社會工作介入社會救助現(xiàn)狀研究 以天津市為例

何振鋒

20世紀(jì)90年代初，我國城市最低生活保障制度的探索與實(shí)踐拉開了現(xiàn)代社會救助體系建設(shè)的帷幕。20多年來，社會救助工作取得了巨大的成就，充分發(fā)揮了托底線、救急難作用，構(gòu)建了貧困群體基本生活安全網(wǎng)。黨的十九大報(bào)告提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助體系”、“完善最低生活保障制度”，這對社會救助工作提出了更高的要求?，F(xiàn)行的社會救助無法滿足貧困群體的多樣性、發(fā)展性需求，社會救助的專業(yè)化問題亟待解決。社會救助工作的不斷推進(jìn)對社會救助的專業(yè)化提出了迫切要求，也為社會工作的引入提供了契機(jī)與平臺。本文對天津市社會工作制度建設(shè)進(jìn)行了梳理，在對天津市民政局社工處、四個區(qū)縣民政局以及部分社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上，總結(jié)了天津市社會工作介入社會救助的具體做法及存在的不足，并提出完善社會工作介入社會救助的政策建議。

一、天津市社會救助及社會工作基本情況

近年來，天津市著力加強(qiáng)社會救助工作的制度建設(shè)與政策支持。2014年10月18日，出臺《天津市民政局關(guān)于進(jìn)一步做好〈社會救助暫行辦法〉貫徹落實(shí)工作的通知》，提出要加強(qiáng)財(cái)政支持，按照救助對象戶數(shù)與管理人員區(qū)縣800:1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)200:1的比例配備工作力量，確保有人辦事。落實(shí)好社會救助工作經(jīng)費(fèi)，確保有錢辦事。2016年5月出臺的《天津市社會救助實(shí)施辦法》提出鼓勵單位和個人等社會力量通過捐贈、設(shè)立幫扶項(xiàng)目、創(chuàng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)、提供志愿服務(wù)等方式參與社會救助，為社會工作介入社會救助提供了政策支持。此外，天津市加速提升基層社會救助經(jīng)辦服務(wù)能力，目前已形成“一門受理、協(xié)同辦理、資源統(tǒng)籌、綜合施救”的社會救助格局。在加強(qiáng)制度建設(shè)、提升服務(wù)能力的同時，2019年市級財(cái)政安排資金15.7億元，從4月1日起繼續(xù)提高社會救助標(biāo)準(zhǔn)，惠及全市15.3萬困難群眾。

天津市通過加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)和發(fā)揮社會組織的服務(wù)載體功能雙管齊下推動社會工作專業(yè)化、職業(yè)化進(jìn)程，取得良好成效。2013年，天津市委組織部、市民政局等18部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)施意見》，明確了今后一個時期天津市社會工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)和政策措施，為天津市社會工作專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展提供政策支持。2014年，天津市民政局出臺《關(guān)于印發(fā)天津市社會工作者繼續(xù)教育實(shí)施辦法（試行）的通知》，對社會工作者繼續(xù)教育時間、具體計(jì)算方法等進(jìn)行了規(guī)定。天津市大力組織現(xiàn)職社區(qū)工作者參加職業(yè)資格考試，與南開大學(xué)社會工作培訓(xùn)基地相聯(lián)合，建立了培訓(xùn)師資人才庫和考核通過人員資料庫。天津市還在全國首創(chuàng)社區(qū)社會工作員制度，即凡是從事社區(qū)工作的人員都要取得社區(qū)社工員資格證書。已有17751人參加了社區(qū)社工員職業(yè)水平考試，14758人取得社區(qū)社工員證書。截至目前，天津已有10752人持有國家社會工作資格證，社會工作人才總量達(dá)到2萬余人。

2013年9月，天津市成立社會工作協(xié)會，協(xié)會充分發(fā)揮社會組織的服務(wù)載體功能，推動天津市社會工作專業(yè)化、職業(yè)化進(jìn)程。課題組在調(diào)研過程中，從蘭灣社會工作服務(wù)中心、浩澤社會工作服務(wù)中心、通識青少年社會工作服務(wù)中心等三家組織中了解到，在組織的申辦過程中，政府有關(guān)部門都給予了很大的支持，積極協(xié)調(diào)天津市社會組織管理服務(wù)中心作為孵化基地，促進(jìn)專業(yè)社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展成熟。截至目前，天津已有社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)33家。

二、天津市社會工作介入社會救助的基本做法

（一）逐步建立社區(qū)工作者職業(yè)資格準(zhǔn)入制度

天津市率先在全國建立了省級社區(qū)社會工作員地方標(biāo)準(zhǔn)，并將社區(qū)社會工作員同國家助理社工師、社工師一并納入繼續(xù)教育范疇。同時，開發(fā)了社會工作者登記和學(xué)習(xí)兩個系統(tǒng)，智能化、信息化程度明顯提升。從2014年起，新錄用的和45歲以下的居委會成員、社區(qū)工作站專職工作人員均須參加國家社會工作者職業(yè)水平考試或天津市社區(qū)工作者職業(yè)資格考試，并在兩年內(nèi)取得相關(guān)職業(yè)資格證書，兩年內(nèi)沒有取得證書的，將予以辭退。錄用的勞動保障協(xié)管員、勞動關(guān)系協(xié)調(diào)員均需參加相應(yīng)的職業(yè)培訓(xùn)，并在兩年內(nèi)取得相應(yīng)的職業(yè)資格證書。這些舉措使社區(qū)工作者中社會工作專業(yè)人員的力量得以加強(qiáng)，夯實(shí)基層社會救助經(jīng)辦力量，為社會工作介入社會救助提供了人力保障。

（二）著力促進(jìn)政府救助和社會力量參與相結(jié)合

《天津市社會救助實(shí)施辦法》鼓勵單位和個人等社會力量參與社會救助。要求社會救助管理部門及相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)建立社會力量參與社會救助的機(jī)制和渠道，及時提供社會救助項(xiàng)目、需求信息，為社會力量參與社會救助創(chuàng)造條件、提供便利。2018年8月，天津市出臺的《關(guān)于積極推行政府購買服務(wù)加強(qiáng)基層社會救助經(jīng)辦服務(wù)能力的實(shí)施意見》規(guī)定，社會力量可以有償參與社會救助服務(wù)，政府將出資聘請專業(yè)的社會力量為困難群眾提供更好、更高質(zhì)量的救助服務(wù)。根據(jù)《實(shí)施意見》，政府向社會力量購買的社會救助服務(wù)主要包括事務(wù)性工作和服務(wù)性工作兩類。事務(wù)性工作主要是指基層經(jīng)辦最低生活保障、特困人員救助供養(yǎng)、醫(yī)療救助、臨時救助等服務(wù)時的對象排查、家計(jì)調(diào)查、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、政策宣傳、績效評價等工作；服務(wù)性工作主要是指對社會救助對象開展的照料護(hù)理、康復(fù)訓(xùn)練、送醫(yī)陪護(hù)、社會融入、能力提升、心理疏導(dǎo)、資源鏈接等服務(wù)。這些政策的出臺，為社會工作介入社會救助提供了政策保障，提供了渠道和平臺。

（三）從京津冀社會工作協(xié)同戰(zhàn)略中借力發(fā)展

近年來，京津冀三地密切合作，聯(lián)合簽訂《京津冀社會救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對工作協(xié)商會議制度》、《京津冀社會救助對象經(jīng)濟(jì)狀況核對信息共享協(xié)議》、《關(guān)于明確京津冀社會救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對工作程序的通知》，構(gòu)建了三地救助工作聯(lián)合新格局。2016年4月，北京社會工作者協(xié)會與天津、河北社會工作行業(yè)組織簽訂了《京津冀社會工作者教育培訓(xùn)框架協(xié)議》、《京津冀三地社會工作信息建設(shè)框架協(xié)議》、《京津冀專業(yè)社會工作機(jī)構(gòu)連鎖發(fā)展框架協(xié)議》和《京津冀社會工作資源共享框架協(xié)議》，三地社會工作行業(yè)組織將遵照四個框架協(xié)議加快社會工作行業(yè)組織發(fā)展的合作交流，促進(jìn)社會工作人才在京津冀社會治理創(chuàng)新中發(fā)揮專業(yè)作用，共同推動了三地社會工作協(xié)同發(fā)展和一體化發(fā)展。2016年5月,天津市民政局與北京市民政局、河北省民政廳舉辦了京津冀社會工作協(xié)同發(fā)展研討會，簽訂《京津冀社會工作發(fā)展合作框架協(xié)議》。三地將在社工人才能力建設(shè)、社工登記、繼續(xù)教育和“三社聯(lián)動”等方面探索一體化互認(rèn)模式，推動社會工作人才和服務(wù)的協(xié)同發(fā)展，為促進(jìn)三地社會治理方式創(chuàng)新和治理能力的提升提供專業(yè)人才保障。2017年10月，第二屆京津冀社會工作協(xié)同發(fā)展與“三社聯(lián)動”創(chuàng)新實(shí)踐論壇在北京舉行，簽署了《京津冀社會工作共創(chuàng)共建共享行動計(jì)劃（2017-2020）》，初步形成“政策體系完善、工作機(jī)制順暢、專業(yè)服務(wù)協(xié)同、政社研相協(xié)調(diào)”的京津冀社會工作協(xié)調(diào)聯(lián)動、融合發(fā)展新格局。2018年12月，京津冀民政事業(yè)協(xié)同發(fā)展第二次聯(lián)席會議在天津召開。依托于京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，近年來天津市在社會救助和社會工作發(fā)展領(lǐng)域取得了長足發(fā)展，在政策創(chuàng)制、專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)、行業(yè)組織發(fā)展、交流合作、宣傳普及等方面取得新的突破，為推進(jìn)社會工作介入社會救助起到了積極作用。

三、天津市社會工作介入社會救助存在的問題分析

（一）社會工作介入社會救助缺乏必要的頂層制度設(shè)計(jì)

2014年國務(wù)院出臺的《社會救助暫行辦法》，首次使社會工作介入社會救助領(lǐng)域獲得了法律依據(jù)。2015年民政部、財(cái)政部聯(lián)合出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)社會救助領(lǐng)域社會工作發(fā)展的意見》，明確了社會工作介入社會救助的具體任務(wù)與路徑，明確社會救助領(lǐng)域社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會工作者的五項(xiàng)服務(wù)內(nèi)容、三個運(yùn)行機(jī)制、一個服務(wù)評估模式。然而，天津市尚未有落實(shí)有關(guān)要求的具體政策措施，社會工作介入社會救助缺乏頂層制度設(shè)計(jì)、具體的政策支持和激勵保障措施。

（二）社會工作發(fā)展程度不高，社會工作介入社會救助程度較低，缺乏有效的平臺和機(jī)制

首先，天津市的社會工作從制度保障、行業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展、人員隊(duì)伍建設(shè)等方面來看，發(fā)展程度不高，社會工作影響力和社會認(rèn)知度較低。在訪談中，我們發(fā)現(xiàn)受訪者對社會工作了解十分有限，社會工作社會影響力和社會認(rèn)知程度較低。社會工作發(fā)展程度不高反映在介入社會救助層面就是介入程度較低，介入的途徑與方法亟須完善。社會工作在社會救助領(lǐng)域應(yīng)該發(fā)揮的社會融入、能力提升、資源鏈接等作用沒有充分發(fā)揮出來。

其次，從對天津市四區(qū)縣的調(diào)研情況來看，各地都為社會救助對象提供了一定的服務(wù)，如河西區(qū)東海街漢江里社區(qū)開展的“愛心潤春芽活動”，即為低保、低收入家庭學(xué)生提供義務(wù)學(xué)業(yè)輔導(dǎo)；有的街道慈善協(xié)會為低保家庭、空巢老人提供裝點(diǎn)家居服務(wù)；有的街道為低保家庭學(xué)生提供“快樂營地活動”等。但是，總體來看，對社會救助對象提供的服務(wù)比較零散，呈現(xiàn)“碎片化”狀態(tài)，缺乏可持續(xù)性，服務(wù)的專業(yè)性不強(qiáng)。

最后，天津市社會救助領(lǐng)域的社會工作崗位尚待開發(fā)。社會工作介入社會救助需要在與社會救助相關(guān)的組織和部門中設(shè)立社會工作崗位，例如在城鄉(xiāng)社區(qū)開發(fā)設(shè)置社會工作崗位，為社會工作者介入社會救助搭建平臺。目前，天津市社會救助領(lǐng)域的社會工作崗位尚未開發(fā)設(shè)置，社會工作介入社會救助缺乏必要的平臺和運(yùn)行機(jī)制。

（三）社會工作介入社會救助的政府購買服務(wù)機(jī)制尚待建立

社會工作起源于對貧困群體的社會救助，社會工作介入社會救助需要政府必要的政策支持和財(cái)政支持。目前，天津市政府有關(guān)部門對社會工作重視程度有待進(jìn)一步提高、政府購買社會工作介入社會救助服務(wù)缺乏專項(xiàng)的財(cái)政預(yù)算資金。缺乏政府購買服務(wù)機(jī)制，也使得政府與社會工作專業(yè)機(jī)構(gòu)之間在社會救助項(xiàng)目上缺乏長期的穩(wěn)定合作，社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)不能得到良好的運(yùn)作和可持續(xù)發(fā)展，社會救助的目標(biāo)也無法更加高效地實(shí)現(xiàn)。

（四）持社工師資格證書的社區(qū)工作者沒有發(fā)揮專業(yè)的作用

在天津，中級社工師每人每月享受400元補(bǔ)助，助理社工師每人每月享受250元補(bǔ)助，社區(qū)社會工作員每人每月享受150元補(bǔ)助。2017年，《天津市社區(qū)工作者管理辦法》出臺，明確規(guī)定了社區(qū)工作者的薪酬由基本工資、績效工資構(gòu)成。薪酬總額起始標(biāo)準(zhǔn)參照新入職公務(wù)員應(yīng)發(fā)工資水平確定，社區(qū)工作者平均工資將達(dá)到5700元。持證工作者在工作中理應(yīng)做專職社工崗位，提供更加專業(yè)化的服務(wù)。然而，從調(diào)研情況來看，持社工師資格證的工作者并沒有發(fā)揮專業(yè)的作用。工作性質(zhì)、內(nèi)容、服務(wù)方法并沒有發(fā)生任何變化，一些社區(qū)工作者甚至認(rèn)為考取資格證書對實(shí)際工作用處不大。而天津市取得社工師資格證書的人才多數(shù)工作在社區(qū)，缺少了專業(yè)作用的發(fā)揮，救助對象也就無法享受更加專業(yè)化的服務(wù)。

四、社會工作介入社會救助的政策建議

天津市近年來在社會工作介入社會救助中做了有益的探索，取得了一定的成績，但也面臨著新的形勢和要求。立足于貧困群體的可持續(xù)發(fā)展，結(jié)合調(diào)研情況，本文提出完善社會工作介入社會救助的政策建議。

首先，要加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，制定具體可行的政策措施，明確介入的內(nèi)容路徑。從制度政策層面為社會工作介入社會救助提供支持和保障。

其次，加強(qiáng)社會工作介入社會救助的崗位開發(fā)，為社會工作者開展需求評估、心理疏導(dǎo)、能力提升、資源鏈接、社會融入等專業(yè)服務(wù)提供平臺。關(guān)信平教授指出，在當(dāng)前我國專業(yè)社會工作的組織模式下，救助社會工作崗位設(shè)置可以有三種制度化的方式，一是社區(qū)社會工作模式，即在社區(qū)組織中設(shè)立社會工作崗位，作為社區(qū)社會工作平臺上社會工作介入社會救助的支撐力量。二是發(fā)展專業(yè)社會工作機(jī)構(gòu)，在介入社會救助的專業(yè)社會工作機(jī)構(gòu)中設(shè)立相應(yīng)的救助社會工作崗位。三是嵌入式社會工作崗位設(shè)置模式，即在學(xué)校、醫(yī)院、企事業(yè)單位，以及其他有需要的組織中設(shè)立相關(guān)的社會工作崗位，并指出首要的是在介入社會救助工作的專業(yè)社會工作機(jī)構(gòu)中設(shè)立救助社會工作崗位。

再次，制定政府購買社會救助服務(wù)清單，將社會救助服務(wù)中的事務(wù)性工作和服務(wù)性工作納入購買范圍。加強(qiáng)政府購買社會救助社會工作服務(wù)力度，為貧困群體提供專業(yè)化、個性化的救助服務(wù)，提升貧困群體的人力資本，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展?！皩I(yè)社工組織和人員直接進(jìn)入社會救助領(lǐng)域，從救助預(yù)防、救助對象評估、救助方式銜接以及救助對象的服務(wù)轉(zhuǎn)介等工作，能全面提高社會救助的針對性和有效性?！?/p>

最后，加強(qiáng)社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和專業(yè)社會工作者能力建設(shè)。貧困問題是一個復(fù)雜的社會問題，貧困群體的致貧原因和需求亦呈現(xiàn)多元化的特點(diǎn)，這對社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和專業(yè)社會工作者提出了更高的要求，如機(jī)構(gòu)的資源整合能力、管理水平、專業(yè)化程度以及社會工作者的價值觀和專業(yè)能力等，亟須服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會工作者加強(qiáng)能力建設(shè)，有效回應(yīng)服務(wù)對象的需求。