廣州開發(fā)區(qū)相對集中行政許可權(quán)改革的探索及思考

● 林吳養(yǎng) 符唐

廣州開發(fā)區(qū)是廣東省第一批相對集中行政許可權(quán)試點(diǎn)改革區(qū)中唯一的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。2015年9月成立行政審批局（政務(wù)辦），緊緊圍繞開發(fā)建設(shè)、招商引資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能定位，開展“一集中、兩分離”改革，即將企業(yè)投資建設(shè)全鏈條審批事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)至行政審批局（政務(wù)辦）集中行使，實(shí)行行政審批與事中事后監(jiān)管相分離、行政審批與技術(shù)審查相分離。改革后，企業(yè)投資項(xiàng)目從土地出讓至取得施工許可證的審批工作日從110天縮短至最短15天，企業(yè)申報材料精簡4成以上。據(jù)統(tǒng)計，2017年以來，1000多家企業(yè)前來洽談，160個項(xiàng)目落戶，總投資3000多億元。

（一）創(chuàng)新頂層設(shè)計。制定“1+31”改革頂層設(shè)計文件體系，涵蓋了相對集中行政許可、精簡審批流程、強(qiáng)化事中事后監(jiān)管、強(qiáng)化配套保障四個方面?！稄V州開發(fā)區(qū)開展相對集中行政許可權(quán)試點(diǎn)改革工作實(shí)施方案》明確將企業(yè)投資建設(shè)項(xiàng)目從立項(xiàng)到驗(yàn)收全鏈條的39個審批事項(xiàng)從原發(fā)改、規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保等多個部門劃轉(zhuǎn)至區(qū)行政審批局統(tǒng)一行使。同時，制定《區(qū)企業(yè)投資建設(shè)項(xiàng)目承諾制信任審批實(shí)施辦法》《區(qū)企業(yè)投資建設(shè)項(xiàng)目“來了就辦、一次搞掂”審批再提速實(shí)施辦法》《區(qū)“秒批”政務(wù)服務(wù)實(shí)施方案》等30個配套文件，從精簡審批流程、放管銜接、組織與技術(shù)保障等方面做出了規(guī)定。

作為廣東省首家成立的行政審批局（掛政務(wù)管理辦公室的牌子），內(nèi)設(shè)經(jīng)濟(jì)審批、規(guī)劃審批、建設(shè)審批、政策法規(guī)（掛區(qū)政務(wù)公開工作辦公室牌子）、政務(wù)管理、電子政務(wù)、社區(qū)網(wǎng)格化（掛政府熱線管理處牌子）等8個處室，并歸口管理區(qū)行政服務(wù)管理中心、區(qū)信息化辦公室和區(qū)建設(shè)工程設(shè)計審查事務(wù)管理服務(wù)中心3個事業(yè)單位。

（二）再造審批流程。從破解企業(yè)投資建設(shè)項(xiàng)目審批周期長、流程繁瑣等問題出發(fā)，突出集中事項(xiàng)的“關(guān)聯(lián)性”和“效率性”，集中企業(yè)投資建設(shè)全鏈條的39個審批事項(xiàng)，實(shí)行事前審批與事中事后監(jiān)管相分離、行政審批與技術(shù)審查相分離。一是實(shí)施全鏈條優(yōu)化。在規(guī)劃、建設(shè)審批環(huán)節(jié)探索行政審批與技術(shù)審查分離，委托具備相關(guān)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)對規(guī)劃方案、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計文件等進(jìn)行技術(shù)審查。推行施工圖設(shè)計文件集中審查，統(tǒng)籌建設(shè)、消防（備案）、防雷等專業(yè)，集中對施工圖設(shè)計文件技術(shù)審查，避免因技術(shù)圖紙的缺失和反復(fù)調(diào)整延緩審批進(jìn)程。二是開展全流程輔導(dǎo)。為重點(diǎn)項(xiàng)目量身定制審批流程圖，提供全程審批指引和專業(yè)輔導(dǎo)，變企業(yè)跑多個部門為一個部門歸口提供服務(wù)幫辦。如針對LG8.5代OLED項(xiàng)目成立籌建專責(zé)小組，及時化解“報批難”，實(shí)現(xiàn)提前動工；提前指導(dǎo)卡斯馬項(xiàng)目完善規(guī)劃設(shè)計和施工圖文件，實(shí)現(xiàn)24天批完、4個月投產(chǎn)。三是推廣全口徑驗(yàn)收。對項(xiàng)目竣工階段規(guī)劃、消防等9個事項(xiàng)和投產(chǎn)階段環(huán)保、安監(jiān)等4個事項(xiàng)實(shí)行聯(lián)合驗(yàn)收，做到一張清單、一次對接、一次驗(yàn)收。

（三）推行承諾制信任審批。對不涉及人身健康、生命安全，且申請材料、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)簡單，通過事中事后監(jiān)管可以有效控制風(fēng)險的審批事項(xiàng)實(shí)施信任審批。推動出臺企業(yè)投資建設(shè)項(xiàng)目“承諾制信任審批”“來了就辦、一次搞掂”新優(yōu)勢雙十條，將80%的企業(yè)投資建設(shè)項(xiàng)目審批事項(xiàng)納入承諾制信任審批范圍，推行“帶規(guī)劃方案出讓用地”審批，允許企業(yè)在承諾風(fēng)險自擔(dān)的前提下，提前開展項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計、技術(shù)審查、環(huán)境影響評價等前期工作，使用地設(shè)計方案審查與用地出讓前期準(zhǔn)備階段形成并聯(lián)。充分利用企業(yè)招拍掛土地的時間開展規(guī)劃審批工作，從根本上解決項(xiàng)目落地難、推進(jìn)慢的各種制約因素，縮短企業(yè)實(shí)際籌建審批時間。實(shí)施后，對“帶規(guī)劃方案”出讓的建設(shè)項(xiàng)目，從企業(yè)簽訂國有建設(shè)用地土地出讓合同至取得建筑工程施工許可證的審批時間只需15個工作日，其他非“帶規(guī)劃方案”出讓的項(xiàng)目，25個工作日內(nèi)可完成審批。與企業(yè)投資建設(shè)項(xiàng)目全流程審批效率國內(nèi)領(lǐng)先的地區(qū)相比，壓縮后的審批時間縮短40%以上。

（四）聚焦審批服務(wù)便民化。圍繞企業(yè)群眾需求，推動審批服務(wù)便民化。一是推行“秒批”政務(wù)服務(wù)。對與企業(yè)群眾密切相關(guān)、審批流程簡單、承諾辦理時限較短的事項(xiàng)，實(shí)行“即來即辦、即來即批”，通過多重審批環(huán)節(jié)的扁平化整合，實(shí)現(xiàn)“現(xiàn)場秒批”。第一批“秒批”事項(xiàng)清單涉及14個區(qū)屬審批服務(wù)部門共223個。二是推行建設(shè)項(xiàng)目“來了就辦、一次搞掂”。通過分類審批、精簡要件、流程優(yōu)化、集中審查、免費(fèi)服務(wù)、會議聯(lián)審、幫辦導(dǎo)辦等便企改革舉措，壓減全流程審批時間，申請人一次性按要求提交審批要件的實(shí)行“來了就辦”；對行政審批事項(xiàng)中涉及的技術(shù)審查環(huán)節(jié)實(shí)行分階段集中審查，實(shí)現(xiàn)技術(shù)審查“一次搞掂”；涉及部門專業(yè)技術(shù)問題或者需要跨部門協(xié)調(diào)相關(guān)審批事項(xiàng)的，通過會議聯(lián)審等形式實(shí)現(xiàn)多個審批事項(xiàng)“一次搞掂”。三是通過政府采購的方式為區(qū)內(nèi)企業(yè)增資擴(kuò)產(chǎn)提供免費(fèi)地形圖測量、地下管線探測和施工圖審查等10項(xiàng)技術(shù)審查服務(wù)，大大降低企業(yè)審批成本。四是打造“訂制式審批服務(wù)”。以企業(yè)投資建設(shè)項(xiàng)目報建需求為導(dǎo)向，結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)和實(shí)際情況，為重點(diǎn)企業(yè)投資建設(shè)項(xiàng)目依法訂制最優(yōu)的個性化審批服務(wù)流程，全程提供免費(fèi)的導(dǎo)辦、幫辦、代辦服務(wù)。

（五）推行審批標(biāo)準(zhǔn)化。建立以權(quán)責(zé)清單為“源頭”的權(quán)力約束機(jī)制，制定權(quán)責(zé)清單管理辦法，并開發(fā)權(quán)責(zé)清單管理系統(tǒng)，對全區(qū)4800余項(xiàng)權(quán)責(zé)事項(xiàng)統(tǒng)一賦碼并進(jìn)行動態(tài)管理。以標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范行政審批行為，完成全區(qū)471個行政審批及公共服務(wù)事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)化編制，明確基本要素、審批條件、中介機(jī)構(gòu)、監(jiān)督檢查等23個環(huán)節(jié)170個要素，構(gòu)建自由裁量基準(zhǔn)。將標(biāo)準(zhǔn)化成果同步運(yùn)用到“一窗式”政務(wù)服務(wù)改革、相對集中行政許可權(quán)改革，以及區(qū)網(wǎng)上辦事大廳和行政審批系統(tǒng)，規(guī)范政府審批行為，減少自由裁量空間。

（六）構(gòu)建行政審批與事中事后監(jiān)管有效銜接機(jī)制。加強(qiáng)審管主體分離后集中審批部門與原事項(xiàng)審批部門及其上級職能部門在政策法規(guī)、具體業(yè)務(wù)、監(jiān)督考核等方面的聯(lián)動和銜接機(jī)制的搭建。區(qū)行政審批局分別與省、市發(fā)改委、國規(guī)委等20多個部門建立工作對接機(jī)制，與區(qū)國規(guī)局、住建局等原審批部門建立了審批數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)、重要事項(xiàng)會審機(jī)制，與區(qū)安監(jiān)局、城管局等監(jiān)管執(zhí)法部門建立違法案件處理流轉(zhuǎn)機(jī)制，確保審管有效銜接。同時，審批事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)到行政審批局后，原審批部門的工作重心從重前端審批向重事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，通過標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管、智能監(jiān)管等監(jiān)管模式創(chuàng)新，為改革試點(diǎn)保駕護(hù)航。

經(jīng)過三年多試點(diǎn)，相對集中行政許可權(quán)改革在優(yōu)化營商環(huán)境、提升政務(wù)服務(wù)等方面均取得了較好的改革成效。但進(jìn)一步深化改革，實(shí)踐中有一些問題需要審慎考慮并妥善處理。

（一）相對集中行政許可權(quán)的模式應(yīng)因地制宜。相對集中行政許可權(quán)改革模式有多種，如政務(wù)服務(wù)中心模式、行政審批局模式、政務(wù)服務(wù)中心（行政審批局）模式等，在實(shí)現(xiàn)路徑上，既可以采取實(shí)體集中，也可以借助信息技術(shù)采取虛擬集中。選擇何種改革模式，應(yīng)根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況確定。在重點(diǎn)承擔(dān)招商引資、經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，采取行政審批局的模式更有利于提升審批效率。在民生事項(xiàng)占比更高的行政區(qū)，或者由于行政審批局本身的功能局限性、改革協(xié)調(diào)難度大等原因?qū)е滦姓徟指母锊荒軓氐走M(jìn)行的地方，更適合在政務(wù)服務(wù)中心模式基礎(chǔ)上，充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)，建立信息平臺，推動數(shù)據(jù)共享，運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升行政審批效率和政務(wù)服務(wù)能力。

（二）妥善處理相對集中行政許可權(quán)改革中的兩種關(guān)系。一是處理好行政審批機(jī)構(gòu)與縱向橫向之間的關(guān)系。廣州開發(fā)區(qū)行政審批局成立后，面臨著行政審批局沒有對應(yīng)的上級主管部門，要與20多個區(qū)級平行職能部門及其對應(yīng)的上級職能部門分別溝通，并需要應(yīng)對來自多個上級部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、政策學(xué)習(xí)、目標(biāo)考核等工作。為了破解這一困境，廣州開發(fā)區(qū)行政審批局分別與省、市發(fā)改委、國規(guī)委等20多個省、市上級部門、原有審批部門和事中事后監(jiān)管部門建立了工作對接、審批數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)、重要事項(xiàng)會審、違法建設(shè)案件處理流轉(zhuǎn)等機(jī)制。二是處理好行政審批與事中事后監(jiān)管之間的關(guān)系。審批事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)到行政審批局后，原職能部門的工作重心發(fā)生轉(zhuǎn)移，從重審批向重事中事后監(jiān)管進(jìn)行轉(zhuǎn)變。行政審批局和職能部門之間，要在明晰職責(zé)權(quán)限的基礎(chǔ)上建立科學(xué)緊密的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。

（三）劃轉(zhuǎn)事項(xiàng)要突出“關(guān)聯(lián)性”與“效率性”。在成立行政審批局時，要審慎考慮哪些許可權(quán)適合相對集中，哪些由原職能部門行使更為合理。劃轉(zhuǎn)事項(xiàng)首先要符合行政許可法規(guī)定的精簡、統(tǒng)一、效能原則。其次突出“關(guān)聯(lián)性”和“效率性”，并非越多越好、越全越好，也并非越簡單越集中、越復(fù)雜越分散。涉及公共安全且技術(shù)性強(qiáng)，簡易獨(dú)立的事項(xiàng)，不宜再劃轉(zhuǎn)集中，如婚姻登記，本已進(jìn)駐政務(wù)服務(wù)中心且屬“馬上辦”事項(xiàng)，若將其從民政局劃轉(zhuǎn)至行政審批局行使，并不能再提升審批效率。再如危險化學(xué)品經(jīng)營許可、煙花爆竹經(jīng)營許可，涉及安全生產(chǎn)且技術(shù)性較強(qiáng)、風(fēng)險很大，若從安監(jiān)局劃轉(zhuǎn)至行政審批局，而相應(yīng)的技術(shù)力量配備和事中事后監(jiān)管稍有不力，極易出現(xiàn)安全事故。因此，關(guān)聯(lián)度較強(qiáng)、整合效率更高、不涉及公共安全的許可事項(xiàng)更適宜實(shí)行相對集中。

（四）大力推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)。在試點(diǎn)改革中，各層級、各部門、各業(yè)務(wù)系統(tǒng)間不能互聯(lián)互通、信息資源不能共享的問題仍然非常突出。廣州開發(fā)區(qū)環(huán)保、安全生產(chǎn)、市場監(jiān)管等部門為進(jìn)一步強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，結(jié)合區(qū)情開發(fā)了適用性更強(qiáng)的監(jiān)管系統(tǒng)，卻面臨著與上級監(jiān)管系統(tǒng)數(shù)據(jù)交換不順暢，被上級新開發(fā)系統(tǒng)替代的窘境，難以進(jìn)一步發(fā)揮信息化監(jiān)管的作用。相對集中行政許可權(quán)改革要依靠自上而下的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，才能運(yùn)用大數(shù)據(jù)打通縱向的“數(shù)據(jù)煙囪”和橫向的“信息孤島”，使“鍵對鍵”常態(tài)化，實(shí)現(xiàn)大量的行政審批事項(xiàng)“不見面審批”。

（五）加快建立改革配套機(jī)制。一是加快信用體系建設(shè)。隨著改革的深入，前端的審批相對弱化，部分行政相對人在辦理手續(xù)時應(yīng)付式的作出承諾后獲取許可，后續(xù)事中事后監(jiān)管往往發(fā)現(xiàn)其無法兌現(xiàn)承諾或者存在諸多隱藏問題，由于信用體系建設(shè)滯后，缺乏嚴(yán)厲打擊失信行為的措施，類似的失信行為有增無減，增加了后續(xù)事中事后監(jiān)管的行政成本。二是加快建立容錯機(jī)制。在推進(jìn)改革創(chuàng)新的過程中，由于缺乏容錯機(jī)制建設(shè)，改革者往往有后顧之憂。如安全監(jiān)管領(lǐng)域積極推行“責(zé)權(quán)對等”和“盡職無責(zé)”，強(qiáng)調(diào)“責(zé)任量化”和“有限責(zé)任”，但是這種理念得不到有關(guān)部門的認(rèn)可，貫徹很難。三是加快建設(shè)激勵機(jī)制。由于缺乏對第三方參與的激勵機(jī)制，難以調(diào)動社會參與積極性。如安全生產(chǎn)領(lǐng)域，協(xié)會、商會、公益組織、保險公司、社會化服務(wù)機(jī)構(gòu)等第三方機(jī)構(gòu)參與安全工作積極性并不高，整體服務(wù)水平不高，因此，要充分調(diào)動社會力量，建立風(fēng)險公擔(dān)的社會激勵機(jī)制。