電視傳媒廣告內(nèi)容監(jiān)管的實踐與思考
——以南京廣播電視集團電視廣告監(jiān)管為例

路慷

我國廣告管理的主要特征是政府主導(dǎo)，“廣告監(jiān)督主要針對在大眾傳媒上刊播的商品或服務(wù)信息，是對廣告內(nèi)容的監(jiān)督”。[1]也就是說，事后監(jiān)管是目前廣告行政監(jiān)管的主要方式。而對廣告?zhèn)鞑バ袨楹蛷V告宣傳內(nèi)容的監(jiān)督管理是大眾傳媒廣告管理的核心工作，大眾傳媒具體的廣告監(jiān)管手段在微觀層面的探索將有助于廣告行業(yè)整體監(jiān)管水平上升，從而推動廣告管理體制不斷適應(yīng)廣告行業(yè)整體、全域和長遠的發(fā)展。南京廣電集團正是基于以上的廣告監(jiān)管認識以及大眾傳媒廣告監(jiān)管職責(zé)來構(gòu)建集團廣告監(jiān)管體制的。本文重點探討的是電視傳媒廣告內(nèi)容監(jiān)管實踐以及對廣告行業(yè)內(nèi)容監(jiān)管方式的新思考。

一、集團電視廣告制度法制化是電視廣告監(jiān)管依據(jù)

2015年新修訂的《中華人民共和國廣告法》（以下稱《廣告法》）是廣告管理制度體系的根本大法?！稄V告法》與2010年1月1日起施行的《廣播電視廣告播出管理辦法》（國家廣播電影電視總局令第61號）（以下簡稱《廣告管理辦法》）共同構(gòu)成南京廣電集團廣告管理體制的法規(guī)制度核心。圍繞這一制度核心，集團經(jīng)營管理部門將自2002年集團成立以來制定的《廣告播出管理規(guī)定》《廣告內(nèi)容審查管理規(guī)定》《發(fā)布違規(guī)電視廣告處罰規(guī)定》等十余項廣告管理制度重新歸類梳理，以南京廣播電視集團文件的形式頒布了《南京廣電集團關(guān)于電視廣告經(jīng)營的管理規(guī)定》（以下簡稱《管理規(guī)定》）?！豆芾硪?guī)定》涵蓋集團電視廣告發(fā)布形式、合同、審查、播出、財務(wù)等六個方面十三項制度?！皬V告監(jiān)管方面的制度性規(guī)范很多是對廣告法律規(guī)定的具體執(zhí)行，很多法律規(guī)定本身是由廣告監(jiān)管活動中形成的制度規(guī)范上升而來。”[2]8-9從2010年1月21日《江蘇省廣告條例》的頒布，到2015年4月24日新《廣告法》的通過，在兩項法規(guī)制定和修訂的過程中南京廣電集團多次參與意見征詢，部分制度實踐作為意見被采納就是對集團電視廣告監(jiān)管制度法制化成績的最大肯定。

二、電視廣告監(jiān)管的核心是內(nèi)容審查

《廣告法》第三十四條：廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，建立、健全廣告業(yè)務(wù)的承接登記、審核、檔案管理制度。

廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者依據(jù)法律、行政法規(guī)查驗有關(guān)證明文件，核對廣告內(nèi)容。對內(nèi)容不符或者證明文件不全的廣告，廣告經(jīng)營者不得提供設(shè)計、制作、代理服務(wù)，廣告發(fā)布者不得發(fā)布。

《廣告管理辦法》第三十四條：播出機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立廣告經(jīng)營，審查、播出管理制度，負責(zé)對所播出的廣告進行審查。

以上《廣告法》和《廣告管理辦法》都從法律法規(guī)角度明確了電視傳媒廣告發(fā)布前的內(nèi)容審查責(zé)任和義務(wù)。因此，廣告內(nèi)容審查是南京廣電集團廣告管理中最重要的核心環(huán)節(jié)，其內(nèi)容審查的原則是“不碰制度紅線，不越法規(guī)底線，監(jiān)管不設(shè)終點線”。

（一）內(nèi)容審查原則的標(biāo)準(zhǔn)化

作為大眾傳媒的南京廣電集團無疑具有鮮明的政治屬性和產(chǎn)業(yè)屬性。作為黨的宣傳陣地，就必須當(dāng)好黨、政府和人民的喉舌；作為大眾傳媒，也必須為大眾提供優(yōu)質(zhì)的精神文化產(chǎn)品。把始終堅持黨性原則、黨和政府喉舌性質(zhì)不變，堅持正確輿論導(dǎo)向不變，堅持政治家辦臺原則不變的“三不變原則”作為廣告內(nèi)容審查的第一原則，“不碰制度紅線”就是對違背上述原則內(nèi)容廣告審查的“一票否決”。同時，《廣告法》第三條：廣告應(yīng)當(dāng)真實、合法，以健康的表現(xiàn)形式表達廣告內(nèi)容，符合社會主義精神文明建設(shè)和弘揚中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的要求?！稄V告管理辦法》第七條：廣播電視廣告是廣播電視節(jié)目的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)堅持正確導(dǎo)向，樹立良好文化品位，與廣播電視節(jié)目相和諧。兩部法規(guī)都以法條的形式對這一審查原則制定了標(biāo)準(zhǔn)。

就電視傳媒而言《廣告法》和《廣告管理辦法》是廣告內(nèi)容審查的主要依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。在具體實踐中，嚴格執(zhí)行區(qū)分類別：第1類需提供行政許可審批的廣告；第2類需提供行業(yè)資質(zhì)的廣告；第3類一般為商品（服務(wù)）類的廣告。其中，第1類廣告涉及藥品、保健食品、醫(yī)療器械等六大行業(yè)，需在審核廣告主提供的相關(guān)行政主管部門的“廣告審查”證明文件與廣告內(nèi)容一致時，廣告方可播出。第2類是需提供行業(yè)資質(zhì)證明的廣告，如教育、房地產(chǎn)、金融投資等，這類廣告在提供相關(guān)證明的同時，還需遵守法規(guī)對廣告內(nèi)容限制性表述的規(guī)定。上述這兩類廣告既是違法違規(guī)廣告的多發(fā)類別，也是《廣告法》和《廣告管理辦法》對虛假違規(guī)廣告重點規(guī)范和調(diào)節(jié)的類別。因此，“不越法規(guī)底線”是集團對所有類別廣告（包括第3類一般商品廣告）內(nèi)容審查“令行禁止”的重要原則標(biāo)準(zhǔn)。此外，“監(jiān)管不設(shè)終點線”的原則是南京廣電集團對廣告內(nèi)容監(jiān)管社會責(zé)任的鄭重承諾。

（二）內(nèi)容審查流程的程序化

廣告內(nèi)容審查是集團廣告監(jiān)管的常態(tài)管理之一?？刂婆c協(xié)調(diào)是廣告內(nèi)容審查（監(jiān)管）過程中最為重要的任務(wù)，它不僅要求內(nèi)容審查原則標(biāo)準(zhǔn)化，還要求最大限度地實現(xiàn)廣告內(nèi)容審查決策流程的程序化。根據(jù)國務(wù)院《廣播電視管理條例》（國務(wù)院令第228號）“第三十二條 廣播電臺、電視臺對其播放的廣播電視節(jié)目內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)依照本條例第三十二條的規(guī)定進行播前審查，重播重審”的規(guī)定和國家廣電總局《廣告管理辦法》第七條“廣播電視廣告是廣播電視節(jié)目的重要組成部分”的定性，以及廣電總對“節(jié)目三級審查制”的倡導(dǎo)，南京廣電集團電視廣告內(nèi)容審查（監(jiān)管），始終遵行著與節(jié)目審查相匹配的由“經(jīng)營初審”“監(jiān)管復(fù)審“播出終審”組成的“三級審核，集團仲裁”的“廣告三級審查”流程制度。

從圖1的流程可以看出，南京廣電集團廣告內(nèi)容的“三級審查制”既明確了各審核層級的責(zé)任，又形成了電視廣告內(nèi)容審查的“安全閉環(huán)”，通過程序化決策的廣告內(nèi)容審查流程最大限度地保證了最終審定的“導(dǎo)向正確，內(nèi)容合規(guī)”的廣告不可更改地被錄入廣告內(nèi)容素材庫以待采集播出。

圖1 南京廣播電視集團電視廣告內(nèi)容審查（監(jiān)管）流程

三、檔案管理的規(guī)范化和法規(guī)培訓(xùn)的常態(tài)化

《廣告法》第三十四條規(guī)定：廣告發(fā)布者應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，建立、健全廣告業(yè)務(wù)的承接登記、審核、檔案管理制度?？梢?，廣告檔案管理是一項法定義務(wù)。南京廣電集團依據(jù)集團《管理規(guī)定》將電視廣告業(yè)務(wù)檔案管理設(shè)置在業(yè)務(wù)承接和內(nèi)容監(jiān)管兩個環(huán)節(jié)，業(yè)務(wù)承接主要是對各種證明文件、廣告合同、廣告視頻等資料的登記建檔；內(nèi)容監(jiān)管主要是對各類廣告審查表（行政許可）、資質(zhì)證明（行業(yè)準(zhǔn)入）、廣告審查臺賬、行政監(jiān)管要件等資料的登記建檔。全面完整規(guī)范化的檔案管理不僅有利于集團廣告管理的查證可溯，更也有利于廣告行政監(jiān)管機構(gòu)對廣告活動全面有效地監(jiān)管。

在廣告法規(guī)培訓(xùn)方面，集團規(guī)定專職廣告審查員需通過廣告行業(yè)法律法規(guī)培訓(xùn)并經(jīng)考試合格后方能上崗。同時，集團根據(jù)廣告從業(yè)人員流動快的特點，定期邀請廣告監(jiān)管機構(gòu)人員解讀法規(guī)、分析案例、答疑解惑。經(jīng)營部門每月一次的廣告經(jīng)營例會都需安排一定的法規(guī)解讀時間，由集團專職廣告內(nèi)容審查人員通報本月廣告審核情況和行政監(jiān)管部門的新監(jiān)管動態(tài)，結(jié)合播出實例分析法規(guī)要點和易錯點，提高經(jīng)營人員在企劃廣告案例時的政策法規(guī)運用能力，將法規(guī)政策教育浸潤到日常工作中，實現(xiàn)廣告法規(guī)培訓(xùn)的常態(tài)化。

四、全媒體時代廣告內(nèi)容監(jiān)管的思考

全媒體即傳統(tǒng)媒體與新媒體的統(tǒng)稱。目前，為應(yīng)對新媒體發(fā)展的不可阻擋之勢，南京廣電集團也同其他城市廣電集團一樣，期望借助自身的內(nèi)容生產(chǎn)優(yōu)勢，創(chuàng)建新媒體業(yè)態(tài)，搭建集團全媒體平臺。然而，“社會效益”和“經(jīng)濟效益”兩者都無法或缺的大眾傳媒，無論在新媒體上呈現(xiàn)的是簡單直接的硬廣告還是聲情并茂的軟文，廣告的內(nèi)容審查不應(yīng)忽視，相關(guān)廣告內(nèi)容的監(jiān)管更不可或缺。

（一）堅持標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新流程，開發(fā)全媒體廣告管理系統(tǒng)

雖然每誕生一個新媒體都伴生著一種廣告新形態(tài)，但電視（視頻）廣告依賴聲、畫、字以信息編碼呈現(xiàn)內(nèi)容的實質(zhì)不會改變。因此，作為大眾傳媒的職責(zé)，始終堅持“喉舌性質(zhì)不變，輿論導(dǎo)向不變，政治家辦臺原則不變”，以法律法規(guī)和各項規(guī)章制度規(guī)范為標(biāo)準(zhǔn)實施集團全媒體廣告內(nèi)容審查；通過硬件更新、軟件升級將仍處于非計算機系統(tǒng)決策的內(nèi)容審查環(huán)節(jié)納入集團廣告管理系統(tǒng)，實現(xiàn)集團廣告管理全流程“人—機”流程創(chuàng)新；同時開發(fā)全媒體廣告管理系統(tǒng)的電腦端和移動端接口，實現(xiàn)傳統(tǒng)媒體與新媒體各項廣告業(yè)務(wù)、審核、監(jiān)督環(huán)節(jié)的全面融合和經(jīng)營、管理人員的可移動辦公，如此既能告別以往審核工具單一的形式，又能極大地提高全集團廣告的管理效率。

（二）推動基于行業(yè)自律的第三方廣告內(nèi)容審查模式

從全國范圍內(nèi)的現(xiàn)行廣告審查制度看，大眾傳媒對廣告內(nèi)容審查在很大程度上起到了“定海神針”的作用，但毋庸諱言的是隨著近幾年廣告行業(yè)整體的發(fā)展和新媒體的極速擴張，現(xiàn)行廣告內(nèi)容審查方式已顯弊端：一是一些涉及技術(shù)、功能、質(zhì)量等內(nèi)容的廣告難以查證；二是廣告經(jīng)營者、發(fā)布者與廣告審查者同為利益體；三是媒體增量迅速人員流動頻繁。以上造成廣告內(nèi)容審查的準(zhǔn)確性、公正性和審查的法律水準(zhǔn)都難以保證。同時，大量重復(fù)的廣告內(nèi)容審查也導(dǎo)致社會效率低下，監(jiān)管成本高企。因此，從廣告內(nèi)容審查和產(chǎn)業(yè)科學(xué)規(guī)范發(fā)展的角度，盡快推進基于行業(yè)自律的第三方廣告內(nèi)容審查模式勢在必行。

根據(jù)《關(guān)于加快廣告業(yè)發(fā)展的規(guī)劃綱要》，要建立在廣告管理機關(guān)指導(dǎo)、監(jiān)督下，由廣告業(yè)行業(yè)協(xié)會組織、企業(yè)有關(guān)專業(yè)技術(shù)部門組成的，既有一定權(quán)威和強制力，又地位超脫的廣告審查機構(gòu)[2]72-73的規(guī)劃。目前，江浙滬地區(qū)是中國經(jīng)濟最為發(fā)達、新技術(shù)和高端人才最聚集的區(qū)域之一，行政部門一向嚴謹規(guī)范的廣告市場監(jiān)管約束力度實實在在地觸發(fā)著市場的自律要求，同時諸如云技術(shù)、數(shù)據(jù)挖掘、區(qū)塊鏈等新前沿技術(shù)的開發(fā)運用，使這一區(qū)域完全具備了以廣電行業(yè)電視內(nèi)容審查為試點的條件，通過探索、推廣并最終在全區(qū)域?qū)嵭腥浇閺V告發(fā)布前的內(nèi)容審查全覆蓋，真正地實現(xiàn)以廣告審查為主線，集廣告發(fā)布事前、事中、事后全運行過程的監(jiān)督管理。