精準(zhǔn)扶貧信息法律制度再造*

余海洋

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430074）

肇始于2015年的精準(zhǔn)扶貧屬于一場(chǎng)由政府主導(dǎo)、政府負(fù)總責(zé)的公共行政改革。①2015年6月，習(xí)近平總書記在貴州考察時(shí)將精準(zhǔn)扶貧概括為六個(gè)方面，作為國家正式啟動(dòng)精準(zhǔn)扶貧的標(biāo)志。參見王瑞芳：《精準(zhǔn)扶貧：中國脫貧扶貧的新模式、新戰(zhàn)略與新舉措》，《當(dāng)代中國史研究》2016年第1期。中共中央和國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》從原則高度規(guī)定精準(zhǔn)扶貧以政府為主導(dǎo)。中共中央和國務(wù)院發(fā)布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020年）》再次從原則高度規(guī)定各級(jí)政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)扶貧開發(fā)工作負(fù)總責(zé)。地方各級(jí)各類關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的規(guī)范性文件都規(guī)定了人民政府對(duì)精準(zhǔn)扶貧負(fù)總責(zé)。經(jīng)過近3年的奮力推進(jìn)，雖然精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)取得了巨大成績，但也暴露出了諸多問題，“過度扶貧”“被脫貧”“拖拉扶貧”“強(qiáng)捐扶貧”“要我脫貧”“浮夸扶貧”“精神貧困”等不斷出現(xiàn)。如果從公共權(quán)力和責(zé)任的角度來分析，此類現(xiàn)象表明精準(zhǔn)扶貧似乎陷入了合法性危機(jī)，那么如何化解這些困境，確保精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，則是應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)真對(duì)待的重大問題。顯然，針對(duì)當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧中的困境，基于不同偏好，可以選擇不同的切入點(diǎn)來加以研究。筆者以精準(zhǔn)扶貧信息法律制度作為視角來展開敘述，因?yàn)樾畔⑹钦畽C(jī)關(guān)制定規(guī)制對(duì)策與規(guī)范的命脈或血液。②See Stephen Breyer，Regulation and Its Reform，Cambridge，Massachusetts:Harvard University Press，1982，p.109.在當(dāng)前我國精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，信息法律制度的重要性顯得更為迫切，因?yàn)樽鳛榫珳?zhǔn)扶貧骨架的“六個(gè)精準(zhǔn)與五個(gè)一批”的有效實(shí)施，③所謂“六個(gè)精準(zhǔn)”即：扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)?！拔鍌€(gè)一批”,即發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批。是建立在客觀和充分的信息基礎(chǔ)之上的，是以科學(xué)的信息制度為依據(jù)的，而當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的種種亂象在很大程度上是因其信息制度失靈所造成的。對(duì)此，反思、改造現(xiàn)有的精準(zhǔn)扶貧信息法律制度，是一個(gè)具有重大現(xiàn)實(shí)意義的課題。

一、精準(zhǔn)扶貧信息制度面臨的主要困境

精準(zhǔn)扶貧信息是幫扶政府主體在履行扶貧職責(zé)過程中制作或者獲取的，④精準(zhǔn)扶貧語境中的幫扶政府主體是指，依法履行扶貧職責(zé)，能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，并以自身名義作出決定的國家行政機(jī)關(guān)，法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)組織。比如，各級(jí)人民政府、依法授權(quán)的縣級(jí)以上人民政府扶貧開發(fā)工作機(jī)構(gòu)（扶貧辦）、依法授權(quán)的村委會(huì)、依法授權(quán)的幫扶單位等。當(dāng)然，對(duì)于幫扶單位，在實(shí)踐中，也有接受縣、市或省政府委托的情形，此時(shí)，它們就不是幫扶政府主體，而是接受委托的行為主體。以一定形式記錄、保存的信息。⑤雖然從精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐來看，精準(zhǔn)考核也是重要環(huán)節(jié)，由此精準(zhǔn)考核信息制度也應(yīng)當(dāng)加以分析，但精準(zhǔn)識(shí)別信息制度和精準(zhǔn)幫扶信息制度其實(shí)已經(jīng)涵蓋了精準(zhǔn)考核信息制度，上級(jí)幫扶政府主體對(duì)下級(jí)幫扶政府主體的考核主要是通過審查精準(zhǔn)幫扶信息制度來實(shí)現(xiàn)，因而，筆者不在這里做專門探討。從不同角度，可以對(duì)精準(zhǔn)扶貧信息加以分類，比如，以精準(zhǔn)扶貧機(jī)制為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為扶持對(duì)象信息、項(xiàng)目安排信息、資金使用信息、措施到戶信息、因村派人信息、脫貧成效信息等。又如，以精準(zhǔn)扶貧信息的產(chǎn)生、傳遞和使用的過程為標(biāo)準(zhǔn)，可以將其分為產(chǎn)生階段的信息、傳遞階段的信息、使用階段的信息等等。當(dāng)然，這些分類之間存在交叉和重合之處。筆者以精準(zhǔn)扶貧關(guān)鍵環(huán)節(jié)為標(biāo)準(zhǔn)，將其分為精準(zhǔn)識(shí)別過程中的信息和精準(zhǔn)幫扶過程中的信息。與通常的行政主體向行政相對(duì)人征收稅費(fèi)、實(shí)施行政處罰等“損益”性行政行為涉及單向度的自下而上獲取相對(duì)人信息不同，精準(zhǔn)扶貧屬于國家向特定相對(duì)人⑥有學(xué)者可能會(huì)認(rèn)為，我國的精準(zhǔn)扶貧對(duì)象除了貧困戶之外，還應(yīng)當(dāng)包括貧困村、貧困縣，以及連片特困地區(qū)。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)混淆了扶貧對(duì)象與扶貧范圍。根據(jù)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020年）》的規(guī)定，扶貧對(duì)象僅指貧困戶，特指扶貧標(biāo)準(zhǔn)以下具備勞動(dòng)能力的農(nóng)村人口；扶貧村、貧困縣等則屬于扶貧范圍?！鳛榉鲐殞?duì)象的貧困戶——給付“權(quán)益”的行為。這種給付行為帶有非常強(qiáng)烈的合法性訴求——通過幫助扶貧對(duì)象脫貧來增強(qiáng)政府甚至是國家和執(zhí)政黨的合法性，因而特定相對(duì)人的條件是否滿足國家規(guī)定的扶貧條件，以及特定幫扶政府主體是否按照國家規(guī)定來實(shí)施扶貧顯得至關(guān)重要。所謂“國家規(guī)定的扶貧條件”或者“國家規(guī)定”其實(shí)就是國家所預(yù)設(shè)的信息，而所謂“特定相對(duì)人的條件”其實(shí)就是需要國家自下而上獲取的信息。由此，在精準(zhǔn)扶貧中，存在幫扶政府主體自下而上獲取的信息與國家自上而下所預(yù)設(shè)的信息是否相符的問題。如何確保這兩種信息相符合，則需要一套科學(xué)的制度以保障。

（一）精準(zhǔn)識(shí)別信息制度面臨的困境

精準(zhǔn)識(shí)別信息制度的直接目的是確保所產(chǎn)出的信息能夠讓幫扶政府主體客觀和有效地“辨別”出符合國家扶貧條件的幫扶相對(duì)人——扶貧對(duì)象，其間接目的則是有助于幫扶政府主體了解幫扶相對(duì)人的經(jīng)濟(jì)狀況、致貧原因和幫扶需求，以便明確幫扶主體，確定幫扶措施，并為后續(xù)的考核和管理提供依據(jù)。目前為幫扶行政主體獲取識(shí)別階段信息的制度主要為兩種：一是幫扶對(duì)象調(diào)查制度，二是逐級(jí)審批和確認(rèn)制度。前者是指，幫扶政府主體——主要是依法授權(quán)或者受縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府委托的村委會(huì)（村扶貧工作人員）、幫扶單位（駐村扶貧工作人員或者工作隊(duì)）——對(duì)自愿申請(qǐng)為幫扶相對(duì)人的收入、住房、教育、健康等情況加以調(diào)查形成檔案（俗稱“建檔”），在村里公示之后確定初選名單。后者是指，村委會(huì)將初選名單報(bào)鄉(xiāng)政府，鄉(xiāng)政府進(jìn)行審核，確定全鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）貧困戶名單，在各村經(jīng)公示無異議后報(bào)縣扶貧辦公室復(fù)審，復(fù)審結(jié)束后在各行政村公告，從而最終確定貧困戶名單，同時(shí)，縣扶貧辦公室將貧困戶名單報(bào)市和省扶貧辦公室備案，最終匯總到國務(wù)院扶貧辦公室。這兩項(xiàng)制度的科層制鏈條就是：村民自愿申請(qǐng)——村級(jí)幫扶政府主體識(shí)別調(diào)查——鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)幫扶行政主體復(fù)核——縣級(jí)幫扶政府主體審批——國務(wù)院、省和市級(jí)幫扶政府主體備案。從理論上而言，這兩項(xiàng)制度看似能夠精準(zhǔn)地識(shí)別出幫扶相對(duì)人，但從實(shí)踐來考察，它們卻面臨諸多挑戰(zhàn)，其具體表征就是信息“失真”。

首先，現(xiàn)在的扶貧精準(zhǔn)識(shí)別信息制度難以制約幫扶政府主體虛構(gòu)幫扶相對(duì)人的身份信息。所謂虛構(gòu)幫扶相對(duì)人的身份信息是指，幫扶政府主體通過偽造身份信息的方式，將本來不符合國家規(guī)定的幫扶條件的人確定為幫扶對(duì)象，對(duì)之進(jìn)行幫扶。其具體存在三種情況。一是客觀上根本就不存在某人，比如，實(shí)際并不存在張三此人，但幫扶政府主體卻審核批準(zhǔn)其為幫扶對(duì)象。此類情況，在扶貧實(shí)踐中被人稱為“扶貧對(duì)象空號(hào)”。比如，2016年11月16日，武漢市治庸辦公室第一督察組，到該市東西湖區(qū)就精準(zhǔn)扶貧問題進(jìn)行督察。督察員隨機(jī)撥打多位幫扶對(duì)象電話，卻發(fā)現(xiàn)有部分扶貧對(duì)象登記的電話為空號(hào)，部分幫扶對(duì)象的電話竟是衛(wèi)生室的電話。這種幫扶對(duì)象就可能不是真實(shí)存在的。⑦參見仇樂：《扶貧電話空號(hào)喚醒裝睡干部擔(dān)當(dāng)》，http://pinglun.youth.cn/ll/201612/t20161229_8995084.htm，2018年8月12日訪問。二是客觀上雖然存在某人，其條件不符合幫扶標(biāo)準(zhǔn)，但幫扶政府主體卻審核批準(zhǔn)其為適格對(duì)象。根據(jù)我國精準(zhǔn)扶貧法律規(guī)范的規(guī)定，目前確定貧困戶的主要標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)濟(jì)收入，即低于2013年農(nóng)民人均純收入2736元為貧困戶。在扶貧實(shí)踐中，卻出現(xiàn)開著“寶馬車”、住著“高檔樓房”的人員享受扶貧待遇，領(lǐng)取低保資金的情況。比如，2015年國家審計(jì)署通報(bào)了廣西省馬山縣扶貧中出現(xiàn)的問題，該縣有3000多名扶貧對(duì)象是“富人”，其中，有343人是財(cái)政供養(yǎng)人員，有2454人購買了2645輛汽車，有43人在縣城購買商品房或自建住房，有439人為個(gè)體工商戶或經(jīng)營公司。⑧參見沙璐：《3048人超過貧困標(biāo)準(zhǔn)，暫停享受扶貧；扶貧辦督察組已赴廣西檢查》，《新京報(bào)》2015年10月13日。三是幫扶政府主體將冒名頂替者審核批準(zhǔn)為適格扶貧對(duì)象。比如，據(jù)2016年12月29日央視財(cái)經(jīng)《經(jīng)濟(jì)半小時(shí)》欄目報(bào)道，河南省南陽市淅川縣馬蹬鎮(zhèn)黃莊村“家里蓋著4層樓，13歲男孩吃低保原來竟是被人冒領(lǐng)”的情況，而這個(gè)年僅13歲的男孩“被低?！币荒曛?，2014年又從低保對(duì)象登記表里消失了。⑨參見朱敏潔：《河南一村低保名單嚴(yán)重造假：村支書母親吃低?！?，http://www.guancha.cn/society/2016_12_30_386838.shtml，2018年8月12日訪問。在上述三種虛構(gòu)幫扶相對(duì)人身份信息的情形中，幫扶政府主體或者受幫扶政府主體委托的主體在主觀上存在故意，凸顯精準(zhǔn)識(shí)別信息制度存在較大漏洞。

其次，現(xiàn)行扶貧精準(zhǔn)識(shí)別信息制度難以以較低成本“精準(zhǔn)”獲得幫扶相對(duì)人的收支信息。所謂難以“精準(zhǔn)”獲得幫扶相對(duì)人收支信息是指，雖然扶貧工作人員在主觀上已經(jīng)盡到了對(duì)通常公務(wù)人員所要求的勤勉盡責(zé)，比如，進(jìn)行了入戶調(diào)查，也與貧困戶作了交談，但所獲取的信息并不能全面反映幫扶相對(duì)人實(shí)際收支情況，可是幫扶政府主體卻審核批準(zhǔn)此類對(duì)象為適格幫扶對(duì)象。在實(shí)踐中，人們用“統(tǒng)計(jì)+估計(jì)”來描述這種現(xiàn)象。雖然與“虛構(gòu)”幫扶相對(duì)人身份信息的典型案件經(jīng)常見諸報(bào)端相比，難以“精準(zhǔn)”獲得幫扶相對(duì)人收支信息的典型案例極少見諸報(bào)端，但通過田野調(diào)查、實(shí)地訪問等方式，都不同程度地發(fā)現(xiàn)了這種現(xiàn)象。⑩參見王松：《扶貧開發(fā)中統(tǒng)計(jì)數(shù)字腐敗的法律規(guī)制》，《中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2015年第10期。比如，國家扶貧辦以低于2013年農(nóng)民人均純收入2736元作為劃定貧困戶的最重要標(biāo)準(zhǔn)，這一看似明確的標(biāo)準(zhǔn)在操作中卻遇到不小困難。為了能夠精準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)出潛在幫扶相對(duì)人的收入情況，各省都會(huì)制定統(tǒng)一調(diào)查項(xiàng)目——貧困戶收支調(diào)查表，由依法獲得授權(quán)或者受縣政府委托的幫扶單位（駐村扶貧工作人員）據(jù)此入戶調(diào)查。收支調(diào)查表所列舉調(diào)查項(xiàng)目相當(dāng)復(fù)雜——確?！熬珳?zhǔn)”需要，通常包括4個(gè)大項(xiàng)目，即總收入、生產(chǎn)經(jīng)營費(fèi)用支出、家庭純收入和家庭年人均純收入，而每一個(gè)大項(xiàng)目下又細(xì)分為若干子項(xiàng)目。以總收入為例，在該大項(xiàng)目下，包括4個(gè)子項(xiàng)目——工資性收入、家庭經(jīng)營收入、轉(zhuǎn)移性收入（實(shí)物需折算成現(xiàn)金）、財(cái)產(chǎn)性收入；在4個(gè)子項(xiàng)目下又細(xì)分若干項(xiàng)目，比如，家庭經(jīng)營收入項(xiàng)下包括農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入、種植業(yè)經(jīng)營收入、養(yǎng)殖業(yè)經(jīng)營收入、其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入、其他經(jīng)營收入等調(diào)查項(xiàng)目。在每一個(gè)調(diào)查項(xiàng)目下，幫扶單位又要調(diào)查出相應(yīng)的數(shù)量、品種、時(shí)間等事項(xiàng)，并折算成現(xiàn)金。此類收支調(diào)查表也稱為“收支臺(tái)帳”。顯然，扶貧工作人員在調(diào)查過程中需要潛在的幫扶相對(duì)人的積極配合，需要他們提供相應(yīng)的數(shù)據(jù)和佐證材料。然而，在實(shí)踐中，一方面，絕大多數(shù)需要幫扶的相對(duì)人文化程度較低，對(duì)于收支調(diào)查表所列舉的調(diào)查項(xiàng)目難以理解或者辨識(shí)不清；另一方面，更為關(guān)鍵的是，作為農(nóng)民的需要幫扶的相對(duì)人并沒有理性記錄家庭收支的習(xí)慣，也缺乏準(zhǔn)確記錄家庭收支的能力。當(dāng)駐村扶貧工作人員進(jìn)入貧困戶家中進(jìn)行收支調(diào)查時(shí)，貧困戶通常難以回答駐村扶貧工作人員的問題。于是，“估計(jì)”就成為駐村扶貧工作人員獲取幫扶相對(duì)人收支情況的一般方式。其后，上級(jí)幫扶政府主體就是根據(jù)這種依據(jù)“估計(jì)”而來的信息審批確定適格幫扶相對(duì)人?？梢姡壳暗木珳?zhǔn)識(shí)別信息制度在為上級(jí)幫扶政府主體提供審核依據(jù)方面存在比較大的缺陷。

（二）精準(zhǔn)幫扶信息制度面臨的困境

如果說精準(zhǔn)識(shí)別信息法律制度在整體的精準(zhǔn)扶貧信息制度中處于基礎(chǔ)性地位，那么精準(zhǔn)扶貧信息法律制度則處于關(guān)鍵性地位。該制度的目的是讓上級(jí)幫扶政府主體，特別是國家和省級(jí)層面的幫扶主體能夠全面掌握下級(jí)幫扶政府主體或受幫扶政府主體委托的主體如何幫扶（幫扶的措施、項(xiàng)目、派人、時(shí)間、地點(diǎn)、對(duì)象等要素）、幫扶效果（取得效果的原因、沒有取得效果的原因、獲得什么效果等要素）等信息，從而既能夠制約下級(jí)幫扶政府主體依法使用幫扶項(xiàng)目和資金，防止其濫用權(quán)力，也能確定幫扶相對(duì)人是否真正脫貧。當(dāng)前，我國規(guī)范精準(zhǔn)幫扶信息的工作制度是填寫《扶貧手冊(cè)》。這一工作制度由國務(wù)院扶貧辦印發(fā)的《〈扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案〉的通知》加以規(guī)定。一些地方政府采用的是與其名稱雖然不同，但功能相似的《幫扶登記簿》制度?？墒?，就是這項(xiàng)看似非?？茖W(xué)的制度在實(shí)踐中卻遭遇到了諸多困境。

第一，該制度難以約束幫扶政府主體虛構(gòu)幫扶信息的行為。所謂虛構(gòu)幫扶信息是指，幫扶政府主體或者受幫扶政府主體委托的行為主體故意偽造、變?cè)鞄头鲂畔?，或者干脆不填?bào)某些扶貧項(xiàng)目或資金使用情況信息。在實(shí)踐中，此類行為又可以分為不同類型。一是扶貧資金或者項(xiàng)目已經(jīng)改變了上級(jí)幫扶政府主體的規(guī)劃要求，但《扶貧手冊(cè)》或《幫扶登記簿》還是記載項(xiàng)目或者資金的本來用途，以應(yīng)付審計(jì)或者監(jiān)督的需要；二是《扶貧手冊(cè)》或《幫扶登記簿》只記載一些取得一定業(yè)績的項(xiàng)目或資金信息，對(duì)因幫扶政府主體決策失誤而失敗的扶貧項(xiàng)目或浪費(fèi)的扶貧資金信息則不作記錄，這屬于有選擇性地紀(jì)錄幫扶信息；三是沒有客觀記載一些扶貧項(xiàng)目或資金取得實(shí)際效果的信息，而是記載被有意擴(kuò)大了扶貧效果的信息；四是整個(gè)《扶貧手冊(cè)》或《幫扶登記簿》完全造假，所記載的幫扶對(duì)象、幫扶效果、幫扶措施等內(nèi)容完全虛構(gòu)。從媒體不斷曝光的精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域“丑聞”中可以發(fā)現(xiàn)，上述情況都不同程度存在，比較嚴(yán)重的是全面?zhèn)卧臁斗鲐毷謨?cè)》。比如，2014年4月，甘肅省漳縣金鐘鎮(zhèn)尖子村黨支部原書記包某某，在貧困戶不知情的情況下，通過編制虛假良種羊發(fā)放名冊(cè)、合作社代貧困戶養(yǎng)羊的協(xié)議，將用上級(jí)下?lián)茉摯宓?0萬元扶貧資金購買的200只良種羊全部納入與其親屬共同成立的專業(yè)合作社的名下，而這些羊本應(yīng)發(fā)放給50戶貧困戶。①參見賀綠原：《中紀(jì)委曝光扶貧腐敗案村支書騙取村“扶貧羊”》，http://www.dangjian.cn/djw2016sy/djw2016syyw/201703/t20170330_4150581.shtml，2018年8月13日訪問。又如，2017年中紀(jì)委通報(bào)指出，陜西省戶縣五竹鎮(zhèn)周店村村委會(huì)原主任李某在辦理危房改造補(bǔ)助資金申請(qǐng)工作時(shí)，通過編造虛假資料，冒用2名村民身份套取危房改造補(bǔ)助資金3.03萬元，其中，個(gè)人占有2.43萬元。②參見李宇航：《戶縣：村主任收村民“跑腿費(fèi)”被中央紀(jì)委曝光》，http://sn.ifeng.com/a/20170330/5511307_0.shtml，2018年8月13日訪問。在這兩起典型案件中，依法授權(quán)或者受委托的主體在濫用扶貧資金或者項(xiàng)目過程中都存在全面?zhèn)卧鞄头鲂畔⒌那闆r。可見，如果一項(xiàng)信息制度難以約束生產(chǎn)或者制作信息的主體濫用裁量權(quán)，那么該制度就處于失靈狀態(tài)。

第二，該制度難以以較低成本“精準(zhǔn)”獲得幫扶全過程信息。從現(xiàn)行的精準(zhǔn)幫扶信息制度運(yùn)行結(jié)果看，需要付出極高代價(jià)才能“精準(zhǔn)”獲得幫扶全過程信息。即使依法授權(quán)或者委托的幫扶單位等組織的扶貧工作人員勤勉盡責(zé)地調(diào)查并記錄《扶貧手冊(cè)》或者《幫扶登記簿》的各項(xiàng)內(nèi)容，“估計(jì)”也不得不成為他們工作的重要方式。比如，《扶貧手冊(cè)》或《幫扶登記簿》要求駐村扶貧工作人員或者幫扶單位等主體記錄的內(nèi)容有六項(xiàng)：幫扶相對(duì)人的家庭基本情況、致貧原因、幫扶責(zé)任人、幫扶計(jì)劃、幫扶措施和幫扶成效。對(duì)于幫扶措施特別規(guī)定，每實(shí)施一個(gè)項(xiàng)目都要求作出記載，對(duì)項(xiàng)目的內(nèi)容、效果等要求描述清楚，能夠用數(shù)字直觀地表示出來，當(dāng)然還需要幫扶對(duì)象簽名或者蓋章?？梢?，這項(xiàng)工作任務(wù)非常繁重。然而，這僅僅是幫扶過程信息的一部分，為了滿足上級(jí)幫扶政府主體考核的“硬杠杠”，也為了回應(yīng)紀(jì)委和監(jiān)察部門的檢查，幫扶信息還應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)邏輯性，并有相應(yīng)的證據(jù)加以證明。③參見王雨磊：《數(shù)字下鄉(xiāng)：農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中的技術(shù)治理》，《社會(huì)學(xué)研究》2016年第6期。所謂邏輯性就是幫扶信息能夠自圓其說，經(jīng)得起邏輯上的推斷，符合事理要求。比如，對(duì)于幫扶對(duì)象年終總收入，能夠?qū)ζ溥M(jìn)行拆解，能夠說明每一筆收入的來源，對(duì)于增收部分，能夠說明具體原因，能夠印證脫貧的事實(shí)。所謂需要相應(yīng)證據(jù)證明則更為復(fù)雜，即幫扶過程的所有重要信息都需要有相應(yīng)的圖片、照片、數(shù)字、書面報(bào)道、簽名單等佐證，從而形成一個(gè)立體的幫扶過程信息圖。比如，扶貧資金或項(xiàng)目的投入和使用，需要有合同、發(fā)票、簽名單、手印、蓋章等來證明。從技術(shù)角度來分析，這些佐證材料的制作和收集需要花費(fèi)大量人力和物力。如果沒有這些材料，則無法證明扶貧工作人員對(duì)幫扶對(duì)象實(shí)施了真幫扶，也難以證明貧困戶實(shí)現(xiàn)了真脫貧，當(dāng)然也難以通過上級(jí)幫扶政府主體和紀(jì)檢監(jiān)察部門的考核與監(jiān)督。面對(duì)如此繁重的調(diào)查、制作獲取幫扶過程信息的任務(wù)，同時(shí)面對(duì)一些幫扶相對(duì)人不愿意將家庭收支透明化的現(xiàn)實(shí)，也就不難理解一些地方出現(xiàn)“數(shù)字脫貧”、“精準(zhǔn)填表代替脫貧”的情況，④參見劉書云、薛天：《一名扶貧書記慨嘆：填一遍表簽2080次名精準(zhǔn)扶貧成了精準(zhǔn)填表》，《新華每日電訊》2017年7月13日。以及“估計(jì)”為何會(huì)成為許多扶貧工作人員獲得幫扶信息的常用手段?？梢姡@是一項(xiàng)需要幫扶政府主體和幫扶相對(duì)人以及其他幫扶利害關(guān)系人付出大量成本的制度。

二、精準(zhǔn)扶貧信息制度面臨困境之原因分析

（一）對(duì)兩種存在流行觀點(diǎn)之分析

通過以上分析不難發(fā)現(xiàn)，我國精準(zhǔn)扶貧兩個(gè)核心環(huán)節(jié)——精準(zhǔn)識(shí)別與精準(zhǔn)幫扶——的信息工作制度面臨不少困境，顯然，幫扶政府主體，特別是上級(jí)幫扶政府主體試圖借助于這兩個(gè)環(huán)節(jié)的信息來判斷、衡量、監(jiān)測(cè)和監(jiān)督精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)的預(yù)期面臨落空的風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為在深入分析其原因之前，有必要剖析扶貧實(shí)踐中存在的“壞人致因論”和“缺乏好人致因論”兩種比較流行的觀點(diǎn)。

1.關(guān)于“壞人致因論”

對(duì)于當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧信息制度存在的困境，扶貧實(shí)踐中一種比較流行的觀點(diǎn)認(rèn)為主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)村等扶貧工作人員濫用權(quán)力、腐敗無能，以及幫扶對(duì)象不配合、愛面子、“精神貧困”等因素所致。⑤參見程肇基：《精神扶貧：一個(gè)亟待關(guān)注的精準(zhǔn)扶貧新領(lǐng)域》，《江西社會(huì)科學(xué)》2016年第11期。筆者認(rèn)為，這種將造成精準(zhǔn)扶貧信息制度失靈的原因歸咎于“壞人”的觀點(diǎn)雖然具有一定道理，但并未揭示出深層次原因。事實(shí)上，國家推行精準(zhǔn)扶貧信息制度的一個(gè)重要原因就是為了克服基層扶貧工作人員濫用權(quán)力、腐敗無能問題，防止處于“精神貧困”狀態(tài)的幫扶相對(duì)人濫用權(quán)利，根本上是為了防止“壞人”的出現(xiàn)。由此，將該制度陷入困境的原因歸咎于“壞人”，其實(shí)是循環(huán)論證。一種良好的制度本身就能夠抑制“壞人”濫用權(quán)力（利），調(diào)動(dòng)幫扶相對(duì)人的積極性。制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。⑥參見鄧小平：《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》，載《鄧小平文選（第2卷）》，人民出版社1994年版，第322-334頁。可見，將精準(zhǔn)扶貧信息制度失靈的原因歸咎于“壞人”的觀點(diǎn)缺乏解釋力。

2.關(guān)于“缺乏好人致因論”

扶貧實(shí)踐中另一種較為流行的觀點(diǎn)認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧信息制度失靈是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)村等扶貧工作人員沒有發(fā)揮好“公仆”角色，沒有踐行“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨，沒有發(fā)揚(yáng)“大公無私”的優(yōu)良品德。⑦參見邢成舉、李小云：《精英俘獲與財(cái)政扶貧項(xiàng)目目標(biāo)偏離的研究》，《學(xué)術(shù)論壇》2013年第9期?？v然精準(zhǔn)識(shí)別信息和幫扶信息的收集、調(diào)查和制作過程異常復(fù)雜，如果扶貧工作人員都是優(yōu)秀的人民公仆，那么再苦、再艱難的任務(wù)都能完成。筆者認(rèn)為，這種將精準(zhǔn)扶貧信息制度能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的依賴于“好人”的觀點(diǎn)，盡管具有一定的合理性，特別是在執(zhí)政黨強(qiáng)調(diào)全面從嚴(yán)治黨的大背景下，各地涌現(xiàn)出了許多奉公忘我的扶貧工作人員，但以此作為精準(zhǔn)扶貧信息制度在人的行為動(dòng)機(jī)上的假設(shè)，并要求所有扶貧工作人員都具備“好人”素質(zhì)，并不符合現(xiàn)實(shí)中扶貧工作人員的行為動(dòng)機(jī)，精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域出現(xiàn)的大量腐敗案件就足以證明這一點(diǎn)。如果精準(zhǔn)扶貧信息制度以“好人”標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)計(jì)，那么只能適用于部分品德高尚的扶貧工作人員，其所帶來的后果則是其規(guī)范作用將大打折扣。由此，既然精準(zhǔn)扶貧信息制度的設(shè)計(jì)不能以“好人”作為出發(fā)點(diǎn)，那么將制度失靈的原因歸咎于缺乏“好人”的觀點(diǎn)同樣并不具有很強(qiáng)的解釋力。

綜上所述，對(duì)于精準(zhǔn)扶貧信息制度失靈的病因，雖然精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中關(guān)于“好人”與“壞人”的兩種流行觀點(diǎn)貌似具有一定的解釋力，但其實(shí)與現(xiàn)實(shí)中的人們的行為動(dòng)機(jī)相差甚遠(yuǎn)，也不符合一種先進(jìn)的精準(zhǔn)扶貧信息制度所應(yīng)具有的秉性。恰如有學(xué)者所指出的，在大多數(shù)情況下，社會(huì)（制度）進(jìn)步的前提條件不是區(qū)分好人和壞人，而是找出激勵(lì)機(jī)制中的缺陷，正是這種缺陷使得普通好人去做違背公共利益的事情。⑧參見［美］蘭迪·T.西蒙斯:《政府為什么會(huì)失敗》，張媛譯，新華出版社2017年版，第21頁。

（二）從組織層面的新分析

1.基本原理之闡發(fā)

從組織層面來分析造成精準(zhǔn)扶貧信息制度失靈的原因，恐怕最能找到其中的根本。為此，需要引入公共選擇學(xué)派的方法論個(gè)人主義和經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的原理，以及多層次的委托—代理原理。根據(jù)公共選擇學(xué)派的方法論個(gè)人主義原理，幫扶政府主體以及受幫扶政府主體委托的組織既不是超越具體的扶貧工作人員之上的有機(jī)體，也不是與扶貧工作人員分離和對(duì)立的神秘的行動(dòng)主體，它們自身不會(huì)思考、選擇和行動(dòng)，真正決策和行動(dòng)的主體是各級(jí)各類扶貧工作人員。這恰如公共選擇學(xué)派的代表人物布坎南等人所指出的：“作為分析方法的個(gè)人主義僅僅意味著，所有的推理，所有的分析，最終都被消解為個(gè)人作為決策者時(shí)所面臨的考慮?！雹酳ee James M.Buchanan&Gordon Tullock，The Calculus of Consent，The University of Michigan Press，1962，p.315.“只有個(gè)人是選擇和行動(dòng)的唯一的（和最終的）實(shí)體，任何關(guān)于社會(huì)互動(dòng)過程的理解都必須建立在對(duì)過程參與者行為分析的基礎(chǔ)上?！雹釹ee James M.Buchanan，Explorations into Constitutional Economics，Texas A&M University Press，1989，p.37.根據(jù)該學(xué)派的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)原理，各級(jí)各類扶貧工作人員是由一些與普通人沒有區(qū)別的“經(jīng)濟(jì)人”——自利的、理性的和效用最大化的追求者，即他們關(guān)注自身的權(quán)力、地位、聲望和利益，追求權(quán)力最大化和尋求預(yù)算最大化。①參見包萬超：《行政法與社會(huì)科學(xué)》，商務(wù)印書館2011年版，第113頁。當(dāng)然，面對(duì)強(qiáng)大的利益，幫扶相對(duì)人也是追求自身利益最大化的經(jīng)濟(jì)人。

根據(jù)多層次的委托—代理原理，精準(zhǔn)扶貧過程其實(shí)形成了五層級(jí)委托—代理模式，②筆者這里使用委托—代理模式，其實(shí)是一種理想類型。在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，也可能出現(xiàn)縣級(jí)政府直接與村委會(huì)或者幫扶單位發(fā)生關(guān)系的情況。即中共中央、國務(wù)院與省級(jí)政府之間是第一層委托—代理模式，省級(jí)政府與市級(jí)政府之間是第二層委托—代理模式，市級(jí)政府與縣級(jí)政府之間是第三層委托—代理模式，縣級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府之間是第四層委托—代理模式，③根據(jù)國家現(xiàn)行扶貧方面法律的規(guī)定，各級(jí)人民政府的扶貧辦公室是具體的實(shí)施主體，也是依法授權(quán)的幫扶行政主體，它們是國務(wù)院扶貧辦公室、省政府扶貧辦公室、市政府扶貧辦公室和縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扶貧辦公室。國家實(shí)施精準(zhǔn)扶貧之后，一些地方的扶貧辦公室更名為扶貧開發(fā)辦公室，但幫扶行政主體的法律身份未變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府與村委會(huì)以及幫扶單位之間是第五層委托—代理模式。在這五層級(jí)委托—代理模式中，處于最末端的代理方是幫扶單位（駐村扶貧工作人員）、村委會(huì)（村扶貧工作人員），以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)派到村的兼職扶貧工作人員，黨中央和國務(wù)院則處于最頂端的委托方地位。依據(jù)國家扶貧方面的政策和法規(guī)，這五級(jí)委托—代理模式中各方主體具有不同稱謂，在整個(gè)委托—代理鏈條中，他們各自都承擔(dān)不同職責(zé)，比如，根據(jù)《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》的規(guī)定，黨中央、國務(wù)院是統(tǒng)籌者的角色，省是負(fù)總責(zé)者的角色，市縣是落實(shí)者的角色，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村和幫扶單位是具體實(shí)施者角色。作為總委托方的黨中央和國務(wù)院所規(guī)定的關(guān)于精準(zhǔn)扶貧（扶真貧、真扶貧、真脫貧）的政策、法規(guī)和措施需要借助五層級(jí)的科層體系來實(shí)現(xiàn)。于是，委托—代理中的信息不對(duì)稱問題就自然產(chǎn)生，即委托方一旦將事務(wù)委托給代理方，他對(duì)代理方的很多行為是觀察不到的。④參見周雪光：《組織社會(huì)學(xué)十講》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版2017年版，第52頁。一旦信息不對(duì)稱，那么代理方有可能損害委托方的利益。這就是所謂的“道德風(fēng)險(xiǎn)”。委托—代理模式的層級(jí)越多，越容易產(chǎn)生信息不對(duì)稱，“道德風(fēng)險(xiǎn)”問題就越嚴(yán)重。那么上級(jí)委托方應(yīng)如何克服信息不對(duì)稱問題呢？從理論而言，如果委托方親自實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，親自與幫扶相對(duì)人發(fā)生行政關(guān)系，就不太可能產(chǎn)生信息不對(duì)稱問題，然而，我國屬于超大型國家，幅員遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化發(fā)展極為不平衡，致貧原因千差萬別，貧困戶數(shù)量極大，由總委托人親自來推行精準(zhǔn)扶貧幾乎不可能。從當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐來看，上級(jí)委托方，特別是黨中央、國務(wù)院（國家扶貧辦公室）和省政府（省扶貧辦公室）試圖通過精準(zhǔn)識(shí)別信息制度和精準(zhǔn)幫扶信息制度來克服信息不對(duì)稱，通過給幫扶相對(duì)方“建檔立卡”，通過檢查“幫扶卡”“幫扶手冊(cè)”“幫扶人檔案”等材料，來判斷、衡量、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)和監(jiān)督下級(jí)代理方實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的效果。這也就不難理解，對(duì)于上級(jí)委托方，特別是對(duì)作為總委托方的黨中央和國務(wù)院而言，精準(zhǔn)扶貧信息制度為何如此重要。然而，我國精準(zhǔn)扶貧信息制度面臨的困境其實(shí)表明了上級(jí)委托方，特別是總委托方的預(yù)期落空了。這是因?yàn)榫珳?zhǔn)扶貧信息制度的運(yùn)作過程同樣存在道德風(fēng)險(xiǎn)問題，即上級(jí)委托方，特別是頂端委托方難以觀察到下級(jí)代理方，特別是基層扶貧工作人員生產(chǎn)、制作、傳遞扶貧信息的過程，更為重要的是，各層級(jí)委托—代理模式中的行動(dòng)者之間利益并不一致，他們都是經(jīng)濟(jì)人，有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)來影響扶貧信息的生產(chǎn)、制作、傳遞和使用，有強(qiáng)烈的愿望來植入自身的偏好。

2.各方行動(dòng)者偏好之分析

作為統(tǒng)籌者的國務(wù)院扶貧辦公室當(dāng)然希望扶貧信息越細(xì)密、越完整、越充分越好，這樣既可以全面掌握精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，也可以起到有效監(jiān)督和制約代理方的作用，此外，還能夠大大降低考核的成本，也不必親自到貧困戶家中實(shí)地檢查。當(dāng)然，他們也知道，這些扶貧信息是從基層逐級(jí)傳遞而來，難免會(huì)出現(xiàn)差錯(cuò)，甚至存在造假，但責(zé)任不在自身，而在下級(jí)代理人，因而自身無需承擔(dān)法律責(zé)任，甚至是社會(huì)壓力，由此，作為總委托方的國家扶貧辦公室工作人員并沒有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)來復(fù)核各省提交上來的扶貧信息，以確保其“精準(zhǔn)”。作為總負(fù)責(zé)者的省政府扶貧辦公室工作人員與國務(wù)院扶貧辦公室工作人員具有類似的行為動(dòng)機(jī)，也希望信息越充分、越真實(shí)越好，但由于不同省份都與國務(wù)院簽訂了精準(zhǔn)扶貧軍令狀，因而在是否實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)，以及扶貧進(jìn)度等方面，不同省份之間存在競(jìng)爭(zhēng)，這種競(jìng)爭(zhēng)是通過扶貧信息體現(xiàn)出來的。由此，省扶貧辦公室工作人員就具有更強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)要求扶貧信息的全面和精準(zhǔn)，要求下級(jí)代理人提供更多和更詳細(xì)的信息。同時(shí)，他們也有動(dòng)力來了解其他省份精準(zhǔn)扶貧實(shí)施情況，然后加以“微調(diào)”。這取決于各省負(fù)責(zé)扶貧工作主要領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度：如果要冒尖，爭(zhēng)脫貧第一名，同時(shí)，又不擔(dān)心國務(wù)院復(fù)查，那么扶貧信息可以做得“漂亮些”；如果不想冒尖，不想爭(zhēng)做脫貧上游，那么也可以在扶貧信息上作些“手腳”。當(dāng)然，他們也知道扶貧信息是從基層傳遞上來，會(huì)出現(xiàn)差錯(cuò)，但同樣地，主要責(zé)任不在自身，而在基層，因而即使錯(cuò)誤被曝光，也不用擔(dān)心承擔(dān)法律責(zé)任，因而也就沒有強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)來復(fù)核下級(jí)提供的識(shí)別和幫扶信息的真實(shí)性。

雖然依據(jù)《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》的規(guī)定，市扶貧辦公室工作人員承擔(dān)落實(shí)者的角色，但他們主要是對(duì)域內(nèi)跨縣扶貧項(xiàng)目和資金進(jìn)行督促、檢查和監(jiān)督，由此，在扶貧信息調(diào)查、制作過程中，他們比較關(guān)注那些涉及跨縣扶貧項(xiàng)目和資金的信息，對(duì)于其他信息，他們主要負(fù)責(zé)傳遞，這是由他們位于五層級(jí)委托—代理模式的中間位置的角色所決定的。由于居于中間環(huán)節(jié)，他們有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)來提高傳遞效率，滿足省扶貧辦公室的要求，但不會(huì)關(guān)注其真實(shí)性。因?yàn)椋鲐毿畔吘共皇撬麄兩a(chǎn)和制作的，況且對(duì)縣扶貧辦公室匯總而來的扶貧信息予以全面核實(shí)是一項(xiàng)極端繁重的任務(wù)，作為理性人，他們沒有動(dòng)力去核實(shí)。

由于縣扶貧辦公室工作人員在整個(gè)扶貧委托—代理模式中處于非常關(guān)鍵的位置，他們具體負(fù)責(zé)制定脫貧實(shí)施規(guī)劃，組織落實(shí)各項(xiàng)政策措施，并指導(dǎo)鄉(xiāng)、村組織實(shí)施貧困人口建檔立卡和退出工作等，同時(shí)，縣級(jí)黨委和政府主要負(fù)責(zé)人又是脫貧第一責(zé)任人。由此，他們有強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)將自身的偏好植入到扶貧信息的制作過程中。由于扶貧信息制度的預(yù)期功能之一是將所有幫扶項(xiàng)目和資金情況全部記錄在案，從而監(jiān)督扶貧工作人員的行為，這對(duì)于作為理性人的縣級(jí)扶貧辦公室工作人員而言，沒有強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)去關(guān)注幫扶信息的充分性和真實(shí)性，因?yàn)橐坏┓鲐毿畔⒖陀^和真實(shí)記錄所有扶貧項(xiàng)目與資金的使用情況，則將嚴(yán)格制約他們的裁量權(quán)。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村提交上來的扶貧信息，他們會(huì)加以調(diào)整，至少在形式上符合省扶貧辦公室的要求。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)村和幫扶單位的扶貧工作人員而言，他們之間的行為動(dòng)機(jī)雖然并不完全一致，但他們都沒有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)來確保扶貧信息的真實(shí)和可靠。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會(huì)的扶貧工作人員主要關(guān)心如何爭(zhēng)取到更多扶貧項(xiàng)目和資金以及更多貧困戶指標(biāo)，因?yàn)檫@涉及到實(shí)實(shí)在在的“政績”，同時(shí)，他們也比較忌諱將扶貧項(xiàng)目和資金的使用情況如實(shí)記載下來，因?yàn)檫@將暴露他們所實(shí)施的諸多“隱蔽行為”，相反，他們有強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)來“選擇性記錄信息”，甚至故意偽造和變?cè)煨畔ⅰ?/p>

對(duì)于幫扶單位的扶貧工作人員而言，雖然他們與鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村扶貧工作人員形成駐村工作組，具體負(fù)責(zé)精準(zhǔn)扶貧信息的調(diào)查、收集、記錄等職責(zé)，但相對(duì)于幫扶相對(duì)人，相對(duì)于幫扶村莊，他們畢竟是“外鄉(xiāng)人”，如果沒有當(dāng)?shù)卮宸鲐毠ぷ魅藛T支持和幫扶相對(duì)人的配合，他們難以獲得幫扶信息。更為重要的是，對(duì)于來自幫扶單位的扶貧工作人員的考核和評(píng)價(jià)，依然由原單位實(shí)施，他們的工資和福利主要由原單位發(fā)放，而原單位主要依據(jù)當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)和鄉(xiāng)政府提供的材料對(duì)他們予以考核，由此，作為一個(gè)理性人，他們并沒有強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)來核實(shí)村扶貧工作人員提供的信息或者深入調(diào)查幫扶相對(duì)人提供的信息。對(duì)于幫扶相對(duì)人，面對(duì)非常復(fù)雜的調(diào)查項(xiàng)目，同樣沒有動(dòng)機(jī)來完整和真實(shí)地提供家庭的收支信息，因?yàn)檫@對(duì)于他們而言是一筆不小的負(fù)擔(dān)。作為理性的經(jīng)濟(jì)人，他們最好的選擇是隱瞞和虛報(bào)，或者回答“不知道”或“不記得”。

通過以上分析不難發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧的五層級(jí)委托—代理模式中的各方行動(dòng)者并沒有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)來確保扶貧信息的精準(zhǔn)，特別是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級(jí)的扶貧工作人員，相反，他們有強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)來“估計(jì)”，甚至虛構(gòu)幫扶信息。這就從組織層面解釋了精準(zhǔn)扶貧信息制度陷入困境的原因。

三、法律制度之供給

（一）以經(jīng)濟(jì)人假設(shè)作為制度設(shè)計(jì)邏輯起點(diǎn)

既然精準(zhǔn)扶貧信息對(duì)于總委托方是如此重要，而總委托方又不可能親自與成千上萬的幫扶相對(duì)人發(fā)生法律上的關(guān)系，同時(shí)當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧信息制度難以為總委托方提供充分、客觀和真實(shí)的信息，那么如何應(yīng)對(duì)呢？對(duì)此，法律必須有所作為。法律應(yīng)當(dāng)滿足精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的需要，應(yīng)當(dāng)理性調(diào)整精準(zhǔn)扶貧信息的產(chǎn)生、制作、傳遞和備案等環(huán)節(jié)的社會(huì)關(guān)系。筆者認(rèn)為，這一法律制度的供給需要以經(jīng)濟(jì)人假設(shè)作為出發(fā)點(diǎn)，即把各級(jí)各類扶貧工作人員和幫扶相對(duì)人假設(shè)為追求自身利益最大化的行動(dòng)者。他們既不是克己奉公的利他主義者———“好人”，也不是腐敗無能者——“壞人”，而是在一定制度約束條件下追求利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”。該法律制度的目的則需要為精準(zhǔn)扶貧各方主體的理性選擇或最大化自身利益行為提供一套規(guī)則。這套規(guī)則不但能夠有效激勵(lì)扶貧工作人員客觀、公正、勤勉地履行調(diào)查、收集、登記、制作、傳遞、復(fù)核、備案精準(zhǔn)扶貧識(shí)別信息和幫扶信息職責(zé)，而且也能夠激勵(lì)幫扶相對(duì)人積極配合扶貧工作人員，主動(dòng)提供各類信息。不僅如此，這套規(guī)則也能夠有效約束扶貧工作人員或者幫扶相對(duì)人粗制濫造、虛構(gòu)、變?cè)臁卧?、隱瞞扶貧信息的行為，防止他們?yōu)E用權(quán)利或者權(quán)力。這就是該法律制度需要為精準(zhǔn)扶貧各方行動(dòng)者設(shè)計(jì)激勵(lì)與約束機(jī)制，⑤參見羅豪才、宋功德：《現(xiàn)代行政法學(xué)與制約、激勵(lì)機(jī)制》，《中國法學(xué)》2000第3期。且該機(jī)制要具有可實(shí)施性。顯然，以經(jīng)濟(jì)人作為行為動(dòng)機(jī)來設(shè)計(jì)該法律制度不同于以“壞人”或者“好人”作為行為動(dòng)機(jī)來設(shè)計(jì)其法律制度。在“壞人”的行為動(dòng)機(jī)設(shè)想之下，其必然一味地強(qiáng)調(diào)“懲罰”，強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)厲的法律責(zé)任”。在“好人”的行為動(dòng)機(jī)設(shè)想之下，其必然無需創(chuàng)設(shè)激勵(lì)和約束機(jī)制，因?yàn)閷?duì)于大公無私者而言，任何約束和激勵(lì)機(jī)制都是多余的。可是，反觀當(dāng)前制度可以發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧信息制度設(shè)計(jì)者其實(shí)徘徊在“好人”與“壞人”兩個(gè)極端預(yù)設(shè)之間。一方面，不論是中央政府層面的《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》等法律規(guī)范文件，還是各地方的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，雖然特別強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)扶貧信息制度的重要性，但都沒有規(guī)定激勵(lì)和約束機(jī)制，這就是一種“好人”的行為動(dòng)機(jī)假設(shè)；另一方面，對(duì)于在精準(zhǔn)扶貧中被查出的扶貧工作人員，則科處嚴(yán)厲的法律責(zé)任，同時(shí)還適用連帶責(zé)任，這就是一種“壞人”的行為動(dòng)機(jī)假設(shè)。筆者認(rèn)為，此類法律制度的施行成本過高，容易壓制扶貧工作人員積極性，是不具有可持續(xù)性的制度。

（二）法律激勵(lì)與約束機(jī)制之設(shè)計(jì)

1.激勵(lì)機(jī)制之設(shè)計(jì)

激勵(lì)是委托方給予代理方一定的物質(zhì)或者精神利益，使得代理方根據(jù)委托方的要求來調(diào)查、收集、制作、傳遞、復(fù)核、備案精準(zhǔn)識(shí)別信息與精準(zhǔn)幫扶信息，從而實(shí)現(xiàn)委托方，特別是總委托方對(duì)精準(zhǔn)扶貧信息制度的預(yù)期目的。從法律關(guān)系角度來分析，精準(zhǔn)識(shí)別信息與精準(zhǔn)幫扶信息的產(chǎn)生主要涉及依法授權(quán)或者委托的幫扶政府主體與幫扶相對(duì)人之間的關(guān)系，以及幫扶政府主體與其它提供幫扶項(xiàng)目、資金等信息有利害關(guān)系的主體之間的關(guān)系，具體到行動(dòng)者，則是駐村扶貧工作人員、村委會(huì)扶貧工作人員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兼職扶貧工作人員，這三類行動(dòng)者也稱為幫扶工作隊(duì)、幫扶對(duì)象——貧困戶、其他扶貧利害關(guān)系人（比如，為貧困戶提供項(xiàng)目的企業(yè)經(jīng)營者）?？梢?，在扶貧信息產(chǎn)生階段涉及兩對(duì)法律關(guān)系。那么如何激勵(lì)這三類行動(dòng)者呢？

第一，建立幫扶相對(duì)人的激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于作為相對(duì)人的貧困戶而言，精準(zhǔn)扶貧信息法律制度需要規(guī)定，幫扶政府主體在進(jìn)行調(diào)查時(shí)應(yīng)當(dāng)多運(yùn)用行政指導(dǎo)等柔性手段來對(duì)貧困戶進(jìn)行教育、誘導(dǎo)、勸說、說明和幫助等，向貧困戶解釋清楚國家實(shí)施精準(zhǔn)扶貧識(shí)別和幫扶信息制度的目的、條件，意義和功能，讓貧困戶理解和明白為何需要“建檔立卡”。對(duì)于貧困戶難以理解的各類調(diào)查項(xiàng)目，扶貧工作人員應(yīng)當(dāng)耐心解釋，對(duì)于貧困戶一時(shí)難以取得材料證明的收支內(nèi)容，扶貧工作人員應(yīng)當(dāng)給予其相應(yīng)的時(shí)間。扶貧工作人員要善于運(yùn)用利益誘導(dǎo)，善于觸發(fā)貧困戶向扶貧工作人員提供信息的動(dòng)力，讓貧困戶明白及時(shí)和客觀提供信息能夠獲得的巨大利益。畢竟“需要是人的行為的最終原因和原動(dòng)力，是個(gè)體積極性的源泉。人的需要越強(qiáng)烈，則個(gè)人行為的積極性越高，內(nèi)在動(dòng)力越大”。⑥徐偉新：《新社會(huì)動(dòng)力觀》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1996年版，第364頁。對(duì)于積極配合扶貧工作人員調(diào)查和制作識(shí)別和幫扶信息的貧困戶，精準(zhǔn)扶貧法律制度還應(yīng)當(dāng)規(guī)定由幫扶行政主體給予其精神上的激勵(lì)，比如，授予脫貧先進(jìn)家庭或個(gè)人等榮譽(yù)稱號(hào)。

筆者之所以強(qiáng)調(diào)幫扶政府主體要善于運(yùn)用利益誘導(dǎo)、言語勸說等柔性行政手段調(diào)查和收集識(shí)別信息和幫扶信息，是基于兩方面的原因。一是貧困戶是一種“特殊”類型的相對(duì)人。雖然致貧原因有所不同，但他們絕大多數(shù)屬于社會(huì)底層群體，屬于被“遺忘”的對(duì)象，除了是物質(zhì)貧困者，也往往是精神貧困者，他們不愿意改變現(xiàn)狀，對(duì)國家的幫扶，他們會(huì)出現(xiàn)軟性或硬性抵抗，諸如，“幾乎免費(fèi)的新居，有貧困戶不想要”“寧愿窩在山旮旯，也不外出務(wù)工”“你讓我發(fā)展產(chǎn)業(yè)，你得給我兜底”“外面的大米，我吃不慣”等。⑦參見王軍偉、朱麗莉：《“讓我養(yǎng)牛脫貧，你得給我工錢”脫貧到底是誰的事？》，《半月談》第13期；葛志軍、邢成舉：《精準(zhǔn)扶貧：內(nèi)涵、實(shí)踐困境及其原因闡釋——基于寧夏銀川兩個(gè)村莊的調(diào)查》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2015年第5期。對(duì)于這種“特殊”類型的相對(duì)人，幫扶行政主體及其工作人員如若要取得他們的配合與協(xié)助，只有先取得他們的信任和理解。這就需要扶貧工作人員多運(yùn)用柔性行政手段，與貧困戶展開平等的交流和溝通，并要徹底拋棄“權(quán)力本位”“官尊民卑”的陳舊觀念。二是緩解，甚至克服體現(xiàn)科層理性的國家精準(zhǔn)扶貧信息制度與體現(xiàn)“習(xí)慣”理性的貧困戶“家計(jì)”知識(shí)之間的矛盾。⑧“家計(jì)”是波蘭學(xué)者卡爾·波蘭尼提出的一個(gè)概念，是相對(duì)于再分配、互惠和市場(chǎng)而言的一種經(jīng)濟(jì)整合方式。參見［波蘭］卡爾·波蘭尼：《大轉(zhuǎn)型：我們時(shí)代的政治和經(jīng)濟(jì)起源》，劉陽、馮鋼譯，浙江人民出版社2009年版，第43-50頁。不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國政府推行的精準(zhǔn)扶貧信息制度其實(shí)強(qiáng)烈地體現(xiàn)了馬克斯·韋伯所謂的科層理性：就事論事，可計(jì)算性、可復(fù)制性、可判斷性和可控制性，避免徇私與非理性。⑨參見［德］馬克斯·韋伯：《支配社會(huì)學(xué)》，康樂、簡(jiǎn)惠美譯，廣西師范大學(xué)出版社2016年版，第44-47頁。這樣一種知識(shí)其實(shí)與農(nóng)村中廣大貧困戶對(duì)自身的收支知識(shí)存在較大差別。貧困戶的收支知識(shí)是一種“家計(jì)”知識(shí)，即貧困戶只需要養(yǎng)家糊口、維持家庭生計(jì)的知識(shí)，在他們眼里，可能沒有經(jīng)營性收入、消費(fèi)性收入、純收入等概念，他們只是憑習(xí)慣、根據(jù)記憶來“計(jì)算”收支。⑩參見前注③，王雨磊。由此，當(dāng)扶貧工作人員向貧困戶調(diào)查收支項(xiàng)目時(shí)，貧困戶可能難以回答。這就是兩種不同知識(shí)的矛盾。顯然，緩解或克服這兩者之間矛盾的方法，并不是放棄或者悲觀地對(duì)待體現(xiàn)科層理性的國家精準(zhǔn)扶貧信息制度，①有學(xué)者雖然分析了這兩種知識(shí)之間的差異，但對(duì)體現(xiàn)科層理性的國家精準(zhǔn)扶貧信息持悲觀態(tài)度，認(rèn)為是“懸浮”于農(nóng)村社會(huì)生活之上的難以實(shí)現(xiàn)的制度。參見前注③，王雨磊文。筆者對(duì)此持保留意見。而是需要運(yùn)用行政指導(dǎo)等柔性手段，通過與貧困戶的交流和溝通，通過耐心的講解和勸說，扶貧工作人員就能最大限度地獲得識(shí)別信息和幫扶信息。

第二，建立幫扶利害關(guān)系人的激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于幫扶利害關(guān)系人，由于他們主要承擔(dān)協(xié)助幫扶政府主體調(diào)查、收集和制作信息的義務(wù)，以確保識(shí)別和幫扶信息客觀和真實(shí)，由此，他們也需要付出大量的時(shí)間和精力，對(duì)此，行政法也需要規(guī)定幫扶行政主體多運(yùn)用柔性政府手段來獲得幫扶利害關(guān)系人的協(xié)助，對(duì)于表現(xiàn)良好的幫扶利害關(guān)系人，精準(zhǔn)扶貧法律制度需要規(guī)定幫扶政府主體給予其一定精神和物質(zhì)方面的獎(jiǎng)勵(lì)。

第三，建立扶貧工作人員的激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于扶貧工作人員而言，其激勵(lì)機(jī)制則需要區(qū)別對(duì)待。從精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐來看，村扶貧工作人員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作人員既是扶貧項(xiàng)目和資金的實(shí)施者，也承擔(dān)扶貧信息的調(diào)查和制作等職責(zé)，同時(shí)，他們也熟悉貧困戶的情況；幫扶單位派來的扶貧工作人員則屬于“外鄉(xiāng)人”，他們?cè)诜鲐毿畔⒌恼{(diào)查和制作，對(duì)貧困戶進(jìn)行“建檔立卡”過程中承擔(dān)主要職責(zé)，同時(shí)，他們也協(xié)助縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村推動(dòng)扶貧項(xiàng)目和資金的運(yùn)用。對(duì)于這三類人員，精準(zhǔn)扶貧法律制度需要重點(diǎn)激勵(lì)幫扶單位派來的工作人員，除了原單位的工資、福利和職務(wù)等加以保留之外，精準(zhǔn)扶貧法律制度還應(yīng)當(dāng)規(guī)定給予他們一定的津貼補(bǔ)貼、探親假等。如果到貧困的高原山區(qū)從事扶貧工作，精準(zhǔn)扶貧法律制度還應(yīng)當(dāng)規(guī)定派出單位或者委托的人民政府應(yīng)為他們購買人身保險(xiǎn)，對(duì)于考核合格等級(jí)以上，法律還需要規(guī)定派出單位給予他們?cè)诼殑?wù)晉升或者工資晉級(jí)方面優(yōu)先安排，同時(shí)，要特別規(guī)定對(duì)他們的精神和物質(zhì)方面的嘉獎(jiǎng)。精準(zhǔn)扶貧法律制度之所以對(duì)他們規(guī)定比較充分的激勵(lì)，就是為了吸引更多優(yōu)秀的扶貧工作人員暫時(shí)離開原來的工作和生活環(huán)境來到貧困地區(qū)扶貧，也為了讓他們來到貧困地區(qū)之后能夠盡心盡力從事包括“建檔立卡”等工作在內(nèi)的扶貧工作。同時(shí)也是出于依法嚴(yán)格履行精準(zhǔn)扶貧信息法律制度的重要性，以及該任務(wù)的艱巨性，確保激勵(lì)強(qiáng)度與工作任務(wù)相匹配。精準(zhǔn)扶貧識(shí)別信息和幫扶信息的傳遞、復(fù)核、備案等環(huán)節(jié)則主要涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣（扶貧辦）以及市（扶貧辦）和?。ǚ鲐氜k），一直到國務(wù)院（扶貧辦）等主體之間的法律關(guān)系，從精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐來考察，由于縣級(jí)扶貧辦公室行使貧困戶身份的最終審批權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使初步審批權(quán)，由此，這兩類主體都涉及到對(duì)精準(zhǔn)扶貧識(shí)別信息的復(fù)核，對(duì)于承擔(dān)復(fù)核信息職責(zé)的扶貧工作人員，精準(zhǔn)扶貧法律制度有必要規(guī)定一定的物質(zhì)補(bǔ)償，即對(duì)于那些加班履行精準(zhǔn)扶貧信息復(fù)核工作的人員需要規(guī)定加班費(fèi)和誤餐費(fèi)等。當(dāng)然，對(duì)于承擔(dān)傳遞、備案等職責(zé)的扶貧工作人員，精準(zhǔn)扶貧法律制度無需規(guī)定激勵(lì)機(jī)制，因?yàn)檫@就是他們的本職工作。

2.約束機(jī)制之設(shè)計(jì)

如果說設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制具有正面的促進(jìn)作用，那么設(shè)計(jì)約束機(jī)制則為了抑制精準(zhǔn)扶貧信息活動(dòng)中的各方行動(dòng)主體的違法行為。鑒于精準(zhǔn)扶貧涉及國家財(cái)富的再分配，以及當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧信息制度失靈情況嚴(yán)重的現(xiàn)狀，相關(guān)的精準(zhǔn)扶貧法律制度特別需要為各方行動(dòng)者規(guī)定約束機(jī)制。從行政法學(xué)理層面分析，約束機(jī)制可以分為兩類：一是直接針對(duì)行政法律關(guān)系各方主體行為的約束機(jī)制；二是為了確保第一類約束機(jī)制有效實(shí)現(xiàn)的保障性約束機(jī)制。據(jù)此，筆者從以下兩個(gè)層面來闡述。

（1）直接針對(duì)精準(zhǔn)扶貧法律關(guān)系各方主體的約束機(jī)制

對(duì)于幫扶相對(duì)人而言，精準(zhǔn)扶貧法律制度需要規(guī)定，如果其存在故意向幫扶政府主體（扶貧工作人員）隱瞞有關(guān)收支、幫扶等情況，提供虛假材料或者拒絕提供幫扶情況的真實(shí)材料的，或者與扶貧工作人員合謀虛構(gòu)、偽造和變?cè)鞄头鲂畔⒑妥R(shí)別信息的，縣級(jí)以上監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)其處以警告、罰款等行政處罰，取得的扶貧資金一律退回，貧困戶資格被取消，并在兩年內(nèi)不得再次申請(qǐng)貧困戶，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。對(duì)于幫扶利害關(guān)系人，精準(zhǔn)扶貧法律制度需要規(guī)定其負(fù)有積極配合幫扶政府主體調(diào)查、收集幫扶信息的義務(wù)，無正當(dāng)理由拒絕配合，或者提供虛假幫扶信息的，縣級(jí)以上監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)其處以警告、罰款等行政處罰。對(duì)于幫扶單位派出的扶貧工作人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的扶貧人員，精準(zhǔn)扶貧法律制度需要規(guī)定禁止其偽造、變?cè)?、虛?gòu)、濫造、選擇性制造精準(zhǔn)扶貧識(shí)別信息和幫扶信息，禁止與幫扶相對(duì)人合謀偽造或者濫造信息；禁止未經(jīng)幫扶相對(duì)人同意，擅自修改識(shí)別信息和幫扶信息；禁止相互之間合謀或串通偽造、變?cè)?、虛?gòu)識(shí)別信息和幫扶信息；禁止在不作調(diào)查情況下制作識(shí)別信息或者幫扶信息；禁止遲延調(diào)查或記錄識(shí)別信息或幫扶信息。如果存在上述違法行為，縣級(jí)以上監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)給予相應(yīng)的行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。對(duì)于承擔(dān)復(fù)核職責(zé)的縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作人員，承擔(dān)備案職責(zé)的市級(jí)和省級(jí)扶貧辦工作人員，以及國務(wù)院扶貧辦工作人員，精準(zhǔn)扶貧法律制度需要規(guī)定其禁止編造、虛構(gòu)、偽造、擅自修改識(shí)別信息和幫扶信息，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)存在上述違法行為的，有管轄權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)施以相應(yīng)的行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

（2）保障性約束機(jī)制

精準(zhǔn)扶貧法律制度除了規(guī)定上述主體的禁止性行為及相應(yīng)的法律責(zé)任之外，還應(yīng)當(dāng)規(guī)定保障性約束機(jī)制，確保違法責(zé)任的追究具有可實(shí)施性。比如，建立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，精準(zhǔn)扶貧法律制度需要規(guī)定對(duì)于精準(zhǔn)扶貧信息制度實(shí)施過程中存在各類違法行為，知情人有向有管轄權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)的權(quán)利，如果舉報(bào)屬實(shí)，給予相應(yīng)的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，并保障知情人的合法權(quán)利。又如，建立信息公開制度，精準(zhǔn)扶貧法律制度需要規(guī)定對(duì)于貧困戶的“建檔立卡”等信息，幫扶行政主體應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公開，社會(huì)公眾有權(quán)查詢，特別是在互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)時(shí)代，貧困戶的“建檔立卡”信息應(yīng)當(dāng)上網(wǎng)，供社會(huì)公眾監(jiān)督，當(dāng)然，對(duì)于姓名等涉及隱私的內(nèi)容，可以做技術(shù)處理。此外，還應(yīng)建立隨機(jī)抽樣檢查制度，鑒于貧困戶的“建檔立卡”數(shù)量非常之多，精準(zhǔn)扶貧法律制度可以規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)隨機(jī)對(duì)其進(jìn)行抽樣檢查。此外，還應(yīng)建立同行審查制度，精準(zhǔn)扶貧法律制度可以規(guī)定不同省份的扶貧工作人員之間有選擇性的匿名相互審查貧困戶的“建檔立卡”信息，充分發(fā)揮同行之間的監(jiān)督作用。

四、結(jié) 論

通過精準(zhǔn)扶貧信息法律制度來評(píng)價(jià)、衡量、監(jiān)督、考核精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，其實(shí)是國家針對(duì)我國精準(zhǔn)扶貧實(shí)際所設(shè)計(jì)的一項(xiàng)治理技術(shù)，然而，由于精準(zhǔn)扶貧是在一個(gè)多層級(jí)的科層體系中推行的，而不同層級(jí)中的行動(dòng)者在利益上并不一致，他們都試圖將自身的偏好植入精準(zhǔn)扶貧信息之中，致使該制度陷入了合法性危機(jī)。相關(guān)精準(zhǔn)扶貧法律制度的重要使命就是積極回應(yīng)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐，通過自身先進(jìn)的原理和制度來改造現(xiàn)行的精準(zhǔn)扶貧信息制度，從而實(shí)現(xiàn)國家對(duì)該制度的預(yù)期目的。