政府?dāng)?shù)據(jù)共享的法治路徑和突破點

王 靜［中共中央黨校（國家行政學(xué)院）政法部副教授］

劉曉晨（中國科學(xué)技術(shù)信息研究所副所長）

2015年，國務(wù)院《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中明確將“穩(wěn)步推動公共數(shù)據(jù)資源開放、形成國家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺”等寫入主要任務(wù)，當(dāng)時規(guī)劃的是2020年底前逐步實現(xiàn)信用、交通、醫(yī)療等民生保障服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)集向社會開放。2016年9月5日，國務(wù)院頒布《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》，包括總則、政務(wù)信息資源目錄、政務(wù)信息資源分類與共享要求、共享信息的提供與使用、信息共享工作的監(jiān)督和保障及附則共6章26條。地方政府也陸續(xù)有相關(guān)文件出臺。但是，實踐中，政府?dāng)?shù)據(jù)共享的局面尚未實現(xiàn)全面突破，在很多地方，政府?dāng)?shù)據(jù)共享還停留在“說起來重要”的階段，僅僅是無關(guān)緊要的部分?jǐn)?shù)據(jù)的共享，數(shù)據(jù)共享的覆蓋面不僅嚴(yán)重不全，而且共享的質(zhì)量不過關(guān)，真正實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享之后的應(yīng)用也是有限的。

政府?dāng)?shù)據(jù)共享，是與政府?dāng)?shù)據(jù)開放相對應(yīng)的概念，特指行政機(jī)關(guān)之間共享政府?dāng)?shù)據(jù)的行為，政府?dāng)?shù)據(jù)開放則指行政機(jī)關(guān)向本機(jī)關(guān)以外的其他社會主體開放數(shù)據(jù)的行為。政府?dāng)?shù)據(jù)共享是政府?dāng)?shù)據(jù)治理的前提基礎(chǔ)，關(guān)系著政府治理在現(xiàn)代信息社會轉(zhuǎn)型改革的成敗，也關(guān)系著政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實現(xiàn)。

第一，沒有政府?dāng)?shù)據(jù)共享，何來政府?dāng)?shù)據(jù)的融通使用，也就沒有政府?dāng)?shù)據(jù)治理真正實現(xiàn)的可能。一是政府?dāng)?shù)據(jù)共享已經(jīng)構(gòu)成政府治理轉(zhuǎn)型的掣肘。目前政府?dāng)?shù)據(jù)共享的滯后已經(jīng)嚴(yán)重影響到政府治理轉(zhuǎn)型的步調(diào)，政府治理模式和手段不得不依賴傳統(tǒng)路徑，仍然在行政許可、行政處罰等“老路”上打轉(zhuǎn)。行政審批制度改革中的諸多怪相，比如政府繼續(xù)倚重身份核驗、核準(zhǔn)、證照頒發(fā)等，將備案當(dāng)做許可來使用，審批制度改革換湯不換藥，政府權(quán)力依然將事前審批作為最主要的手段。所有這些改革中的難題都與當(dāng)前政府資源有限、人員有限及缺乏與現(xiàn)代信息社會相匹配的管理手段直接相關(guān)。目前，政府信用治理如火如荼，很多機(jī)構(gòu)、很多地方都在把黑名單、灰名單、信用懲戒等作為治理的亮點。然而，政府?dāng)?shù)據(jù)在內(nèi)部都不能共享，信用治理成了無源之水、無本之木。從這個角度來看，簡單粗放地批評各地方和各部門過于倚重事前審批也是有失公允的。如果政府不能在數(shù)據(jù)治理上作出全面布局，明確方向和路徑，那么目前政府所謂“刀刃向內(nèi)”的改革是無法保證科學(xué)性和實際效果的①2017年浙江省二手房交易500萬套，正常情況下向國土、住建、地稅三部門遞交65份600多頁材料，實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享之后只需要遞交17份200多頁材料。住建部門房產(chǎn)交易信息辦完以后共享給地稅部門用于稅費核算交費，并最終由國土部門辦理證件，這是浙江省實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享的典型案例。浙江省數(shù)據(jù)管理中心副主任徐穎分享“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的浙江實踐，“2017互聯(lián)網(wǎng)+智慧中國年會”，2017年11月23日。。二是政府?dāng)?shù)據(jù)共享遲緩也使得政府治理缺乏整體性和全局性。政府治理應(yīng)當(dāng)是一個在各個角度各層面都協(xié)調(diào)自洽、目標(biāo)統(tǒng)一的體系，缺乏數(shù)據(jù)共享的政府治理呈現(xiàn)出各部門、各地方各自為政的“腸梗阻”問題，對落實黨中央、國務(wù)院推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體目標(biāo)只能從各自立場出發(fā)，實踐中為實現(xiàn)某一監(jiān)管目標(biāo)而損害全局的現(xiàn)象層出不窮，比如為實現(xiàn)稅收征管目標(biāo)而過重增加企業(yè)負(fù)擔(dān)、為實現(xiàn)工商執(zhí)照辦理目標(biāo)而抑制創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)或給就業(yè)造成困難等等。惟有政府?dāng)?shù)據(jù)共享才能使政府整體運(yùn)作更加和諧統(tǒng)一，才能通過數(shù)據(jù)融通運(yùn)用為科學(xué)決策提供更多依據(jù)，切實提高政府社會治理能力和公共服務(wù)水平。三是政府?dāng)?shù)據(jù)共享未能到位，也使得“數(shù)據(jù)鐵籠”的監(jiān)督規(guī)范作用無法發(fā)揮。如果不能從源頭上規(guī)范權(quán)力行使，無法實現(xiàn)對公共權(quán)力、公共資源交易、公共資金的全過程監(jiān)督，就使得公權(quán)力的監(jiān)督不得不依賴傳統(tǒng)方法，效果也不夠好。

第二，沒有政府?dāng)?shù)據(jù)共享，何來政府?dāng)?shù)據(jù)開放，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)也無法獲得發(fā)展。政府?dāng)?shù)據(jù)共享是開放的前提，沒有政府不同部門不同層級的數(shù)據(jù)共享，數(shù)據(jù)無法積聚形成跨行業(yè)跨領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)，面向社會和商業(yè)也無法實現(xiàn)高質(zhì)量高水平的開放。從一定程度上講，目前政府?dāng)?shù)據(jù)共享與開放的難題是一樣的，都是地方和部門對數(shù)據(jù)“把持”過緊。這其中既有政府?dāng)?shù)據(jù)共享與開放的總體布局不清晰的原因，導(dǎo)致地方和部門對共享與開放的路線圖、時間表不確定，也與目前政府和公務(wù)員政績考核和問責(zé)制等有關(guān)，相關(guān)責(zé)任人對共享與開放可能造成的風(fēng)險不知如何控制，也沒有激勵機(jī)制鼓勵共享與開放。然而，沒有政府?dāng)?shù)據(jù)共享，政府?dāng)?shù)據(jù)開放也就無法真正實現(xiàn)，也就無法創(chuàng)新技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)，無法發(fā)揮政務(wù)數(shù)據(jù)資源的經(jīng)濟(jì)價值和社會效益，進(jìn)而無法推動全社會創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)在對大數(shù)據(jù)的積聚和應(yīng)用是兩類大型主體，一類是政府，另一類是社會主體，既有商業(yè)公司，也有公益組織和科研機(jī)構(gòu)等。政府掌握著關(guān)系到社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生福祉等最為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)，也是范圍最為廣泛的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)依法有序開放是大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。政府?dāng)?shù)據(jù)屬于全體人民，只有政府?dāng)?shù)據(jù)開放，才談得上商業(yè)公司、公益組織和科研機(jī)構(gòu)等對政府?dāng)?shù)據(jù)的利用。從鼓勵大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新方面來講，在政府信息共享基礎(chǔ)之上對商業(yè)增值潛力顯著的高價值公共數(shù)據(jù)的開放，是比任何補(bǔ)貼獎勵措施更為有效的招商引資手段。

從以上兩個角度的深入分析可以看到，政府?dāng)?shù)據(jù)共享是政府治理轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵，亦是大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，無論在中央層面，還是在地方層面，領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)人員亟待進(jìn)一步提升認(rèn)知水平，對政府?dāng)?shù)據(jù)共享的重要性和緊迫性的認(rèn)識要升級，要實現(xiàn)入腦入心，要在國家治理現(xiàn)代化、提升政府治理水平、推動政府改革攻堅克難的高度上來認(rèn)識這一工作。進(jìn)而要在推動政府?dāng)?shù)據(jù)共享的路徑和突破點上深入研究，建立科學(xué)有效的工作機(jī)制，采取可行措施，以下就最為重要和關(guān)鍵的八個方面展開討論。

第一，中央層面需要進(jìn)一步加速政府?dāng)?shù)據(jù)共享與開放的相關(guān)立法和政策制定。關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)共享和開放，國務(wù)院辦公廳和工信部等部門已經(jīng)有一些重要文件相繼出臺，比如2017年5月18日，國務(wù)院辦公廳頒布《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實施方案》，6月30日國家發(fā)展改革委和中央網(wǎng)信辦發(fā)布《政務(wù)信息資源目錄編制指南（試行）》。中央層面已經(jīng)在高位階、高站位上進(jìn)行統(tǒng)一部署安排，2019年4月26日《國務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》從全面提升政務(wù)服務(wù)規(guī)范化、便利化水平，為企業(yè)和群眾提供高效、便捷的政務(wù)服務(wù)，從優(yōu)化營商環(huán)境的角度對在線政務(wù)的重要問題作出明確規(guī)定，其中也涉及到政府?dāng)?shù)據(jù)共享的問題。對政府信息共享，還需要進(jìn)一步進(jìn)行研究，起草法律或者行政法規(guī)，對政府?dāng)?shù)據(jù)的屬性、共享和開放機(jī)制等問題在立法上予以明確，為地方和部門推動政府?dāng)?shù)據(jù)共享和開放提供堅實的法律依據(jù)，保證地方和部門在這一工作上信心不動搖、動作不走樣。更為重要的是，國務(wù)院的各組成部門應(yīng)當(dāng)在政府?dāng)?shù)據(jù)共享中履行首要職責(zé)、承擔(dān)主要責(zé)任。目前在政府?dāng)?shù)據(jù)共享中存在著跨部門、跨層級、跨地域的幾重障礙，但是，跨部門的數(shù)據(jù)共享是重中之重，也是難中之難。信息孤島難以撼動，與傳統(tǒng)行政管理條塊分割有直接關(guān)系，政府?dāng)?shù)據(jù)系統(tǒng)是以部門為中心構(gòu)建的，加之各部門啟動時間不一、建設(shè)水平不一、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一，造成相互無法融通交流，相比較而言，技術(shù)上的難題通過技術(shù)可以逐步解決，也一定能解決，然而思想觀念上的“藩籬”、數(shù)據(jù)在不同部門橫向共享機(jī)制上的欠缺、部分部門的不作為與慢作為是更為重要的原因。如何破解政府?dāng)?shù)據(jù)共享的難題，國務(wù)院各部門承擔(dān)首要職責(zé)，應(yīng)當(dāng)在建設(shè)全國政府?dāng)?shù)據(jù)共享系統(tǒng)中起到表率作用②2016年9月5日《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》第12條對部門之間申請共享信息的程序和糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行了清晰的制度設(shè)計。第一步是使用部門通過共享平臺向提供部門提出申請。第二步是提供部門在10個工作日內(nèi)予以答復(fù)：（1）提供共享信息；（2）對不予共享的，提供部門應(yīng)說明理由；（3）屬于不予共享類的信息資源，以及有條件共享類中提供部門不予共享的信息資源，使用部門因履行職責(zé)確需使用的，由使用部門與提供部門協(xié)商解決。第三步是協(xié)商未果的，要由本級政務(wù)信息資源共享主管部門協(xié)調(diào)解決。第四步是涉及中央有關(guān)部門的，要由聯(lián)席會議協(xié)調(diào)解決。這一規(guī)定看似為政府?dāng)?shù)據(jù)共享搭建了溝通渠道、明確了申請程序、建立了協(xié)調(diào)機(jī)制，其背后反映出的是部門壁壘之深以及在中央層面協(xié)調(diào)的難度之大。。如海關(guān)、稅務(wù)、市場監(jiān)管、民航、通信管理等中央或者垂管部門，其系統(tǒng)相對獨立，實踐中出現(xiàn)地方一線部門需要在部門平臺和地方平臺兩個系統(tǒng)上重復(fù)錄入數(shù)據(jù)，嚴(yán)重影響行政效率和服務(wù)百姓的問題，這些如何接入地方政府?dāng)?shù)據(jù)平臺，亟待實現(xiàn)突破③沈都：《政府大數(shù)據(jù)共享到底卡在哪》，《湖北日報》，2018年10月14日。。

第二，地方層面需要在現(xiàn)有試驗基礎(chǔ)上進(jìn)一步為政府?dāng)?shù)據(jù)共享的難點尋求突破。地方政府已出臺了《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》《天津市促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例》《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》《重慶市政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理暫行辦法》等地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，貴州省貴陽市政府是第一個在市級層面對政府?dāng)?shù)據(jù)共享作出專門規(guī)定的地方政府，早在2017年就頒布《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》和《政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放（貴陽）總體解決方案》，今年7月江蘇省南京市頒布了《南京市政務(wù)數(shù)據(jù)管理暫行辦法》。這些地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章對政府?dāng)?shù)據(jù)共享的多個重要問題作出規(guī)定。例如，在沒有上位法可參照、沒有同類法規(guī)可借鑒的情況下，貴州省率先創(chuàng)新制定大數(shù)據(jù)地方性法規(guī)。2016年《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》的起草說明中對這些問題的認(rèn)識可謂是超前而且到位的，當(dāng)時就已經(jīng)認(rèn)識到政府?dāng)?shù)據(jù)為主的各類公共數(shù)據(jù)數(shù)量大、質(zhì)量好、價值高、增長速度快等特征以及公共機(jī)構(gòu)對共享開放重要性認(rèn)識不足、措施不力等情況，規(guī)定明確實行公共數(shù)據(jù)開放負(fù)面清單制度；除法律法規(guī)另有規(guī)定外，公共數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)向公眾開放，依法不能向社會開放的公共數(shù)據(jù)，目錄應(yīng)當(dāng)向社會公布；全省統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺（“云上貴州”）匯集、儲存、共享、開放全省公共數(shù)據(jù)及其他數(shù)據(jù)等等。這些有益經(jīng)驗的制度化對推動政府?dāng)?shù)據(jù)共享與開放至關(guān)重要，但是也存在著規(guī)定范圍寬泛、內(nèi)容求全而不夠精深、對上位法細(xì)化和創(chuàng)新不夠等問題。地方層面還需要結(jié)合各地實際情況，為政府?dāng)?shù)據(jù)共享的難點尋求解決方案，需要通過多個配套規(guī)章或者規(guī)范性文件，掃清政府?dāng)?shù)據(jù)共享的障礙。

第三，政府?dāng)?shù)據(jù)共享的類型化研究有待深入并予以明確。2016年國務(wù)院頒布的《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》第5條第一款明確規(guī)定，“以共享為原則、不共享為例外”。各政務(wù)部門形成的政務(wù)信息資源原則上應(yīng)予共享，涉及國家秘密和安全的，按相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行。但是其中又規(guī)定，政府信息資源共享分為無條件共享、有條件共享、不予共享三種類型。地方立法的分類不盡一致，有的是分為無條件共享和有條件共享，有的則是用授權(quán)共享來替代有條件共享。在何種情況下是屬于有條件共享或者不予共享，各地規(guī)定也不同，有的規(guī)定“列入授權(quán)共享和非共享類的，應(yīng)當(dāng)說明理由，并提供相應(yīng)的法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)”，有的則規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)有法律、行政法規(guī)或者黨中央、國務(wù)院政策依據(jù)”。在政府?dāng)?shù)據(jù)共享的種類和條件上出現(xiàn)理解不一、缺乏準(zhǔn)確上位法依據(jù)的問題。這就帶來第一個問題，數(shù)據(jù)共享雖然名義上是共享為原則，但是由于規(guī)章、各種政策范圍廣泛且數(shù)量繁多，不共享的范圍可能更大。需要在未來進(jìn)一步明確，除了法律、法規(guī)的規(guī)定，都應(yīng)當(dāng)是政府?dāng)?shù)據(jù)共享的范圍，所謂不予共享，本身應(yīng)當(dāng)是涉及國家秘密和安全的，本不應(yīng)當(dāng)屬于共享范圍，從立法技術(shù)上講，可以不列為單獨一類。

第四，在省級層面甚至國家層面要盡快形成人口、法人、空間、電子證照等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫?；A(chǔ)數(shù)據(jù)庫是政府?dāng)?shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)。中央層面早有布局，但是推進(jìn)速度還有待提高。2019年4月26日《國務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》第5條又再次規(guī)定“國家政務(wù)服務(wù)平臺基于自然人身份信息、法人單位信息等資源，建設(shè)全國統(tǒng)一身份認(rèn)證系統(tǒng)，為各地區(qū)、各部門政務(wù)服務(wù)平臺提供統(tǒng)一身份認(rèn)證服務(wù)，實現(xiàn)一次認(rèn)證、全網(wǎng)通辦”，將統(tǒng)一身份認(rèn)證系統(tǒng)的建立列為第一步，也是基礎(chǔ)關(guān)鍵的步驟。自然人、法人、自然資源和空間地理、電子證照等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。多個地方政府的有關(guān)立法中還明確，此類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)信息項是各政務(wù)部門履行行政管理職能的共同需要，應(yīng)當(dāng)無條件共享。目前推進(jìn)工作還主要是在地市級層面，在省級乃至國家層面推進(jìn)還應(yīng)當(dāng)再加把力，為建立全國統(tǒng)一公平的市場、實現(xiàn)各種資源的有效流動奠定基礎(chǔ)。

第五，政府?dāng)?shù)據(jù)共享系統(tǒng)中調(diào)取的電子文件的法律效力有待在實踐中落實和檢驗。各地立法中都已關(guān)注到政府電子文件，例如各種文書、證照和合同等法律效力的問題，為了減少不同政府部門之間扯皮推諉，明確規(guī)定這些電子文件與紙質(zhì)文件具有同等法律效力，在此基礎(chǔ)上，還規(guī)定各行政機(jī)關(guān)能夠通過政府?dāng)?shù)據(jù)共享系統(tǒng)獲得的電子文件，不得要求行政相對人自行重復(fù)提供。2016年國務(wù)院《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》中對于實踐中可能出現(xiàn)的難題，加了“原則上”不得要求行政相對人另行提供，那么什么情況屬于例外情形并不清楚，類似這樣給實務(wù)開口子、找借口的立法，對政府?dāng)?shù)據(jù)共享的推動工作反而會形成阻礙，建議應(yīng)當(dāng)刪除，或者采用更科學(xué)、準(zhǔn)確的立法技術(shù)，將必須要行政相對人另行提供的情況在立法中予以明確列舉或者明確必須有法律、行政法規(guī)的依據(jù)④同理，2019年4月26日《國務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》更是關(guān)注到政府?dāng)?shù)據(jù)收集在此方面的問題，因此在第12條明確規(guī)定“政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對履行職責(zé)過程中形成的電子文件進(jìn)行規(guī)范管理，按照檔案管理要求及時以電子形式歸檔并向檔案部門移交。除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，電子文件不再以紙質(zhì)形式歸檔和移交”。各地各部門需要對這一條規(guī)定予以高度重視，電子文件以紙質(zhì)形式歸檔和移交的除外規(guī)定是僅有法律、行政法規(guī)，也就是說絕大多數(shù)歸檔文件都將是電子文件，這將為政府?dāng)?shù)據(jù)共享提供最為基礎(chǔ)的保障。。目前基本規(guī)定已經(jīng)齊備，關(guān)鍵是在實踐中如何落實，電子文件的收集、使用、法律效力應(yīng)當(dāng)作為政府?dāng)?shù)據(jù)共享考核的關(guān)鍵點，可以將電子文件調(diào)取列入考核和督查督辦的范圍之內(nèi)，推動行政機(jī)關(guān)盡可能從政府?dāng)?shù)據(jù)共享系統(tǒng)調(diào)取數(shù)據(jù)。

第六，在政府?dāng)?shù)據(jù)共享的實現(xiàn)路徑上可以再做探索。2016年國務(wù)院《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》對政府?dāng)?shù)據(jù)共享如何打破部門壁壘設(shè)計的思路之一，是將部分關(guān)系國計民生、百姓福祉的重要的、緊迫的領(lǐng)域，而實際上是跨部門的事項要求按照“主題領(lǐng)域”形成“主題信息資源”來推進(jìn)。當(dāng)時列出的主題領(lǐng)域包括健康保障、社會保障、食品藥品安全、安全生產(chǎn)、價格監(jiān)管、能源安全、信用體系、城鄉(xiāng)建設(shè)、社區(qū)治理、生態(tài)環(huán)保、應(yīng)急維穩(wěn)十一個領(lǐng)域，但是，政府管理涉及方面之廣，不僅所列這些領(lǐng)域無法完全覆蓋，而且層出不窮的社會事務(wù)，使得牽涉部門之多難以想象。例如，截至2019年6月，中央層面已有50余個部門以規(guī)范性文件的形式共簽署了51個聯(lián)合獎懲備忘錄。因此，僅就信用體系建設(shè)領(lǐng)域，就囊括了絕大多數(shù)的中央部門⑤2017年國家發(fā)展和改革委員會牽頭的失信聯(lián)合懲戒備忘錄，由多達(dá)27個部門聯(lián)合簽署印發(fā)。2018年國家發(fā)展和改革委員會再次牽頭的《失信企業(yè)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒合作備忘錄》更是有38個部門參與。參見信用中國：《2019年3月份新增失信聯(lián)合懲戒對象公示及公告情況說明》，http://www.gov.cn/fuwu/2019-04/02/content_5378909.htm，最后訪問時間為2019年9月16日。。因此，是否還有必要按照主題領(lǐng)域來推進(jìn)、建設(shè)主題數(shù)據(jù)庫是可以重新考慮的。筆者認(rèn)為，主題領(lǐng)域的路徑可以保留，但是不作為唯一路徑，而是從方便調(diào)取數(shù)據(jù)的角度來使用。替代思路或者補(bǔ)充思路是不從橫向的范圍來設(shè)計，而是限制政府?dāng)?shù)據(jù)共享系統(tǒng)調(diào)取數(shù)據(jù)的官員的級別，并嚴(yán)格調(diào)取的程序，從而簡化整個共享的類型和范圍，最大程度減少產(chǎn)生部門壁壘的可能。

第七，政府?dāng)?shù)據(jù)共享的用途如何限定有待討論。目前無論是國務(wù)院還是地方立法，都對行政機(jī)關(guān)使用共享數(shù)據(jù)的用途作了限定：一是要求在申請數(shù)據(jù)共享時要說明使用用途，有的規(guī)定還列舉了比如作為行政依據(jù)、工作參考或用于數(shù)據(jù)校核、業(yè)務(wù)協(xié)同等；二是將是否提供共享的決定權(quán)賦予提供數(shù)據(jù)的政府部門，也就是說該部門有權(quán)力根據(jù)申請部門所提交的用途申請，來決定是否提供信息；三是明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)通過共享平臺獲取了政府?dāng)?shù)據(jù)后，應(yīng)當(dāng)按照使用用途滿足本機(jī)關(guān)履行職責(zé)需要。對行政機(jī)關(guān)申請數(shù)據(jù)共享的用途進(jìn)行限制的主要考慮是什么，尚缺乏學(xué)理上的討論，如果是擔(dān)心數(shù)據(jù)的濫用和泄露，可以通過嚴(yán)格公務(wù)人員工作流程和問責(zé)來實現(xiàn)；如果將是否提供共享的決定權(quán)賦予提供數(shù)據(jù)的政府部門，并沒有充分理由，反而在實踐中會增加溝通的成本，加劇推諉扯皮問題。可行的路徑為兩種，一是將共享數(shù)據(jù)的決定權(quán)交由政務(wù)中心、大數(shù)據(jù)局或者其他更加超脫、中立的部門來負(fù)責(zé)，在出現(xiàn)難以決定的情況時，可以在該機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置專門的委員會或者合議機(jī)構(gòu)來作出決定。二是設(shè)計激勵機(jī)制，鼓勵各部門以更為開拓創(chuàng)新的方式來共享使用數(shù)據(jù)，來發(fā)揮數(shù)據(jù)共享最大效用。政府部門調(diào)取和使用共享數(shù)據(jù)用于內(nèi)部決策、推進(jìn)管理科學(xué)化方面的應(yīng)當(dāng)大力鼓勵。在數(shù)據(jù)治理方面，政府應(yīng)當(dāng)向企業(yè)和社會學(xué)習(xí)，積極拓展大數(shù)據(jù)應(yīng)用，探索更為科學(xué)有效的治理模式和治理方法。但是，如果使用共享數(shù)據(jù)，應(yīng)用于外部，也就是若作出對自然人、法人和其他社會組織的權(quán)益有所影響的決定時，則應(yīng)披露所有考慮因素和使用的數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)在法律框架內(nèi)，符合依法行政的要求。

第八，政府?dāng)?shù)據(jù)共享準(zhǔn)確真實的保障機(jī)制有待完善。目前的制度設(shè)計都要求政府?dāng)?shù)據(jù)的共享是以數(shù)據(jù)真實、準(zhǔn)確和完整為前提的，政府?dāng)?shù)據(jù)積聚的規(guī)模和數(shù)量越大，數(shù)據(jù)之間不一致乃至矛盾的問題越會越突出，解決這一問題有多重路徑。一是加強(qiáng)政府共享數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。中央和地方層面目前都在抓緊解決標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，比如浙江省提出“建立標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。研究制定數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)及分級分類標(biāo)準(zhǔn)、政府?dāng)?shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)交換標(biāo)準(zhǔn)、政府及公共數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，對共享開放的方式、內(nèi)容、對象、條件等進(jìn)行規(guī)范”。2019年1月3日杭州市數(shù)據(jù)資源管理局牽頭制定《城市大腦建設(shè)管理規(guī)范》和《政務(wù)數(shù)據(jù)共享安全管理規(guī)范》，就在為政府?dāng)?shù)據(jù)共享建立具體的地方標(biāo)準(zhǔn)。二是建立數(shù)據(jù)更新機(jī)制。在發(fā)生外部環(huán)境變化，包括政治經(jīng)濟(jì)社會等方面原因而使政府?dāng)?shù)據(jù)變化的，政府需要更新數(shù)據(jù)。三是建立數(shù)據(jù)異議機(jī)制。不同部門數(shù)據(jù)匯聚后，對數(shù)據(jù)真實性和準(zhǔn)確性存在異議的，應(yīng)當(dāng)有暢通的渠道和機(jī)制對數(shù)據(jù)進(jìn)行校準(zhǔn)、修訂。四是設(shè)置政府?dāng)?shù)據(jù)共享安全容錯機(jī)制。在政府?dāng)?shù)據(jù)共享的過程中，數(shù)據(jù)真實準(zhǔn)確性等出現(xiàn)問題的，如果不是由于故意或者重大過失，不應(yīng)當(dāng)對提供數(shù)據(jù)的政府部門以及工作人員進(jìn)行問責(zé)，需要細(xì)化制度設(shè)計保證參與政府?dāng)?shù)據(jù)共享主體的積極性不被打擊。