浙江省綜合行政執(zhí)法改革的實踐與思考

儲厚冰（浙江省綜合行政執(zhí)法指導(dǎo)辦公室主任）

綜合行政執(zhí)法是相對于分散、單一執(zhí)法而言的，是從執(zhí)法領(lǐng)域機構(gòu)調(diào)整、人員精簡的角度提出來的；而就綜合行政執(zhí)法的職權(quán)而言，是依據(jù)《行政處罰法》第16條規(guī)定的相對集中行政處罰權(quán)。浙江省是開展綜合行政執(zhí)法試點較早的地方，在2000年杭州市開展相對集中行政處罰權(quán)試點工作的基礎(chǔ)上，于2004年批復(fù)同意衢州市、義烏市開展綜合行政執(zhí)法試點工作。黨的十八大以來，浙江省認真貫徹落實黨中央的決策部署，大力推進跨部門跨領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法改革，踏上了一條具有浙江特色的綜合行政執(zhí)法改革之路，但也面臨一些新情況新問題，需要破解。

一、浙江省綜合行政執(zhí)法改革工作卓有成效

（一）改革起步早，謀劃起點高。著眼于貫徹落實《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》關(guān)于“整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進綜合執(zhí)法，理順城管執(zhí)法體制”和《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》關(guān)于“推進綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法”的要求，總結(jié)衢州市、義烏市綜合行政執(zhí)法試點經(jīng)驗，浙江省政府于2015年2月印發(fā)《關(guān)于深化行政執(zhí)法體制改革全面推進綜合行政執(zhí)法的意見》（以下簡稱《意見》），決定在基層發(fā)生頻率較高、與人民群眾日常生產(chǎn)生活關(guān)系密切、多頭重復(fù)交叉執(zhí)法問題比較突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜的領(lǐng)域全面推進綜合行政執(zhí)法，率先將中央深化行政執(zhí)法體制改革的精神在全省范圍內(nèi)部署實踐，浙江省被中央編辦列為全域推行綜合行政執(zhí)法改革試點省份。2016年9月，省委省政府印發(fā)《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的實施意見》，繼續(xù)推進綜合行政執(zhí)法工作。2018年10月，浙江省成立浙江省綜合行政執(zhí)法指導(dǎo)辦公室（以下簡稱“省綜合執(zhí)法辦”），這是全國唯一的一個專門設(shè)在省級層面的綜合行政執(zhí)法指導(dǎo)部門，為進一步深入推進綜合行政執(zhí)法改革奠定了組織基礎(chǔ)。

（二）改革力度大，綜合領(lǐng)域廣。根據(jù)《意見》要求，從2015年開始，浙江省的綜合行政執(zhí)法的領(lǐng)域就包括公共安全、生態(tài)保護、城鎮(zhèn)管理、社會管理、民生事業(yè)等領(lǐng)域的市容環(huán)境衛(wèi)生、城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市綠化、市政公用、環(huán)境保護等21個方面的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或部分行政處罰及相關(guān)行政監(jiān)督檢查、行政強制職權(quán)，已經(jīng)不再局限于圍繞城市管理領(lǐng)域開展“7+X”方面的綜合執(zhí)法工作，同時在沿海市縣逐步開展海洋綜合行政執(zhí)法試點。今年，省委省政府印發(fā)《關(guān)于進一步深化綜合行政執(zhí)法改革的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），更大力度更大范圍推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的跨部門跨領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革，優(yōu)化執(zhí)法資源，拓展綜合行政執(zhí)法范圍。

（三）基層基礎(chǔ)實，創(chuàng)新亮點多。規(guī)范執(zhí)法行為，創(chuàng)新執(zhí)法模式，在全省綜合行政執(zhí)法系統(tǒng)全面推行行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核三項制度，全面推行非現(xiàn)場執(zhí)法方式，在嘉興市本級、杭州市西湖區(qū)、安吉縣、義烏市開展律師參與綜合行政執(zhí)法試點工作。先后印發(fā)《關(guān)于加強市縣綜合行政執(zhí)法部門規(guī)范化建設(shè)的意見》《浙江省綜合行政執(zhí)法特種專業(yè)技術(shù)用車配置標準》等文件，為加強基層中隊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供政策支撐。在綜合行政執(zhí)法基層中隊規(guī)范化建設(shè)基礎(chǔ)上，優(yōu)化黨建工作、隊伍管理、執(zhí)法業(yè)務(wù)、執(zhí)法保障等指標，部署開展文明規(guī)范公正基層執(zhí)法隊所建設(shè)及“最佳實踐”創(chuàng)建活動。結(jié)合省委“三服務(wù)”活動，通過“四不兩直”等方式，加大對基層執(zhí)法隊所的明察暗訪力度，推進綜合行政執(zhí)法隊伍規(guī)范化建設(shè)。到今年年底，全省文明規(guī)范公正基層執(zhí)法隊所將達到50%以上。

（四）組織機構(gòu)全，隊伍形象佳。按照“開展綜合行政執(zhí)法的市、縣（市、區(qū)）應(yīng)整合相關(guān)執(zhí)法機構(gòu)和職責(zé)，組建綜合行政執(zhí)法局”的要求，全省11個市、89個縣（市、區(qū)）均整合組建綜合行政執(zhí)法局并掛牌運行。圍繞“基層治理四平臺”建設(shè)，全面實施執(zhí)法重心下移，各地向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、功能區(qū)派駐綜合行政執(zhí)法中隊1329個，覆蓋1375個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），覆蓋率為100%。目前，全省共有綜合行政執(zhí)法人員編制16120人，實際在編15291人，配備率為94.86%，執(zhí)法輔助人員近兩萬人。出臺《浙江省綜合行政執(zhí)法人員著裝管理規(guī)定（試行）》《浙江省綜合行政執(zhí)法系統(tǒng)視覺形象識別系統(tǒng)》，開展全省綜合行政執(zhí)法隊伍“強基礎(chǔ)、轉(zhuǎn)作風(fēng)、樹形象”專項行動，在全省綜合行政執(zhí)法系統(tǒng)開展“十大百優(yōu)”人物評選，推薦優(yōu)秀綜合行政執(zhí)法隊員在全系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部讀書班上作先進事跡報告，推薦基層綜合行政執(zhí)法隊員參加全省司法行政系統(tǒng)微型黨課比賽，開展綜合行政執(zhí)法專題宣傳活動，努力選樹和宣傳綜合行政執(zhí)法隊伍的良好形象。

二、浙江省深入推進綜合行政執(zhí)法改革面臨的困難、問題及原因分析

（一）全省綜合行政執(zhí)法工作的主管部門不明確。根據(jù)省委省政府《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的實施意見》，全省綜合行政執(zhí)法主管部門原為省建設(shè)廳。本輪機構(gòu)改革，省委省政府成立省綜合行政執(zhí)法指導(dǎo)辦公室，劃入了省建設(shè)廳原承擔(dān)的綜合行政執(zhí)法指導(dǎo)職責(zé)，明確“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)監(jiān)督全省綜合行政執(zhí)法”。顯然，省建設(shè)廳已經(jīng)不再是全省綜合行政執(zhí)法主管部門，但《浙江省機構(gòu)改革方案》和相關(guān)“三定”規(guī)定也沒有明確省綜合行政執(zhí)法指導(dǎo)辦公室的主管部門地位，而只是明確了其全省綜合行政執(zhí)法的“指導(dǎo)監(jiān)督”部門的職責(zé)。

（二）綜合行政執(zhí)法改革工作還未引起市縣黨委政府的足夠重視?！秾嵤┮庖姟访鞔_了今后一個時期浙江省綜合行政執(zhí)法改革的目標和任務(wù)，當(dāng)務(wù)之急是抓好文件的貫徹落實工作，但目前各地貫徹落實工作進展緩慢，其原因：一是有的地方對貫徹落實上級的要求還停留在老觀念上，收到文件還等著開會動員部署；二是有的地方對綜合行政執(zhí)法改革的認識還不夠到位，誤以為綜合行政執(zhí)法改革就是綜合行政執(zhí)法局的工作改革，沒有將綜合行政執(zhí)法改革放到法治政府建設(shè)和行政管理體制改革、行政執(zhí)法體制改革的高度來認識、來推進；三是有的地方?jīng)]有準確把握省委、省政府推進跨部門跨領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革的意圖，思想認識沒有跟上綜合行政執(zhí)法改革的步伐，還停留在“城市管理綜合執(zhí)法”層面。

（三）市縣綜合行政執(zhí)法部門大多沒有聚焦執(zhí)法主業(yè)。據(jù)基層部門反映，目前各地綜合行政執(zhí)法局工作精力的80%以上放在城市管理方面，對綜合行政執(zhí)法工作關(guān)注較少；據(jù)不完全統(tǒng)計，一些地方綜合行政執(zhí)法隊員平均每月辦理一般程序的執(zhí)法案件不足兩件。其原因為：一是綜合行政執(zhí)法局大多增掛城市管理局的牌子，即使是沒有增掛城市管理局牌子的地方也承擔(dān)較多的城市管理職能，使得其無法將全部精力投入到行政執(zhí)法工作中去；二是地方領(lǐng)導(dǎo)對城市形象相對重視，對城市管理工作“高看一眼”，綜合行政執(zhí)法部門出于對自身地位考慮，也熱衷于從事城市管理工作；三是行政執(zhí)法要求高，程序不到位、處罰過重等容易引起行政復(fù)議、行政訴訟，一些執(zhí)法隊員出于自身執(zhí)法能力不強、執(zhí)法業(yè)務(wù)不熟悉、避免被追責(zé)等考慮，也往往習(xí)慣于“以管代罰”。

（四）市縣綜合行政執(zhí)法部門大多不愿承接更多的執(zhí)法事項。優(yōu)化拓展綜合行政執(zhí)法事項是浙江省綜合行政執(zhí)法改革的基本要求，但各地對此反應(yīng)不一，很多市縣綜合行政執(zhí)法部門對承接更多的執(zhí)法事項表示有壓力，有的還要求在事項劃轉(zhuǎn)尚未到位的情況下減少執(zhí)法事項，這明顯與省委省政府推進綜合行政執(zhí)法改革的精神不符。其原因為：一是2015年《意見》下發(fā)后，各地基本沒有按照21個方面劃轉(zhuǎn)執(zhí)法事項，編制也沒有相應(yīng)增加，加上綜合行政執(zhí)法隊員工作強度大、職業(yè)風(fēng)險高、社會認同度低等原因，綜合行政執(zhí)法部門沒有力量也沒有動力和精力承接更多的執(zhí)法事項；二是有的業(yè)務(wù)主管部門對綜合行政執(zhí)法改革中的行政處罰事項劃轉(zhuǎn)認識不到位，處罰事項劃轉(zhuǎn)后疏于日常監(jiān)管，有的還存在將執(zhí)法難度大執(zhí)法風(fēng)險高的事項劃轉(zhuǎn)、執(zhí)法相對容易的事項不劃轉(zhuǎn)的情況，使得綜合行政執(zhí)法部門“不敢”再承接類似的執(zhí)法事項；三是有的業(yè)務(wù)主管部門存在事前許可“放水”、事中“不管”的情況，如房地產(chǎn)領(lǐng)域，有的故意抬高審批門檻，應(yīng)批不批，造成大量違法行為需要末端的綜合行政執(zhí)法部門去處罰和擔(dān)責(zé)，對綜合行政執(zhí)法部門明顯不公；四是綜合行政執(zhí)法部門承接了一些不適宜進行綜合執(zhí)法的事項，牽扯了執(zhí)法精力且效果不佳，如餐飲油煙等環(huán)境保護方面的執(zhí)法事項，綜合行政執(zhí)法部門由于自身技術(shù)支撐不夠等原因，很難執(zhí)法到位，因此應(yīng)該劃歸有部門執(zhí)法隊伍的業(yè)務(wù)部門。

（五）綜合執(zhí)法隊伍保障還不夠有力。綜合行政執(zhí)法事項多且繁雜，工作性質(zhì)與公安部門等相似，經(jīng)常超時工作，加上執(zhí)法人員和輔助人員待遇偏低，人員流失情況較嚴重，特別是一線執(zhí)法隊伍穩(wěn)定性較差。據(jù)寧波市綜合執(zhí)法局初步統(tǒng)計，一線綜合執(zhí)法隊員年平均超時執(zhí)勤時間折算標準工作日有80余天。一些地市存在執(zhí)法裝備配備不到位、基層中隊辦公場所不固定、執(zhí)法車輛不足等問題。此外，因2013年浙江省機構(gòu)參公管理審批凍結(jié)，部分縣（市、區(qū)）綜合行政執(zhí)法機構(gòu)尚未納入?yún)⒐芾?，出現(xiàn)有編制但無法招錄人員的情況，嚴重影響了工作的正常開展。

三、進一步推進綜合行政執(zhí)法改革的對策建議

（一）理順綜合行政執(zhí)法管理體制。雖然中央機構(gòu)改革精神允許上下級之間“一對多”，也允許“多對一”。但由于各市縣的綜合行政執(zhí)法局大多增掛“城市管理局”的牌子，在省級層面，省綜合執(zhí)法辦指導(dǎo)全省綜合行政執(zhí)法工作，省建設(shè)廳主管全省城市管理工作；但在市縣層面，存在兩個省級部門共同指導(dǎo)管理一個市縣部門的情況，加上一些市縣城建部門和綜合執(zhí)法部門分管領(lǐng)導(dǎo)也不同，難免會發(fā)生多頭指導(dǎo)、政令不一的情況，造成市縣綜合行政執(zhí)法局（城市管理局）無所適從。筆者認為，為推進綜合行政執(zhí)法改革，在頂層設(shè)計上，必須理順全省綜合行政執(zhí)法管理體制。一方面，可以考慮在省級層面將綜合行政執(zhí)法與城市管理職能統(tǒng)籌設(shè)置。另一方面，可以考慮“純化”綜合行政執(zhí)法部門的職責(zé)。

（二）建立綜合行政執(zhí)法事項劃轉(zhuǎn)評定機制。綜合行政執(zhí)法事項劃轉(zhuǎn)涉及行政管理各方面的利益，必須按照一定的標準進行取舍。但也要看到，如果只按照一個原則進行劃轉(zhuǎn)，可能會將執(zhí)法事項的劃轉(zhuǎn)工作從一個極端引向另一個極端。筆者認為，劃入全省統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法事項指導(dǎo)目錄的，總的來說是那些基層發(fā)生頻率較高、與人民群眾日常生產(chǎn)生活密切相關(guān)、多頭重復(fù)交叉執(zhí)法問題比較突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜的事項，具體可以從以下幾個原則進行綜合考量和評估。

一是年度辦案量評定的原則。綜合行政執(zhí)法部門相對集中行政處罰權(quán)，可以最大程度調(diào)動行政機關(guān)的辦案資源和力量，最大限度提高行政效率，發(fā)揮最大的行政效能。應(yīng)該將基層發(fā)生的“高頻”事項劃入綜合行政執(zhí)法目錄，如果將一些年發(fā)案率不高的執(zhí)法事項，比如年發(fā)案率是個位數(shù)甚至是零的，將其劃入綜合行政執(zhí)法事項指導(dǎo)目錄的意義不大。

二是現(xiàn)場判斷的原則。綜合行政執(zhí)法的性質(zhì)，決定了其無法保證有專業(yè)力量從事專業(yè)性強的行政處罰工作。應(yīng)該將綜合行政執(zhí)法隊員在日常巡查中可以通過肉眼簡單判定某一行為是否違法，或者是專業(yè)性不強、通過便攜式儀器即可現(xiàn)場檢測判定是否違法，作為某一執(zhí)法事項是否納入綜合行政執(zhí)法目錄的評定原則。比如“出店經(jīng)營”“占道經(jīng)營”等執(zhí)法事項，執(zhí)法隊員不需要通過專門儀器檢測即能判斷其是否違法，對于這類執(zhí)法事項，可以納入綜合行政執(zhí)法事項指導(dǎo)目錄。

三是按照“一件事”的標準整體劃轉(zhuǎn)的原則。綜合行政執(zhí)法的目的是為了減少多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民等基層反映強烈的問題。對于與人民群眾日常生產(chǎn)生活密切相關(guān)、多頭重復(fù)交叉執(zhí)法問題比較突出的執(zhí)法事項，應(yīng)當(dāng)盡量按照“一件事”的標準整體劃轉(zhuǎn)，避免產(chǎn)生執(zhí)法不作為或新的執(zhí)法交叉問題，也有利于避免業(yè)務(wù)主管部門挑肥揀瘦、逃避責(zé)任。“一件事”應(yīng)從行政相對人的角度來看，對于一個違法行為產(chǎn)生的處罰可認定為“一件事”。如對于違法建筑，行政相對人可能違反土地規(guī)劃、自然資源、生態(tài)環(huán)保方面的法律法規(guī)，這類執(zhí)法事項原則上應(yīng)當(dāng)按“一件事”的標準一并劃歸綜合行政執(zhí)法部門統(tǒng)一管理為宜。

四是積極穩(wěn)妥的原則。要認真貫徹省領(lǐng)導(dǎo)提出的“行政執(zhí)法要在‘綜合’上做文章”的重要指示精神，在2015年綜合行政執(zhí)法改革的基礎(chǔ)上逐步優(yōu)化拓展綜合行政執(zhí)法事項，“能綜合的盡量綜合”。對于專業(yè)性較強、有部門專業(yè)執(zhí)法隊伍的執(zhí)法事項，原則上考慮劃歸部門專業(yè)執(zhí)法隊伍承擔(dān)；像“人行道違法停車”這類執(zhí)法事項，雖然可能不符合“一件事”的劃分標準，但各地綜合行政執(zhí)法部門執(zhí)行情況普遍較好，人民群眾也沒有不好問題反映的，本著尊重歷史、尊重改革成果的原則，可以暫不劃歸業(yè)務(wù)主管部門。此外，對于行政相對人比較特殊的宗教方面的行政執(zhí)法事項及可能涉及地方保護主義、開展執(zhí)法阻力比較大的執(zhí)法事項等，也暫不宜劃入綜合行政執(zhí)法事項指導(dǎo)目錄。

同時，要根據(jù)綜合行政執(zhí)法事項指導(dǎo)目錄，統(tǒng)籌建立業(yè)務(wù)主管部門和綜合行政執(zhí)法部門的監(jiān)管事項清單、處罰事項清單、職責(zé)邊界清單和職責(zé)爭議評估裁決機制，確保業(yè)務(wù)主管部門日常監(jiān)管到位、綜合行政執(zhí)法部門執(zhí)法履職到位，避免執(zhí)法真空和執(zhí)法交叉。

（三）分層次多角度推進綜合行政執(zhí)法改革落地見效。鑒于浙江省開展的跨領(lǐng)域跨部門綜合行政執(zhí)法完全不同于其他省開展的城市管理領(lǐng)域的綜合執(zhí)法，也不同于中央開展的“五大領(lǐng)域”綜合執(zhí)法，面臨的改革阻力相對比較大，需要我們分層次多角度對跨領(lǐng)域跨部門綜合行政執(zhí)法工作進行推動，確保這項改革繼續(xù)走在全國前列。

一是提高各級黨委政府思想認識，凝聚改革合力。通過召開全省性的綜合行政執(zhí)法改革推進會、現(xiàn)場會等方式，詳細闡述浙江省推進綜合行政執(zhí)法改革的時代背景和深刻內(nèi)涵，專門解讀綜合行政執(zhí)法改革的相關(guān)文件，使各級黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)能充分領(lǐng)會省委省政府的改革意圖，提高思想認識，將行動統(tǒng)一到浙江省推進綜合行政執(zhí)法改革的快車道上來，實現(xiàn)“同頻共振”，形成改革合力。

二是加強綜合行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，提升隊伍能力素質(zhì)。建立全省綜合行政執(zhí)法隊伍培訓(xùn)教育體系，編制培訓(xùn)大綱，建立綜合行政執(zhí)法人員培訓(xùn)基地，分層分級組織綜合行政執(zhí)法隊員進行輪訓(xùn)，鼓勵符合條件的執(zhí)法隊員參加國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試，提升綜合行政執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)，為承接更多執(zhí)法事項奠定人才基礎(chǔ)。創(chuàng)新執(zhí)法方式，全面開展非現(xiàn)場執(zhí)法，探索使用柔性執(zhí)法，加快推進數(shù)字執(zhí)法，推廣“駐隊律師”經(jīng)驗，實施“互聯(lián)網(wǎng)+信用監(jiān)管”，提升執(zhí)法效果。統(tǒng)一全省綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域執(zhí)法文書，制定行政執(zhí)法輔助人員管理規(guī)定和綜合行政執(zhí)法人員基本行為規(guī)范，建立綜合行政執(zhí)法隊員加班補助和定期輪崗交流機制、執(zhí)法用車和執(zhí)法裝備配備標準，健全完善行政執(zhí)法評議考核和責(zé)任追究制度，強化執(zhí)法規(guī)范化的工作保障。

三是加強機制建設(shè)，助推綜合行政執(zhí)法改革創(chuàng)新。建立省領(lǐng)導(dǎo)、廳領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系市縣推進綜合行政執(zhí)法改革工作機制，幫助協(xié)調(diào)解決改革推進工作中存在的困難和問題。加強綜合行政執(zhí)法部門協(xié)作配合，建立綜合行政執(zhí)法部門與專業(yè)執(zhí)法部門、法院、檢察院、編辦、信訪和監(jiān)察委等部門的定期會商機制，強化行政執(zhí)法改革工作的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。在市縣探索建立實體化行政執(zhí)法監(jiān)管協(xié)調(diào)指揮中心，打通部門之間、行業(yè)管理部門與綜合行政執(zhí)法部門之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與縣級部門之間的執(zhí)法監(jiān)管邊界，統(tǒng)籌各部門執(zhí)法力量開展聯(lián)合執(zhí)法，實現(xiàn)跨部門跨層級跨地區(qū)聯(lián)動響應(yīng)，全面提升行政執(zhí)法效能。加強政研合作，爭取司法部等上級單位支持，在高等院校探索建立行政執(zhí)法理論與實踐研究基地，推動理論與實務(wù)深度融合，強化改革理論支撐，推進改革工作創(chuàng)新發(fā)展。

四是廣泛宣傳綜合行政執(zhí)法工作，營造良好輿論氛圍。高度重視綜合行政執(zhí)法工作的宣傳，通過新聞發(fā)布會、微信推送、專題視頻宣傳、專家解讀、綜合行政執(zhí)法“開放日”活動等方式，大力宣傳省綜合執(zhí)法辦職能職責(zé)、浙江省綜合行政執(zhí)法改革取得的成就、新形勢下省委省政府推進綜合行政執(zhí)法改革的意圖和改革目標等，進一步宣傳綜合行政執(zhí)法的內(nèi)涵和外延，幫助社會各界厘清“綜合行政執(zhí)法”與“城市管理”的概念和界限，轉(zhuǎn)變對綜合行政執(zhí)法的錯誤認識，努力營造社會各界人人支持綜合行政執(zhí)法、支持執(zhí)法隊員開展執(zhí)法工作的良好氛圍。