財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府財(cái)政努力度的影響
——基于山東省的實(shí)證分析

肖 鵬，譚錫真

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，北京 100081)

一、引 言

政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分是關(guān)系到國(guó)家治理能力的重大問(wèn)題。1994年分稅制改革之后，我國(guó)政府建立了分權(quán)型的財(cái)政管理體制，為現(xiàn)代財(cái)政制度的建立奠定了良好基礎(chǔ)。然而，我國(guó)目前實(shí)施的分稅制并不完善:各級(jí)政府的事權(quán)劃分不夠清晰，存在越位與錯(cuò)位的現(xiàn)象，導(dǎo)致財(cái)政支出范圍的錯(cuò)位與越位；地方稅收體系不夠健全，導(dǎo)致地方政府以較少的財(cái)政收入負(fù)擔(dān)著相對(duì)沉重的支出責(zé)任。就2017年的財(cái)政收支來(lái)說(shuō)，2017年中央一般公共預(yù)算收入為81 119億元，占全國(guó)一般公共預(yù)算收入(172 567億元)的47%，地方一般公共預(yù)算收入為91 448億元，約占全國(guó)一般公共預(yù)算收入的53%，而中央一般公共預(yù)算支出29 859億元，僅占全國(guó)一般公共預(yù)算支出(203 330億元)的15%，地方一般公共預(yù)算支出為173 471億元，占全國(guó)一般公共預(yù)算支出的86%，地方政府以53%的財(cái)政收入負(fù)擔(dān)了86%的支出①數(shù)據(jù)來(lái)源于中華人民共和國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站。。轉(zhuǎn)移支付是上級(jí)政府(中央政府、省級(jí)政府)用來(lái)調(diào)節(jié)各級(jí)政府收入分配，減小或消除差異的重要工具，為解決各級(jí)政府財(cái)力與事權(quán)的不匹配的問(wèn)題，中央正不斷加大轉(zhuǎn)移支付力度，完善轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。

解決地方財(cái)力不均衡是轉(zhuǎn)移支付的首要目的，但是轉(zhuǎn)移支付的政策效果如何，還要看地方政府在財(cái)政努力方面的表現(xiàn)。財(cái)政努力度是政府主動(dòng)籌集財(cái)政收入的努力程度，真正規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)該能在平衡地方財(cái)力，促進(jìn)地區(qū)公共服務(wù)均等化的同時(shí)，不會(huì)抑制政府的財(cái)政努力度和創(chuàng)新積極性。與此相反，如果轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)不夠科學(xué)規(guī)范，可能會(huì)給地方政府的財(cái)政努力度帶來(lái)負(fù)面影響。因?yàn)樯霞?jí)政府的轉(zhuǎn)移支付資金對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)是一種“不勞而獲”的收入，可以作為自有財(cái)政收入的替代品，因此地方政府會(huì)對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金產(chǎn)生依賴心理，從而削弱轉(zhuǎn)移支付的政策效果。因此，建立科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度是充分發(fā)揮地方政府征集財(cái)政收入積極性，平衡地方財(cái)力的重要途徑。

國(guó)外學(xué)者對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)財(cái)政努力的影響作了大量的研究。Bahl[1]認(rèn)為，中央政府分配的財(cái)政資金通常會(huì)被地方政府當(dāng)作地方稅收收入的替代品，導(dǎo)致地方政府對(duì)其產(chǎn)生依賴，征稅的積極性變差，在一定程度上阻礙了轉(zhuǎn)移支付政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。Gramlich[2]提出，相較于稅收的減免，中央政府對(duì)地方政府的總量撥款更能刺激地方政府的支出，這就是著名的“粘蠅紙效應(yīng)”(flypaper effect)。Stine[3]為“粘蠅紙效應(yīng)”提供了實(shí)證，他的研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)來(lái)自中央的轉(zhuǎn)移支付資金縮減時(shí)，地方政府并不會(huì)為了填補(bǔ)轉(zhuǎn)移支付的縮減部分而增加財(cái)政努力。Panda[4]利用固定和隨機(jī)效應(yīng)面板回歸模型，實(shí)證檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，中央政府的人均轉(zhuǎn)移支付與州政府人均自有財(cái)政收入、人均自有稅收收入和人均自有非稅收入有顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系，這可能表明中央轉(zhuǎn)移支付對(duì)州政府稅收努力有抑制作用。Jalil[5]的研究結(jié)果顯示，轉(zhuǎn)移支付對(duì)馬來(lái)西亞州政府的稅收效率確實(shí)有負(fù)面影響。Smart[6]提出在聯(lián)邦政府體系中，地方政府被剝奪了征稅和確定公共支出水平的權(quán)力。在這種情況下，聯(lián)邦當(dāng)局嘗試通過(guò)轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)區(qū)域公平，但轉(zhuǎn)移支付對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的激勵(lì)是扭曲的。Egger[7]對(duì)地方稅收收入和均衡性轉(zhuǎn)移支付的關(guān)系進(jìn)行實(shí)證分析后發(fā)現(xiàn)，均等化轉(zhuǎn)移支付會(huì)對(duì)地方政府的稅收產(chǎn)生積極的激勵(lì)效應(yīng)，即均等化轉(zhuǎn)移支付會(huì)刺激地方政府征集稅收。Clist和Morrissey[8]探究了82個(gè)發(fā)展中國(guó)家的援助貸款和轉(zhuǎn)移支付對(duì)稅收努力的影響。他們的研究結(jié)果表明，從20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，轉(zhuǎn)移支付對(duì)稅收的影響是積極的，會(huì)刺激政府增加稅收。

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政努力度關(guān)系方面也作了大量的研究。一是關(guān)于中央轉(zhuǎn)移支付和省級(jí)政府財(cái)政努力度關(guān)系的研究。(1)轉(zhuǎn)移支付總量和財(cái)政努力度關(guān)系的研究。喬寶云等[9]、李婉[10]、胡祖銓等[11]、付文林等[12]都利用了省級(jí)面板數(shù)據(jù)，驗(yàn)證中國(guó)的總量轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方財(cái)政努力的影響，他們的研究發(fā)現(xiàn)，總量轉(zhuǎn)移支付降低了地方政府征收稅收的積極性，抑制了地方政府的財(cái)政努力。唐沿源[13]在省級(jí)面板數(shù)據(jù)模型的研究結(jié)論表明，轉(zhuǎn)移支付普遍降低了地方政府的稅收努力度，且收入水平越高的地區(qū)稅收努力度下降越多。而劉小勇[14]研究發(fā)現(xiàn)如果一個(gè)地方政府越依賴中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，該政府的財(cái)政努力度就越低。張超[15]引入了博弈論和彈性理論兩種方法，對(duì)中央總量轉(zhuǎn)移支付對(duì)新疆地方財(cái)政努力的作用進(jìn)行了分析，認(rèn)為中央的轉(zhuǎn)移支付對(duì)新疆政府的財(cái)政努力的影響方向?yàn)檎蚯矣绊戄^小。劉勇政和趙建梅[16]研究認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付制度在整體上對(duì)地方政府的財(cái)政努力度產(chǎn)生了抑制作用，并且轉(zhuǎn)移支付有利于提高東部發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政努力度，卻降低了中西部落后地區(qū)的財(cái)政努力度。(2)不同類(lèi)型的轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政努力度關(guān)系的研究。喬寶云等[9]的研究發(fā)現(xiàn)，稅收返還比例對(duì)地方財(cái)政努力產(chǎn)生的影響是負(fù)向的。張恒龍和陳憲[17]選取的是1994—2003年的省級(jí)數(shù)據(jù)，考察了三種不同類(lèi)型的轉(zhuǎn)移支付與地方政府財(cái)政努力的相關(guān)性，研究結(jié)果顯示，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付阻礙了地方政府的財(cái)政努力，而稅收返還對(duì)地方政府財(cái)政努力的影響是正向的。胡祖銓等[11]的研究發(fā)現(xiàn)，均等性轉(zhuǎn)移支付抑制了地方政府的財(cái)政努力，配套性轉(zhuǎn)移支付則產(chǎn)生了正向的激勵(lì)作用。葛乃旭和楊留花[18]采用新的測(cè)算方法，用工業(yè)增加值和第三產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值來(lái)估計(jì)我國(guó)各地區(qū)的財(cái)政努力度。實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，稅收返還和一般性轉(zhuǎn)移支付抑制了地方財(cái)政努力度，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)了地方政府的財(cái)政努力。二是關(guān)于省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和下級(jí)政府財(cái)政努力關(guān)系的研究。劉鳳偉[19]的研究采用的是甘肅省的縣級(jí)面板數(shù)據(jù)，研究表明:一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)縣、鄉(xiāng)政府財(cái)政努力的影響方向都是正向，且專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的影響較為顯著，稅收返還的影響并不顯著。王謙和王秋蘇[20]認(rèn)為財(cái)政是減貧主體中最重要的力量，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金對(duì)解決地方貧困問(wèn)題起著重要的資金支持。唐善永和李丹[21]以國(guó)定扶貧縣為研究對(duì)象，探究轉(zhuǎn)移支付對(duì)貧困地區(qū)的“粘蠅紙效應(yīng)”是否存在。實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，扶貧縣的“粘蠅紙效應(yīng)”確實(shí)顯著存在，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的確對(duì)扶貧縣的財(cái)政努力產(chǎn)生了負(fù)向作用。馮海波和張娟[22]研究對(duì)象是廣東省對(duì)下的轉(zhuǎn)移支付，他們的結(jié)論如下:轉(zhuǎn)移支付總量與財(cái)政努力呈現(xiàn)出較為顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系；一般性轉(zhuǎn)移支付的影響方向?yàn)檎虻⒉伙@著；稅收返還的影響方向?yàn)樨?fù)向；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付雖然促進(jìn)了地方政府的財(cái)政努力，但其正向的促進(jìn)效果遠(yuǎn)低于稅收返還負(fù)向的抑制效果。

從國(guó)內(nèi)外學(xué)者的文獻(xiàn)可以看出，關(guān)于轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政努力度的關(guān)系，大部分學(xué)者研究的重點(diǎn)都是中央轉(zhuǎn)移支付。從國(guó)外文獻(xiàn)來(lái)看，學(xué)者們普遍認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付會(huì)對(duì)地方政府的財(cái)政努力產(chǎn)生影響，但就影響的方向和大小并沒(méi)有達(dá)成一致意見(jiàn)，并且由于國(guó)外學(xué)者研究的國(guó)家、財(cái)政體制等方面都存在一定的差異，相關(guān)的實(shí)證檢驗(yàn)也缺乏一致性和可比性。從國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)來(lái)看，大部分國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究方向都集中在中央層面，只有小部分學(xué)者針對(duì)的是省級(jí)以下層面，我國(guó)學(xué)者對(duì)省以下政府轉(zhuǎn)移支付的關(guān)注還不夠。此外，就轉(zhuǎn)移支付的總量和結(jié)構(gòu)對(duì)下級(jí)政府財(cái)政努力影響的方向來(lái)看，國(guó)內(nèi)學(xué)者也存在一定的分歧。分稅制改革以來(lái)，各省的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模越來(lái)越大，結(jié)構(gòu)也在不斷優(yōu)化，各省財(cái)政轉(zhuǎn)移制度的多樣性應(yīng)該得到更多的關(guān)注和研究。

二、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付影響地方財(cái)政努力度的作用機(jī)制

財(cái)政努力度這一概念最早是由Bahl[1]提出的，他認(rèn)為，財(cái)政努力度是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)籌集財(cái)政收入的效率，即相對(duì)于潛在的財(cái)政能力而言，其實(shí)際籌集財(cái)政收入的努力程度。Bahl[1]還引入了預(yù)期財(cái)政收入的觀點(diǎn)，將財(cái)政努力度定義為實(shí)際財(cái)政收入與預(yù)期財(cái)政收入的比值。其中，預(yù)期財(cái)政收入通過(guò)實(shí)際的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)擬合得出，一般根據(jù)實(shí)際GDP和時(shí)間虛擬變量來(lái)構(gòu)建回歸模型，求得各地區(qū)預(yù)期財(cái)政收入。本文的財(cái)政努力度正是依據(jù)此方法計(jì)算得出。

(一)財(cái)政努力度的影響因素

1.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。地方政府的資金來(lái)源由轉(zhuǎn)移支付資金以及地方財(cái)政收入構(gòu)成，有限財(cái)政資金的分配必然會(huì)影響到其籌集財(cái)政收入的努力程度。因此，地方政府的財(cái)政努力度會(huì)受到轉(zhuǎn)移支付的類(lèi)型、數(shù)量和結(jié)構(gòu)的影響。學(xué)術(shù)界關(guān)于轉(zhuǎn)移支付如何影響財(cái)政努力的觀點(diǎn)并沒(méi)有完全達(dá)到共識(shí)，并且轉(zhuǎn)移支付的積極或者消極作用并非絕對(duì)。因此，科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度完全可以無(wú)視“粘蠅紙效應(yīng)”，提高政府的財(cái)政努力度。

2.地方財(cái)政壓力。地方政府的財(cái)政壓力來(lái)自方方面面，人口數(shù)量增加、上級(jí)政府下放的財(cái)政責(zé)任以及通貨膨脹等因素都會(huì)增加地方政府公共支出的壓力。當(dāng)?shù)胤秸呢?cái)政資金并不能滿足轄區(qū)內(nèi)的公共支出需求時(shí)，地方政府就不得不努力拓寬財(cái)政收入的來(lái)源，提高自身的收入調(diào)節(jié)能力，導(dǎo)致其財(cái)政努力度的提高。

3.政策制度因素。在不同時(shí)期的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化條件下，國(guó)家制定的政策制度也會(huì)隨之變化，從而影響一個(gè)地區(qū)乃至整個(gè)國(guó)家的人口數(shù)量、稅收收入等發(fā)生變化，這些變化又或多或少地會(huì)影響到政府的收入或支出，政府的行為也會(huì)隨之作出相應(yīng)調(diào)整，表現(xiàn)出積極或是消極的財(cái)政努力度。因此，制度努力也是提高財(cái)政努力的途徑之一。

4.政府規(guī)模。一般來(lái)說(shuō)，地方政府的規(guī)模越大，就需要越多的財(cái)政資金來(lái)維持政府機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)作，同時(shí)，規(guī)模越大的政府承擔(dān)的社會(huì)公眾的支出需求也越大，因此需要更多的財(cái)力保障，就會(huì)促使地方政府努力征集財(cái)政收入，提高財(cái)政努力度。

5.稅收征管效率。稅收征管效率的水平在一定程度上決定了稅收收入的水平，而稅收收入的水平在很大程度上決定了財(cái)政收入的水平，因此提高稅收征管效率無(wú)疑會(huì)提高政府的財(cái)政努力度。稅收征管效率的影響因素不僅僅由稅收征管方?jīng)Q定。一方面，稅務(wù)人員的素質(zhì)、征稅方法、稅收對(duì)象會(huì)影響稅收征管效率；另一方面，納稅人和社會(huì)環(huán)境等因素的影響也不容小覷，納稅人的納稅意識(shí)、社會(huì)的納稅環(huán)境和稅收法律的完善程度都會(huì)影響稅收征管效率的提高，從而影響到政府的財(cái)政努力。

(二)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付影響地方財(cái)政努力度的機(jī)制分析

地方政府財(cái)政努力程度的高低，受到轉(zhuǎn)移支付、地方財(cái)政壓力、政策調(diào)整、政府規(guī)模、稅收征管效率等多方面因素的影響。中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付(包括稅收返還、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付)，地方政府往往會(huì)把財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付作為地方稅收收入的替代品，導(dǎo)致地方政府對(duì)中央財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的依賴性變強(qiáng)，財(cái)政努力度下降。但另一方面，在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配中，如果要求地方政府提供一定比例的配套補(bǔ)助，地方政府為了獲得此專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金而做大財(cái)政收入的動(dòng)機(jī)就更強(qiáng)烈。因此，本文以山東省轉(zhuǎn)移支付制度為樣本，研究轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府財(cái)政努力度的影響。

三、山東省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)容與結(jié)構(gòu)

(一)山東省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)容分析

山東省的轉(zhuǎn)移支付制度基本沿襲了中央對(duì)省的轉(zhuǎn)移支付的形式。山東省對(duì)地市的轉(zhuǎn)移支付可以分為三類(lèi):一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還。目前，山東省一般性轉(zhuǎn)移支付資金主要包括均衡性轉(zhuǎn)移支付、縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金、義務(wù)教育等轉(zhuǎn)移支付、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和低保等轉(zhuǎn)移支付、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付等8個(gè)項(xiàng)目資金，以及老少邊窮轉(zhuǎn)移支付、資源枯竭型城市轉(zhuǎn)移支付、基層公檢法司轉(zhuǎn)移支付等重點(diǎn)用于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展、城鎮(zhèn)化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和脫貧攻堅(jiān)等方面的其他一般性轉(zhuǎn)移支付支出。山東省預(yù)決算公開(kāi)平臺(tái)顯示，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金主要包括教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育、農(nóng)林水、交通運(yùn)輸、資源勘探信息和其他方面的支出。山東省對(duì)地市財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的情況見(jiàn)圖1。

圖1 山東省對(duì)地市財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的情況

(二)山東省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總量和結(jié)構(gòu)分析

從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的總量來(lái)看，山東省轉(zhuǎn)移支付的絕對(duì)數(shù)額呈不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)。從表1中可以看出，一般性轉(zhuǎn)移支付絕對(duì)額增長(zhǎng)最為迅速，從2006年的141.71億元增長(zhǎng)到2016年的1 260.77億元，是2006年的9倍左右；稅收返還絕對(duì)額在2006年到2009年呈增長(zhǎng)狀態(tài)，之后基本保持穩(wěn)定；而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付絕對(duì)額呈現(xiàn)的是先增后減的狀態(tài)，2006年到2013呈增長(zhǎng)狀態(tài)，而2014年后大幅度下降，原因是山東省在2013年加快了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的改革進(jìn)程，解決了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過(guò)多、過(guò)散、相互重疊的問(wèn)題。

從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)來(lái)看，山東省轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)正不斷趨于規(guī)范合理。根據(jù)圖2，稅收返還的比重逐年下降后趨于穩(wěn)定，從2006年的43.34%下降到2016年的14.36%，而一般性轉(zhuǎn)移支付的比重則逐年上升，從2006年的31.67%上升到2016年的57.09%，占據(jù)了轉(zhuǎn)移支付總量的一半以上。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重在從2006年的24.99%迅猛增長(zhǎng)到2013年的42.52%后，由于山東省專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度改革，在2016年下降到了28.55%，體現(xiàn)了山東省政府正在不斷優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)。

表1 山東省2006—2016年財(cái)政轉(zhuǎn)移支付表 單位:億元

圖2 山東省2006—2016年各類(lèi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)圖

四、山東省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)財(cái)政努力度影響的實(shí)證分析

(一)山東省各地市財(cái)政努力度的測(cè)算及分析

1.財(cái)政努力度e的測(cè)算模型。借鑒Bahl[1]的研究思路，用地市政府實(shí)際的財(cái)政收入Rev和預(yù)期財(cái)政收入Rev?的比值來(lái)測(cè)算財(cái)政努力度e，即:

預(yù)期財(cái)政收入我們?nèi)匝赜肂ahl[1]的方法，構(gòu)建如下計(jì)量模型:

其中，Rev是實(shí)際財(cái)政收入，用各地市的一般公共預(yù)算收入表示。GDP是各地市的地區(qū)生產(chǎn)總值，代表著各地市的收入水平，收入水平是影響地方政府財(cái)政收入水平最主要的因素。dum2007～dum2016分別是時(shí)間虛擬變量，當(dāng)年的虛擬變量數(shù)值設(shè)為1，其他年份設(shè)為0。ε為一個(gè)隨機(jī)干擾項(xiàng)。首先估計(jì)出公式(2)的系數(shù)，再將實(shí)際GDP代入估計(jì)出的方程，得到預(yù)期財(cái)政收入Rev?。最后用實(shí)際財(cái)政收入比預(yù)期財(cái)政收入的結(jié)果得到財(cái)政努力度e，即

2.測(cè)算結(jié)果及說(shuō)明。首先利用Eviews 10對(duì)式(2)進(jìn)行回歸分析，得出α0～α11各個(gè)系數(shù)的估計(jì)值。表2顯示，模型的擬合效果較好。再將各個(gè)地市的實(shí)際財(cái)政收入、GDP及年度時(shí)間虛擬變量代入式(2)，計(jì)算出各地市的預(yù)期財(cái)政收入Rev?，最后根據(jù)公式(1)計(jì)算出各地市每年的財(cái)政努力度e。

表2 山東省各地市財(cái)政收入與GDP的相關(guān)性

對(duì)測(cè)算結(jié)果進(jìn)行簡(jiǎn)單處理后，財(cái)政努力度的統(tǒng)計(jì)特征如表3所示。從表3可以看出，山東省各地市的財(cái)政努力度平均值一直在1.02左右，這說(shuō)明實(shí)際財(cái)政收入一直略高于預(yù)期財(cái)政收入，這意味著山東省的平均財(cái)政努力度比較高。此外，從財(cái)政努力度的差異系數(shù)來(lái)看，這十一年間一直維持在21%附近，這說(shuō)明山東省各地市之間的財(cái)政努力度差異比較穩(wěn)定，且較小。

表3 山東省各地市2006—2016年財(cái)政努力度統(tǒng)計(jì)指標(biāo)

(二)山東省各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地市政府財(cái)政努力度的影響分析

1.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與財(cái)政努力度的關(guān)系模型。為了考察財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)各地市財(cái)政努力度的影響，本文借鑒喬寶云[9]和張恒龍[18]的研究方法，根據(jù)山東省的數(shù)據(jù)情況，引入以下模型進(jìn)行分析:

其中，財(cái)政努力度指標(biāo)e的數(shù)據(jù)來(lái)源于上述財(cái)政努力測(cè)量結(jié)果，T1是稅收返還，T2是一般性轉(zhuǎn)移支付，T3是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，T是轉(zhuǎn)移支付總量，為上述三者之和。稅收收入在預(yù)期財(cái)政收入中所占比重較大，因此在模型中引入了各地市的富裕程度RW來(lái)衡量稅基對(duì)財(cái)政努力度的影響，具體數(shù)值為各地市政府的人均GDP，RW的引入是從財(cái)政收入的角度考察其對(duì)下級(jí)政府財(cái)政努力的影響，是政府規(guī)模和稅收征管效率等因素的體現(xiàn)。PD為各地市的人口密度，具體來(lái)說(shuō)為各地市人口數(shù)與土地面積的比值，用來(lái)衡量人口密度會(huì)如何決定地方政府的財(cái)政努力度，PD的引入是從財(cái)政支出的角度考察其對(duì)下級(jí)政府財(cái)政努力的影響。

2.測(cè)算結(jié)果及說(shuō)明。本文采用的是線性回歸模型，使用Eviews10軟件，釆用2006—2016年17個(gè)地市的數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸分析得出各個(gè)系數(shù)。

首先對(duì)變量進(jìn)行單位根檢驗(yàn)，在10%的顯著性水平下，e、T、T1、T2、T3、RW、PD變量之間同為一階單整。隨后對(duì)模型進(jìn)行協(xié)整檢驗(yàn)，利用Kao和Pedroni兩種檢驗(yàn)方法，協(xié)整檢驗(yàn)結(jié)果如表4所示。

表4 Kao檢驗(yàn)和Pedroni檢驗(yàn)結(jié)果

依據(jù)少數(shù)服從多數(shù)原則，回歸結(jié)果顯示拒絕原假設(shè)，這也就表明數(shù)據(jù)之間的關(guān)系是長(zhǎng)期且穩(wěn)定的。在回歸模型選擇方面，我們采用Hausman檢驗(yàn)和似然比檢驗(yàn):首先建立個(gè)體隨機(jī)效應(yīng)模型，進(jìn)行Hausman檢驗(yàn)，P值為0.0058，小于0.05，統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上顯著拒絕原假設(shè)，因此，應(yīng)該建立固定效應(yīng)模型；在上述回歸基礎(chǔ)上，再建立個(gè)體固定效應(yīng)模型，進(jìn)行似然比檢驗(yàn)，P值為0.0243，小于0.05，同樣在統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上拒絕原假設(shè)。綜上所述，決定構(gòu)建個(gè)體固定效應(yīng)模型。此外，所選取的數(shù)據(jù)中，橫截面數(shù)據(jù)個(gè)數(shù)為16，時(shí)間序列數(shù)據(jù)個(gè)數(shù)為11，所以在回歸時(shí)選擇截面加權(quán)估計(jì)法以增加準(zhǔn)確度。采用OLS對(duì)(3)和(4)式進(jìn)行回歸分析的結(jié)果如表5和6所示:

表5 財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總量與地市政府財(cái)政努力度的相關(guān)性

表6 各項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與地市政府財(cái)政努力度的相關(guān)性

(三)研究結(jié)論

表5和表6中數(shù)據(jù)顯示，模型的擬合度較高，擬合效果較為理想。分析各個(gè)回歸系數(shù)可以看出，轉(zhuǎn)移支付總量、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付均對(duì)地市政府的財(cái)政努力度產(chǎn)生了正向影響，而稅收返還對(duì)地市政府財(cái)政努力度的影響是負(fù)向的。

稅收返還的激勵(lì)效應(yīng)不顯著，也就是說(shuō)稅收返還與地市政府財(cái)政努力度并沒(méi)有顯著的相關(guān)關(guān)系。而總量轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)地市政府的財(cái)政努力度產(chǎn)生了較為顯著正向激勵(lì)效應(yīng)，其原因可能是由于山東省的一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)帶有激勵(lì)特征，對(duì)稅收收入增幅和稅收比重達(dá)到一定要求的地市實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)，資金分配與轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)成效掛鉤，可能會(huì)激勵(lì)各地區(qū)增加財(cái)政收入的積極性。另一方面，山東省正在逐步提高省對(duì)地市一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重，一般性轉(zhuǎn)移支付的資金分配相對(duì)于其他兩類(lèi)轉(zhuǎn)移支付所占的比重較大，這使得一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)財(cái)政努力所產(chǎn)生的積極作用會(huì)比較大，最終導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付總量對(duì)地方政府的財(cái)政努力度產(chǎn)生較為顯著正向激勵(lì)效應(yīng)。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府的財(cái)政努力度產(chǎn)生了較不顯著的正向激勵(lì)效應(yīng)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付需要地方政府提供配套資金，地方政府必須努力征集財(cái)政收入來(lái)保證資金的提供，在一定程度上會(huì)提高下級(jí)政府的財(cái)政努力。

除此之外，表5和表6的回歸分析結(jié)果中，另外兩個(gè)解釋變量的回歸結(jié)果也較為顯著。RW的回歸系數(shù)為正值，說(shuō)明一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，該地方政府征集財(cái)政收入的積極性就越高。這種現(xiàn)象可以從富裕地方的稅收能力方面解釋:富裕地區(qū)的稅收征管效率高，在稅務(wù)人員素質(zhì)、硬件設(shè)備條件等方面都具有顯著優(yōu)勢(shì)。而人口密度PD對(duì)地方政府的財(cái)政努力的影響是負(fù)向的，說(shuō)明各地市政府的財(cái)政努力度與人口規(guī)模呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，即人口規(guī)模的擴(kuò)大會(huì)導(dǎo)致財(cái)政努力度的下降。因?yàn)楫?dāng)人口的規(guī)模擴(kuò)大時(shí)，地方政府所面臨的財(cái)政支出需求也會(huì)隨之?dāng)U大，在上述情況下，地方政府可能過(guò)度依賴上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付資金，使財(cái)政努力程度降低。就山東省的數(shù)據(jù)來(lái)看，人口密度越大的地區(qū)富裕程度RW往往也越低，這也在一定程度上解釋了人口密度和富裕程度對(duì)財(cái)政努力度的影響方向相反的原因。

五、我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度改革的政策建議

本文在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和財(cái)政努力相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，分析山東省轉(zhuǎn)移支付制度現(xiàn)狀，測(cè)算了山東省2006—2016年各地市政府的財(cái)政努力度，同時(shí)利用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和地方政府財(cái)政努力度數(shù)據(jù)建立計(jì)量模型，基于山東省實(shí)證分析的結(jié)論，由點(diǎn)到面，對(duì)我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的改革、設(shè)計(jì)提出如下政策建議:

(一)適當(dāng)增加一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，完善轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)機(jī)制

根據(jù)回歸結(jié)果，各類(lèi)轉(zhuǎn)移支付對(duì)財(cái)政努力度的激勵(lì)作用中，轉(zhuǎn)移支付總量和一般性轉(zhuǎn)移支付都是顯著正向地激勵(lì)著各地市的財(cái)政努力度，其原因與轉(zhuǎn)移支付制度中的激勵(lì)機(jī)制是分不開(kāi)的。根據(jù)微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)“委托-代理”的基本理論，上下級(jí)政府存在信息不對(duì)稱的問(wèn)題，導(dǎo)致地方政府并不能最優(yōu)地配置資源，無(wú)法實(shí)現(xiàn)最大的社會(huì)福利。為滿足社會(huì)公眾對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需要，保證地方政府的財(cái)力充足，省級(jí)政府一方面應(yīng)適當(dāng)增加一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，另一方面應(yīng)加入適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，比如給予那些財(cái)政收入征收能力較強(qiáng)的地方政府一定的資金或政策支持，調(diào)動(dòng)市政府的增收積極性。

(二)清理專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付

長(zhǎng)期以來(lái)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過(guò)多過(guò)散、相互重疊的問(wèn)題較突出，既影響了地方財(cái)政的自主性，又影響轉(zhuǎn)移支付的公平性，所以清理壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、增加一般性轉(zhuǎn)移支付是當(dāng)前深化財(cái)政改革的重要任務(wù)之一。新《預(yù)算法》也對(duì)轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)做出了規(guī)定，要求增加一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重，同時(shí)減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重。但是相比較而言，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)定了資金的使用方向，更有利于增加公共服務(wù)的供給，引導(dǎo)政府資金流向，因此不能盲目減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，而是要確定合理的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重，清理不規(guī)范的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，嚴(yán)格控制資金流向，提高資金使用的針對(duì)性，促使其更好地實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的激勵(lì)作用。

(三)將轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)放在促進(jìn)財(cái)力和公共服務(wù)均等化方面

基于山東省各地市的財(cái)政努力度的數(shù)據(jù)顯示，近幾年來(lái)，山東省17地市的財(cái)政努力度均值均在1以上，征集財(cái)政收入的積極性較高，財(cái)政努力度的差異系數(shù)也穩(wěn)定在21%左右，說(shuō)明各地市之間的財(cái)政努力度較高，且各地財(cái)政努力度的差距并沒(méi)有明顯的擴(kuò)大趨勢(shì)。因此，擴(kuò)展到全國(guó)范圍內(nèi)，只要省內(nèi)各地市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相近，他們的稅基和自有財(cái)力狀況就不會(huì)有太大差距。由此可見(jiàn)，造成各地市資金狀況差距的主要原因是地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，而不是財(cái)政努力度。因此，在進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付時(shí)應(yīng)將重點(diǎn)放在促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向。此外，省級(jí)政府可以嘗試向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)增加部分有助于地方積極發(fā)展的有條件的轉(zhuǎn)移支付，在轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)促進(jìn)其收入水平提高。

(四)財(cái)政努力因素納入轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)

雖然轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)應(yīng)放在促進(jìn)地方政府財(cái)力和公共服務(wù)均等化的方向，但在一個(gè)均等化的轉(zhuǎn)移支付制度中，如果財(cái)政收入越少的地區(qū)能夠獲得越多的轉(zhuǎn)移支付資金，就會(huì)大大降低地方政府征收財(cái)政收入的積極性，由此產(chǎn)生的扭曲效應(yīng)會(huì)大大削弱上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的政策效果。因此，應(yīng)將財(cái)政努力因素納入轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)中，完善轉(zhuǎn)移支付體制，充分發(fā)揮地方政府的積極性，避免地方政府的“惰性”，促進(jìn)資源更合理的配置使用。