行政公益訴訟訴前檢察建議質效問題研究

● /文

隨著司法實踐的不斷深化，檢察建議成為檢察機關實現(xiàn)行政公益訴訟訴前程序的主要方式，但實踐中訴前檢察建議的發(fā)出卻存在諸多難題，如何提高訴前檢察建議質效成為檢察機關履行監(jiān)督職能的當務之急。

一、正確認識行政公益訴訟中檢察建議

行政公益訴訟中的訴前檢察建議是在提起公益訴訟前，先行向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責，以減少訴訟環(huán)節(jié)和節(jié)約司法資源。在司法實踐中，訴前檢察建議逐漸顯現(xiàn)出其具有主動性、約束性、獨立性的特質。

（一）訴前檢察建議主動性

主動性是指檢察機關作為提起行政公益訴訟的主體，對行政機關未依法履職，導致社會公益受損的行為主動通過訴前檢察建議進行監(jiān)督，督促行政機關依法履職。

訴訟具有糾錯性、補償性、謙抑性的特征，因此行政公益訴訟的提起也必然十分慎重，應避免對行政部門的過多干預，訴前程序的設置也體現(xiàn)了這點。但法律監(jiān)督是檢察機關的主業(yè)，在對行政行為的干預與積極履行法律監(jiān)督職能之間，以干預程度最小的檢察建議方式，實現(xiàn)對行政違法行為或不作為依法監(jiān)督，能夠實現(xiàn)兩者的兼顧。可以說，督促行政機關積極主動依法履職才是訴前檢察建議的主要目的。

（二）訴前檢察建議約束性

約束性是指訴前檢察建議作為訴前程序的監(jiān)督方式，其后續(xù)訴訟階段的設置為檢察建議的執(zhí)行提供了約束力。行政機關在收到檢察建議后仍未履職，導致社會公益仍處于被侵害或未恢復的狀態(tài)，則符合行政公益訴訟提起的條件，檢察機關可通過提起訴訟以督促行政機關履職。因此，相較于其他訴訟活動中的檢察建議，行政公益訴訟中的檢察建議則更具約束性。2018年1月至12月全國檢察機關在公益訴訟案件領域，共立案辦理自然資源和生態(tài)環(huán)境類案件59312件，辦理訴前程序案件53521件，訴前程序行政機關整改率達到97%。［1］該組數(shù)據(jù)也能夠印證這一點。

（三）訴前檢察建議獨立性

獨立性是指訴前檢察建議雖作為行政公益訴訟的必經程序，但其具有獨立的結案功能和監(jiān)督價值。

一是能夠獨立結案。行政公益訴訟進入檢察機關立案環(huán)節(jié)后，結案方式包括終結審查、提出檢察建議、提起公益訴訟三種，其中最多的結案方式即提出檢察建議后結案。最高人民檢察院在2018年3月的新聞發(fā)布會上，也明確指出2017年7月至2018年1月，全國各地檢察機關辦理的行政公益訴訟中通過訴前檢察建議結案的案件9497件，而提起公益訴訟案件僅272件。二是具有獨立的監(jiān)督價值。每一份訴前檢察建議都是針對被監(jiān)督事項獨立作出的，其需要各項前期工作予以支撐，且監(jiān)督內容十分完備。

二、行政公益訴訟中訴前檢察建議亟待解決的問題

（一）訴前取證固證難

發(fā)出檢察建議前，檢察機關必須對發(fā)現(xiàn)的問題進行調查取證，從而保證監(jiān)督的準確性。由于當前行政公益訴訟主要針對生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、英烈名譽保護等領域，各領域的取證方向皆有所區(qū)別，例如國有財產保護、土地出讓主要以調查走訪、書證為主；生態(tài)環(huán)境和資源保護則以調查取證、監(jiān)測鑒定為主。取證方向上的差異對個案的取證提出更高的要求，而受調查介入時間相對滯后、相關證據(jù)本身存在缺陷、生態(tài)損害程度鑒定難等因素影響，收集的證據(jù)難以達到辦案所需要的證據(jù)標準，也致使很多檢察建議由于取證難而無法發(fā)出。

例如，某縣檢察院接群眾舉報稱該縣一水域內有漁民養(yǎng)殖珍珠，導致水質受污染變差，侵害公益。后該院迅速調取縣環(huán)保局在2013-2018年對該區(qū)域水質的檢測報告，通過分析發(fā)現(xiàn)，珍珠養(yǎng)殖前后水質無明顯變化，但在檢察人員的仔細核查下，發(fā)現(xiàn)檢測報告不是針對同一時間段、同一地點水質情況進行的檢測，專家無法給出明確意見且無法補正，最終無證據(jù)證明養(yǎng)殖珍珠給水質造成污染，訴前檢察建議因證據(jù)不足無法發(fā)出，檢察機關陷入發(fā)現(xiàn)問題又無能為力的尷尬窘境。

上述案例中，我們不難發(fā)現(xiàn)訴前檢察建議取證難的原因在于調查取證受外界影響較大，具體表現(xiàn)為：一是公益訴訟的取證多依靠其他行政部門的配合，很多行政機關或個人因害怕對其自身產生不良影響，多只愿口頭介紹或配合調查，不愿出具書面的調查資料；二是其他行政機關在行政監(jiān)管中所形成的材料并不完全符合證據(jù)效力要求，導致證據(jù)證明力不高，關聯(lián)性不強；三是行政公益訴訟監(jiān)督事項多為事后監(jiān)督，但取證卻要求對事前的環(huán)境狀態(tài)、生態(tài)情況等進行調查，導致取證先天不足。

（二）檢察建議監(jiān)督難

監(jiān)督難是檢察機關長期關注的問題，具體到行政公益訴訟檢察建議監(jiān)督上，則主要存在以下三個問題：

1.行政監(jiān)管存在盲區(qū)導致監(jiān)督難。司法實踐中，筆者發(fā)現(xiàn)某些事項存在行政監(jiān)管盲區(qū)，檢察建議無法確定被監(jiān)督行政機關。例如，根據(jù)《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》規(guī)定，規(guī)模養(yǎng)殖企業(yè)應由畜牧局、環(huán)保局進行監(jiān)管，但有些農戶為規(guī)避管理，在規(guī)模養(yǎng)殖的臨界點進行生產作業(yè)，導致畜牧局無法監(jiān)管；糞便堆積造成的大氣、溝渠的污染，環(huán)保局也無法進行監(jiān)測。最終，因不能確定被監(jiān)督對象，訴前檢察建議未能發(fā)出。

2.行政機關拒絕、推諉導致送達難。根據(jù)行政公益訴訟的要求，提起訴訟需提供檢察機關已經履行訴前程序的證據(jù)材料，故要提供檢察建議簽收人的姓名、職務等信息，以此證明行政機關已確定收悉檢察監(jiān)督內容。因此，檢察建議須采取直接送達的方式。但在司法實務中，一些行政部門領導法治意識淡薄，當被告的擔憂和敗訴的風險使其不愿接受監(jiān)督，害怕追責，對檢察建議的送達找各種理由拖延，甚至拒絕簽收，造成送達難。

3.專業(yè)化建設難。訴前檢察建議監(jiān)督的對象為行政機關違法行使職權或不履職的行為，因此發(fā)出檢察建議前必須明確法律依據(jù)。但行政法規(guī)卷帙浩繁，且多部門內部文件，有些專業(yè)性較強的更是難以理解概念或原理，為檢察機關認定行政機關是否履職帶來困難，影響檢察建議的說理性。

（三）認定是否履職標準難

根據(jù)“兩高”聯(lián)合發(fā)布的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定，行政機關應當在收到檢察建議書之日起2個月內依法履行職責，并書面回復檢察機關。而實踐中，一些監(jiān)督事項在2個月內無法整改到位，社會公益仍處于被侵害狀態(tài)，例如植被恢復、設備更換等。此情況下，判斷行政機關是否已經履職成為檢察機關認定是否需要審查終結或提起行政公益訴訟的關鍵環(huán)節(jié)。

例如，某縣檢察院在接到線索移交函后，發(fā)現(xiàn)該縣疾病預防控制中心的疫苗管理存在設備超期使用情況，導致疫苗保存存在風險，致使社會公共利益具有受到重大侵害危險，后該檢察院針對此情況向該縣衛(wèi)生和計劃生育局發(fā)出訴前檢察建議。該局收到檢察建議后即提交報告要求采購，但因采購需要相應的審批程序及設備安裝調試時間，2個月期滿后，該中心的疫苗設備仍未更換，社會公益仍處于危險之中。在此情況下，判斷行政機關是否履職成為檢察機關決定下一步訴訟程序的難題。

三、如何提升訴前檢察建議的質效

（一）注重雙贏共贏，確立監(jiān)督理念

監(jiān)督是手段，不是目的。在行政公益訴訟中，訴前檢察建議的目標是實現(xiàn)行政職能的正確行使，與行政機關的職能目標是一致的。這要求檢察機關在工作中注重方式方法，樹立雙贏共贏的監(jiān)督理念，實現(xiàn)監(jiān)督效果與社會效果的有機統(tǒng)一。

例如，某縣檢察院通過辦理的職務犯罪線索，發(fā)現(xiàn)該縣某企業(yè)拖欠人民防空易地建設費近300萬元長達4年之久，該縣人民防空辦公室一直收繳未果。后經過調查，該院向縣人民防空辦公室發(fā)出檢察建議，督促其正確履職收繳拖欠的易地建設費。發(fā)出檢察建議后，在縣人民防空辦公室的配合下，該院和防空辦公室一起到企業(yè)宣傳人民防空法律法規(guī)知識，并告知拖欠不繳易地建設費所產生的法律后果。該企業(yè)于宣傳后一個星期內一次性繳清所拖欠的易地建設費。檢察機關通過發(fā)出訴前檢察建議，在喚起相關職能部門的警覺和重視的同時，為行政部門的執(zhí)法提供司法助力，減輕他們在執(zhí)法過程中的阻力，使得催繳行動得以快速推進。最終經過多方的共同努力，取得了雙贏多贏共贏的成效，達到了監(jiān)督效果與社會效果的和諧統(tǒng)一。

（二）多元化取證方式，固定監(jiān)督依據(jù)

證據(jù)是事實的載體，也是發(fā)出檢察建議的依據(jù)。行政公益訴訟證據(jù)的取得，需要檢察人員依職權主動調查，且往往調查的領域極具專業(yè)性。受專業(yè)知識、調查手段、證據(jù)保存即時性等影響，取證、固證十分困難，尤其在環(huán)境監(jiān)測、檢材提取、實地考察等方面需要更多技術支持。為此，必須創(chuàng)新取證方式，由被動的接受材料轉為主動調查取證，同時加強經費保障。一是多元化取證方式，在調查詢問、走訪考察外，可以采用視頻、測繪勘察等方式固定事實。例如在辦理某豆制品公司污染水環(huán)境的行政公益訴訟案件中，檢察機關就運用現(xiàn)場勘查、實地取樣、視頻錄像的方式對污染事實進行取證，最終固定了豆制品公司直排廢水，污染環(huán)境的證據(jù)。二是配備執(zhí)法記錄儀、攝像機、專業(yè)的檢材封存設備等，并將鑒定費用、專家意見出具費用納入業(yè)務保障體系，加強經費保障。

（三）形成多方聯(lián)動協(xié)作機制，強化監(jiān)督實效

行政公益訴訟監(jiān)督事項可能涉及多個行政執(zhí)法部門，檢察建議發(fā)出后取得監(jiān)督成效，也需要行政機關配合、上級檢察機關的支持，尤其有些監(jiān)督事項并非個案，這就更需要加強溝通協(xié)作，以點帶面實現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋與實效化。

一是加強與行政機關溝通，形成外部協(xié)作機制。開展檢察機關和行政機關的專業(yè)知識交流、技術互助。通過建立內外部協(xié)作機制助力公益訴訟調查取證，也有助于提升檢察建議的權威性，在督促、助力行政機關更好履職的同時，實現(xiàn)社會公益的及時修復。

二是上下級聯(lián)動，形成內部合力。行政公益訴訟具有涉及面廣的特征，其所監(jiān)督的事項往往也非個例，在此情況下需要檢察機關形成上下級聯(lián)動機制，對區(qū)域內的類案進行分析，形成合力，提升監(jiān)督效果。例如2017年7月，廣東省檢察院總結區(qū)域內的行政公益訴訟案件，針對涉案較多的國土、林業(yè)、財政領域存在的普遍性問題，分別向省直行政執(zhí)法部門發(fā)出了檢察建議，并得到了省直行政機關的積極回應。通過上下級聯(lián)動，形成監(jiān)督合力，提升檢察建議監(jiān)督實效。［2］

（四）強化跟蹤督促機制，提升監(jiān)督剛性

檢察建議的發(fā)出并非意味著監(jiān)督的結束。檢察建議發(fā)出后，檢察機關應主動加強與被監(jiān)督單位的聯(lián)系與溝通，適時進行回訪，對整改效果進行跟蹤，及時了解被監(jiān)督單位在落實檢察建議過程中存在的問題和困難，以便進一步提供建議和幫助。同時針對拒不配合、整改的單位，檢察機關可通過建立與紀檢監(jiān)察機關的協(xié)助機制，由紀檢監(jiān)察機關對其依紀依法嚴肅進行問責。通過監(jiān)督執(zhí)紀增強檢察監(jiān)督的剛性，為順利開展公益訴訟工作奠定堅實的基礎。

注釋：

［1］參見閆晶晶、徐盈雁：《環(huán)境資源公益訴訟訴前程序行政機關整改率達97%》，載《檢察日報》2019年2月15日。

［2］參見鄧凌原：《訴前程序：及時有效維護公益》，載《清風苑》2018年第8期。