部局間內(nèi)部調(diào)劑職員人數(shù)，但本級(jí)職員總量不增。同時(shí)，政府須每年公布職員數(shù)及財(cái)政支出的增減變化并標(biāo)注主要原因，接受社會(huì)監(jiān)督。如果確因特殊原因（如防災(zāi)應(yīng)急需要、入學(xué)兒童增加）需要增加職員定數(shù)，需由知事向議會(huì)提出申請(qǐng)修訂《職數(shù)定數(shù)條例》后才可實(shí)施。另一方面，引導(dǎo)編制向民生領(lǐng)域傾斜。日本針對(duì)不同領(lǐng)域大體確立了三類(lèi)職員配置標(biāo)準(zhǔn)：第一類(lèi)，在民生領(lǐng)域，考慮到職員配置數(shù)量直接影響服務(wù)居民的水平、與老百姓切身福利關(guān)系密切，國(guó)家法令多規(guī)定較為詳細(xì)的職員配置標(biāo)準(zhǔn)。其中，在文化衛(wèi)生領(lǐng)域，地方政府尚有一定結(jié)合實(shí)際調(diào)整職員配置標(biāo)準(zhǔn)的空間；在教育、警察、消防領(lǐng)域，國(guó)家法令規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)比較嚴(yán)格，地方政府基本沒(méi)有調(diào)整的空間。第二類(lèi)，在一般政府管理領(lǐng)域（日本稱(chēng)為福利相關(guān)的一般行政部門(mén)，如總務(wù)、規(guī)劃、稅務(wù)、勞動(dòng)、農(nóng)林水產(chǎn)、工商、土木等領(lǐng)域），國(guó)家法令一般不直接規(guī)定職員配置標(biāo)準(zhǔn)，主要由地方政府結(jié)合實(shí)際制定相關(guān)職員配置標(biāo)準(zhǔn)，地方政府自由裁量權(quán)較大。第三類(lèi)，在公營(yíng)企業(yè)領(lǐng)域（如醫(yī)院、自來(lái)水、交通、下水道等），國(guó)家法令一般也不直接規(guī)定職員配置標(biāo)準(zhǔn)，主要以財(cái)政預(yù)算為工具、從企業(yè)經(jīng)營(yíng)的角度來(lái)確定職員數(shù)量。

五是將機(jī)構(gòu)編制管理與人事崗位管理緊密結(jié)合。日本將政府部門(mén)職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)與該部門(mén)每個(gè)工作崗位的職責(zé)規(guī)定在一個(gè)文件中（一般是由議會(huì)通過(guò)的《組織規(guī)則》），將編制管理深入到部門(mén)的工作機(jī)制層面，進(jìn)一步加強(qiáng)了編制管理的統(tǒng)籌性。如在東京都提出的《都廳組織·人事改革政策方案》中，將機(jī)構(gòu)與人事改革統(tǒng)籌推進(jìn)，提出通過(guò)改革崗位設(shè)置、最大限度發(fā)揮每個(gè)崗位工作人員的業(yè)務(wù)專(zhuān)長(zhǎng)；通過(guò)廢除冗余的職務(wù)層級(jí)、構(gòu)建扁平化管理體制，構(gòu)筑高效、靈活的解決問(wèn)題型團(tuán)隊(duì)合作執(zhí)行體制，從而更深層次推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革。從日本的經(jīng)驗(yàn)看，在日常機(jī)構(gòu)編制管理過(guò)程中，編辦可通過(guò)進(jìn)一步密切與組織、人事部門(mén)的協(xié)作配合，統(tǒng)籌考慮干部、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、編制配備和崗位設(shè)置，進(jìn)一步優(yōu)化部門(mén)內(nèi)部工作流程，從而促進(jìn)編制在執(zhí)行層面發(fā)揮更大效能，在落實(shí)“只減不增”要求的同時(shí)更好為部門(mén)做好機(jī)構(gòu)編制保障。