江西省生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革實(shí)踐

文/羅小璋

2016年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》。江西堅(jiān)持向創(chuàng)新要?jiǎng)恿Α⑾蚋母镆盍?，搶抓建設(shè)國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的歷史機(jī)遇，主動(dòng)作為、先行先試。2017年12月，江西省印發(fā)環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作方案。目前，全省機(jī)構(gòu)改革、環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作（以下簡(jiǎn)稱垂改工作）、生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法改革和流域監(jiān)管體制改革等工作正在全力推進(jìn)。

一、改革的主要做法

（一）加強(qiáng)環(huán)保隊(duì)伍建設(shè)。除落實(shí)中央指導(dǎo)意見關(guān)于對(duì)設(shè)區(qū)市環(huán)保局實(shí)行以省環(huán)保廳為主的雙重管理的有關(guān)要求外，還細(xì)化和強(qiáng)化了對(duì)市縣環(huán)保機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部的管理制度，比如，縣（市、區(qū)）環(huán)保局長(zhǎng)的任免報(bào)省環(huán)保廳備案；設(shè)區(qū)市處級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)由省環(huán)保廳黨組直接審批任免；配強(qiáng)負(fù)責(zé)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，將市縣環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)逐步納入公益一類事業(yè)單位或行政序列管理，將市縣環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)逐步納入公益一類事業(yè)單位管理。在改革中，增加市縣環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法人員編制，配優(yōu)配強(qiáng)干部隊(duì)伍。

（二）建立監(jiān)察督政體系。將市縣兩級(jí)環(huán)境監(jiān)察職能上收，在省環(huán)保廳實(shí)行監(jiān)察專員制度，計(jì)劃在贛東、贛南、贛西、贛北、贛中設(shè)立5個(gè)區(qū)域環(huán)境監(jiān)察辦公室，對(duì)省有關(guān)部門、市縣黨委政府落實(shí)環(huán)保法律法規(guī)、環(huán)境質(zhì)量責(zé)任落實(shí)等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，根據(jù)環(huán)境監(jiān)察情況采取約談、掛牌督辦、區(qū)域限批等措施，切實(shí)強(qiáng)化督政、壓實(shí)責(zé)任，不斷提升生態(tài)環(huán)境治理能力。

（三）加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察工作。規(guī)定各設(shè)區(qū)市紀(jì)委向設(shè)區(qū)市環(huán)保局單獨(dú)派駐紀(jì)檢組，駐設(shè)區(qū)市環(huán)保局紀(jì)檢組長(zhǎng)任命事前需征得省環(huán)保廳黨組同意，紀(jì)檢組由設(shè)區(qū)市紀(jì)委直接領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理，向設(shè)區(qū)市紀(jì)委負(fù)責(zé)，同時(shí)接受省紀(jì)委駐省環(huán)境保護(hù)廳紀(jì)檢組的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。

（四）探索生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法改革。結(jié)合垂改工作，在贛州市石城縣、會(huì)昌縣、安遠(yuǎn)縣，撫州市宜黃縣等地開展試點(diǎn)，為下一步推進(jìn)生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法進(jìn)行了有益探索。主要有三種方式：

第一種方式：聯(lián)席會(huì)議制度。石城縣采取的就是這種方式。主要做法是：由森林公安牽頭，建立由森林公安、國(guó)土、林業(yè)、環(huán)保等多部門參加的聯(lián)席會(huì)議制度，定期或不定期召開聯(lián)席會(huì)議，成立聯(lián)合執(zhí)法檢查組，適時(shí)開展聯(lián)合執(zhí)法大檢查，對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的違法違規(guī)行為由相關(guān)職能部門依法查處。同時(shí)，該縣公安局與森林公安聯(lián)合行文，將刑法規(guī)定的涉嫌污染環(huán)境等7類案件的刑事管轄權(quán)相對(duì)集中于縣森林公安局具體實(shí)施。其優(yōu)點(diǎn)：一是改革方式簡(jiǎn)單，不改變現(xiàn)有體制，人員也不集中辦公；二是各部門按照各自的職責(zé)執(zhí)法，執(zhí)法與管理相統(tǒng)一，職責(zé)明晰，權(quán)責(zé)統(tǒng)一；三是森林公安參與執(zhí)法，增加了執(zhí)法的權(quán)威性。其缺點(diǎn)：一是聯(lián)席會(huì)議制度組織較為松散，人員不固定，只有發(fā)生重大案件時(shí)才發(fā)揮作用，平時(shí)仍然是各自為政，多頭執(zhí)法；二是執(zhí)法機(jī)構(gòu)資源無法得到優(yōu)化配置，執(zhí)法形不成合力；三是協(xié)調(diào)難度較大，執(zhí)法效率低。

第二種方式：成立聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)。會(huì)昌縣、宜黃縣采取的就是這種方式。主要做法是：以縣森林公安局為主體，從環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利、國(guó)土等部門抽調(diào)人員組成生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法大隊(duì)，人員分屬原單位，集中辦公，聯(lián)合執(zhí)法。執(zhí)法方式采取委托執(zhí)法方式進(jìn)行，生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法大隊(duì)立案查處的案件，由執(zhí)法大隊(duì)提出處罰意見，再交給相關(guān)職能部門審查后蓋章確認(rèn)。其優(yōu)點(diǎn)：一是執(zhí)法人員集中辦公，便于統(tǒng)一指揮、快速反應(yīng)、聯(lián)合行動(dòng)；二是有利于優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，避免多頭執(zhí)法；三是森林公安參與執(zhí)法，增加了執(zhí)法的威懾力。其缺點(diǎn)：一是聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)是一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)，給隊(duì)伍管理帶來一定困難，執(zhí)法隊(duì)伍穩(wěn)定性較差；二是由于是委托執(zhí)法，執(zhí)法流程長(zhǎng)，效率不高；三是組建生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法大隊(duì)后，相關(guān)職能部門還保留了執(zhí)法職能，既沒有對(duì)執(zhí)法資源進(jìn)行有效整合，也容易造成多頭執(zhí)法。

第三種方式：成立專門生態(tài)環(huán)境執(zhí)法局。安遠(yuǎn)縣采取的就是這種方式。主要做法是：縣政府成立專門的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法局，與縣森林公安局合署辦公，從相關(guān)部門選調(diào)在編人員充實(shí)到縣生態(tài)環(huán)境執(zhí)法局。該局行使森林采伐、水污染防治、河道管理、漁業(yè)保護(hù)、禽畜養(yǎng)殖、水土保持、土地管理、礦產(chǎn)資源開采八個(gè)方面的行政處罰權(quán)，并協(xié)助森林公安局查辦破壞環(huán)境資源犯罪案件。其中，行政處罰權(quán)由有關(guān)行政主管部門委托該局實(shí)施，破壞環(huán)境資源案件刑事管轄權(quán)由縣公安局指定縣森林公安局行使。其優(yōu)點(diǎn)：一是該機(jī)構(gòu)為專門機(jī)構(gòu)，人員穩(wěn)定、集中辦公、便于管理，辦案效率大大提高；二是執(zhí)法力量大大加強(qiáng)，整合后的執(zhí)法機(jī)構(gòu)既有行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能，又有公安機(jī)關(guān)的職能，人員編制得到加強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)了優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，執(zhí)法資源有效利用。其缺點(diǎn)：由于縣政府無權(quán)對(duì)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法局授權(quán)執(zhí)法，目前仍然實(shí)行的是委托執(zhí)法模式。

二、存在的問題

（一）縣級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)上收為市環(huán)保局派出機(jī)構(gòu)帶來一些不利影響。一方面，縣委縣政府認(rèn)為他們要對(duì)本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，而生態(tài)環(huán)境職能部門又不歸自己管，工作上不順；另一方面，縣級(jí)環(huán)保工作需要縣委縣政府在人力、財(cái)力、政策等方面給予大力支持，管理體制調(diào)整后，這種支持力度可能會(huì)減小。

（二）壓實(shí)環(huán)保主體責(zé)任存在一些變數(shù)。一方面，改革后，少數(shù)職能部門可能以“一件事由一個(gè)部門管”為借口，將環(huán)保責(zé)任都推給環(huán)保部門；另一方面，環(huán)保部門承擔(dān)無限責(zé)任的格局沒有發(fā)生明顯變化，出現(xiàn)問題后，有的地方環(huán)保部門即使履職盡責(zé)了仍然被問責(zé)。

（三）基層環(huán)保機(jī)構(gòu)人員編制不足的問題難有很大的改觀。一方面，由于歷史原因環(huán)保部門起步晚、底子薄，編制基數(shù)低，基層環(huán)保部門對(duì)本次改革寄予厚望，希望能解決歷史欠賬問題；另一方面，地方政府打破現(xiàn)有的編制格局困難重重，加上體制發(fā)生變化，縣級(jí)政府對(duì)增加環(huán)保部門編制積極性不高。

（四）生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法改革推進(jìn)存在諸多困難。一方面，多年來生態(tài)環(huán)境執(zhí)法有關(guān)部門之間缺乏協(xié)調(diào)，各自為政的觀念根深蒂固。加之，管理和執(zhí)法分開，改革涉及部門利益的調(diào)整，少數(shù)職能部門參與的積極性不高，如果沒有頂層制度安排，整合難度較大；另一方面，由于體制發(fā)生變化，縣級(jí)政府對(duì)生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法隊(duì)伍整合到環(huán)保部門積極性不高。

三、進(jìn)一步改革的建議

第一，建議探索鼓勵(lì)地方在符合中央精神基礎(chǔ)上，對(duì)縣級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)改革路子和模式進(jìn)行探索，既加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的垂直管理，又充分調(diào)動(dòng)地方黨委政府的積極性。

第二，建議堅(jiān)決落實(shí)環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”“管發(fā)展必須管環(huán)保、管生產(chǎn)必須管環(huán)保”的責(zé)任制，明確劃分地方黨委政府、有關(guān)職能部門和環(huán)保部門在環(huán)境保護(hù)中的責(zé)任清單，做到責(zé)權(quán)相一致。

第三，建議重視環(huán)保部門人員編制方面的歷史欠賬問題，加大協(xié)調(diào)保障力度，對(duì)省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)在人員、編制保障政策上給予傾斜，充實(shí)基層環(huán)保力量。

第四，建議省級(jí)層面成立生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，縣級(jí)層面不搞“局隊(duì)合一”，而是“局隊(duì)分設(shè)”；將林業(yè)公安整合到生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法隊(duì)伍，打造生態(tài)環(huán)境警察。