江蘇省生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法管理體制改革的探索與實(shí)踐

文/周家新

2015年3月，中央編辦印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，明確在資源環(huán)境、農(nóng)林水利、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域推進(jìn)綜合執(zhí)法。2015年9月，江蘇省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確南通等地在資源環(huán)境等領(lǐng)域開(kāi)展綜合行政執(zhí)法體制改革?！渡罨h和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》要求深化行政執(zhí)法體制改革，整合組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍。2018年6月，江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化綜合行政執(zhí)法體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出構(gòu)建地方綜合行政執(zhí)法體系。江蘇省在生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法管理體制方面不斷探索，取得了積極成效。

一、主要做法

一是省級(jí)加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督。結(jié)合省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革和承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革試點(diǎn)工作，江蘇省撤銷原作為事業(yè)單位設(shè)置的江蘇省環(huán)境保護(hù)監(jiān)察總隊(duì)，將其行政職責(zé)劃入省環(huán)保廳，將其事業(yè)編制按照一定比例置換為行政編制，設(shè)立省環(huán)保廳環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督局，負(fù)責(zé)全省環(huán)保行政執(zhí)法監(jiān)督管理，指導(dǎo)全省環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，對(duì)跨設(shè)區(qū)市相關(guān)糾紛及重大案件進(jìn)行調(diào)查處理，組織開(kāi)展環(huán)保執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，負(fù)責(zé)省級(jí)環(huán)保行政處罰和行政強(qiáng)制工作。

二是市縣推進(jìn)環(huán)保一支隊(duì)伍管執(zhí)法。通過(guò)整合執(zhí)法職能、統(tǒng)一執(zhí)法隊(duì)伍、下移執(zhí)法重心、充實(shí)執(zhí)法力量等方式，將原環(huán)保部門內(nèi)部多支執(zhí)法隊(duì)伍、多個(gè)處室的執(zhí)法職能整合為一支隊(duì)伍。比如，南通市將市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)、市固體廢物監(jiān)督管理中心、市環(huán)境應(yīng)急中心3支隊(duì)伍進(jìn)行整合，將市固體廢物監(jiān)督管理中心、市環(huán)境應(yīng)急中心的行政職能劃入局機(jī)關(guān)，將固廢執(zhí)法、應(yīng)急調(diào)處、核與輻射執(zhí)法等執(zhí)法職能整合進(jìn)市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)，在環(huán)保領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)一支隊(duì)伍管執(zhí)法。如皋市將原先分散在市環(huán)保局環(huán)評(píng)科、污染防治科、總量減排科、環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)等科室和單位的執(zhí)法權(quán)限整合至環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)，保留一支環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍。常州市環(huán)保局統(tǒng)籌縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法管理工作，統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮本行政區(qū)域內(nèi)縣級(jí)環(huán)境執(zhí)法力量，結(jié)合省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置了31個(gè)區(qū)域環(huán)境保護(hù)所，并將市環(huán)境執(zhí)法局人員下沉到縣區(qū)，確保一線執(zhí)法工作需要，切實(shí)解決基層“看得見(jiàn)、管不著”和執(zhí)法力量分散薄弱等問(wèn)題。

三是探索區(qū)域環(huán)境綜合執(zhí)法。通過(guò)創(chuàng)新管理體制、賦予執(zhí)法權(quán)限等方式，不斷加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開(kāi)發(fā)區(qū)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)能力建設(shè)。比如，江陰市環(huán)保局在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)與人員，并將派駐機(jī)構(gòu)與人員納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)日?？己斯芾?。常熟市通過(guò)市政府賦權(quán)，將日常環(huán)境監(jiān)管巡查和簡(jiǎn)易行政處罰事項(xiàng)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局，有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法有責(zé)無(wú)權(quán)、與部門職責(zé)邊界不清等問(wèn)題。目前，設(shè)立環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)有113家，占省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)的91.1%。其中，采取派駐模式設(shè)立環(huán)保分局的占52.2%，設(shè)有承擔(dān)環(huán)保監(jiān)管職責(zé)職能機(jī)構(gòu)的占47.8%。省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)共有環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管人員1500余人，平均每個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)12.3人。

二、存在的問(wèn)題

經(jīng)過(guò)前期改革探索，江蘇省環(huán)境保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)取得很大進(jìn)展，環(huán)保監(jiān)管能力和水平得到提高，但與日益增加的工作任務(wù)相比，環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍和能力還存在一些不足。

一是職責(zé)邊界仍需進(jìn)一步明晰?；鶎臃从常恍儆诔枪?、市場(chǎng)監(jiān)管等部門職責(zé)的工作，屬地政府往往要求環(huán)保部門牽頭負(fù)責(zé)，容易造成部門間職責(zé)不清。對(duì)省市部署的一些環(huán)保管理工作，落實(shí)到基層時(shí)，涉及現(xiàn)場(chǎng)工作也交由執(zhí)法部門承擔(dān)，容易造成執(zhí)法與管理邊界不清，分散有限的執(zhí)法力量。

二是執(zhí)法效率仍需進(jìn)一步提高。根據(jù)環(huán)境保護(hù)法相關(guān)規(guī)定，環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使的是環(huán)保部門委托的環(huán)境現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)，沒(méi)有獨(dú)立的環(huán)境執(zhí)法權(quán)，不能以自己的名義實(shí)施行政處罰、行政強(qiáng)制等，在執(zhí)法程序要求高、程序復(fù)雜、時(shí)間較長(zhǎng)的情況下，部門內(nèi)部協(xié)調(diào)溝通、法律文書流轉(zhuǎn)又牽扯了大量的人力精力，導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法效率不高。

三是人員力量仍需進(jìn)一步充實(shí)。江蘇省市縣環(huán)保部門負(fù)責(zé)環(huán)境執(zhí)法的人員編制3100余名，承擔(dān)44萬(wàn)多家各類污染源（工業(yè)污染源41.9萬(wàn)家、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(chǎng)2.1萬(wàn)家）的監(jiān)管工作，平均每人要監(jiān)管120家以上。執(zhí)法人員有時(shí)還會(huì)被當(dāng)?shù)卣檎{(diào)從事信訪維穩(wěn)、文明創(chuàng)建、駐村扶貧等階段性中心工作。受追責(zé)力度加大等因素影響，部分基層執(zhí)法單位出現(xiàn)人員流失現(xiàn)象。

三、下一步改革的建議

一是修改完善相關(guān)法律法規(guī)。針對(duì)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政權(quán)力來(lái)自于環(huán)保部門委托、法律效力較低的實(shí)際，建議國(guó)家層面盡快修改生態(tài)環(huán)保相關(guān)法律法規(guī)，依法賦予生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制的條件和手段。

二是推進(jìn)部門內(nèi)綜合執(zhí)法?！渡罨h和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域重點(diǎn)整合的是污染防治和環(huán)境保護(hù)職責(zé)。為合理界定各相關(guān)部門職責(zé)，建議將生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法整合的范圍聚焦于污染防治和環(huán)境保護(hù)方面，而不宜擴(kuò)大到涉及生態(tài)保護(hù)所有領(lǐng)域。

三是創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)管方式。在推進(jìn)綜合執(zhí)法的同時(shí)，依托現(xiàn)有資源，通過(guò)整合系統(tǒng)、共享資源和開(kāi)發(fā)拓展，構(gòu)建綜合執(zhí)法指揮平臺(tái)，統(tǒng)一指揮調(diào)度執(zhí)法力量，提升環(huán)保執(zhí)法效能。推進(jìn)網(wǎng)格化監(jiān)管，在基層科學(xué)劃分基本網(wǎng)格單位，整合設(shè)置包括環(huán)保監(jiān)管在內(nèi)的綜合網(wǎng)格，開(kāi)展日常巡查，及時(shí)采集上報(bào)信息，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管執(zhí)法的有效銜接。

四是加強(qiáng)執(zhí)法人才隊(duì)伍建設(shè)。推動(dòng)執(zhí)法重心下移、執(zhí)法力量下沉，市縣機(jī)關(guān)精簡(jiǎn)人員重點(diǎn)充實(shí)執(zhí)法一線力量。加強(qiáng)市、縣級(jí)生態(tài)環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，明確人員編制的配備標(biāo)準(zhǔn)。繼續(xù)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、開(kāi)發(fā)區(qū)生態(tài)環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法能力建設(shè)，配備與職責(zé)任務(wù)相適應(yīng)的人員力量。