大數(shù)據(jù)時代政府治理何以轉(zhuǎn)型

陳 朋

（江蘇省社會科學院 廉政與治理研究中心，江蘇 南京 210004）

作為承擔維護公共安全、提供公共物品、調(diào)解社會矛盾等重要職責的政府治理，是現(xiàn)代國家治理的重要組成部分。人類社會的歷史實踐表明，有效的政府治理不僅是調(diào)解政府內(nèi)部管理體系、改進政府運行方式的內(nèi)在要求，也是調(diào)適國家與社會關(guān)系的必然訴求。但是，任何政府治理都是嵌入具體場景之中。具體情境既構(gòu)成政府治理轉(zhuǎn)型的重要推動力，也使其呈現(xiàn)鮮明的時代特征。對于當前的政府治理而言，廣為應用的大數(shù)據(jù)就是其面臨的新場景。實踐證明，大數(shù)據(jù)技術(shù)在政府治理中的積極作用正日漸凸顯，并一定程度上引發(fā)了政府治理的革命性變革，使政府治理面臨更加錯綜復雜的外部環(huán)境。

客觀而言，對于這個重大理論和實踐議題當前研究給予了密切關(guān)注。在這個過程中，人們逐漸認識到大數(shù)據(jù)時代的到來給傳統(tǒng)的政府治理提出了嚴峻挑戰(zhàn)，同時又以其強大的信息能力為政府治理轉(zhuǎn)型和能力提升創(chuàng)造了更為有利的條件。因此，大數(shù)據(jù)驅(qū)動的政府治理能力已經(jīng)成為人們的基本共識。然而，盡管當前研究對大數(shù)據(jù)與政府治理的耦合邏輯及現(xiàn)實應用空間展開了多層面探討，但總體上看，主要集中于“什么是大數(shù)據(jù)”和“大數(shù)據(jù)時代政府治理為什么要轉(zhuǎn)型”等基礎(chǔ)性問題上。相對而言，“大數(shù)據(jù)時代政府治理何以轉(zhuǎn)型”這一既需要理論建構(gòu)也需要實踐探索的問題尚未得到應有的重視?；诖?，本文力圖從理念、結(jié)構(gòu)和方式等方面對其作出嘗試性分析。

一、理念轉(zhuǎn)型：樹立開發(fā)運用大數(shù)據(jù)的思維意識

雖然“觀念的東西不外是移入人的頭腦并在人的頭腦中改造過的物質(zhì)的東西而已。”[1]但是，它對人們?nèi)粘Ｐ袨榈倪x擇具有重要影響并從多層面施加作用。因此，在實際工作中，人們逐漸形成這樣一個基本共識：理念是行動的先導，唯有理念先行才能確保行動跟得上。對于大數(shù)據(jù)時代政府治理轉(zhuǎn)型而言，同樣如此。正反兩方面的諸多經(jīng)驗表明，要想政府治理順應大數(shù)據(jù)時代的客觀訴求就必須有正視大數(shù)據(jù)、理性應用大數(shù)據(jù)的思維觀念。

然而，缺乏大數(shù)據(jù)思維恰恰是當前政府治理轉(zhuǎn)型面臨的首要挑戰(zhàn)。這主要表現(xiàn)在兩個方面：其一，政府尚未充分認識大數(shù)據(jù)所蘊含的巨大潛在價值，從而導致要么造成數(shù)據(jù)資源浪費，要么面對紛繁復雜的大數(shù)據(jù)束手無策。對于這種現(xiàn)狀，李克強總理曾表達過憂慮。他指出，“目前我國信息數(shù)據(jù)資源80% 以上掌握在各級政府部門手里，‘深藏閨中’是極大浪費?！盵2]2018 年8 月，筆者在縣域治理的一項專題調(diào)研中曾對基層政府開發(fā)運用大數(shù)據(jù)的問題展開過分析，結(jié)果顯示67.9%的受訪者認為所在地政府對大數(shù)據(jù)尚未形成清晰判斷，也未有效開發(fā)運用大數(shù)據(jù)。其二，對大數(shù)據(jù)的認識存在偏差。一些政府部門雖然認識到大數(shù)據(jù)具有重要作用，但是對數(shù)據(jù)的認識尚停留在“樣本思維”和“因果思維”層面，真正體現(xiàn)大數(shù)據(jù)要求的“總體思維”和“相關(guān)思維”尚未樹立。

這說明，大數(shù)據(jù)時代政府治理轉(zhuǎn)型首要的乃是對待大數(shù)據(jù)的理念要適時轉(zhuǎn)型。這主要源于兩點：其一，大數(shù)據(jù)自身所蘊含的重大價值內(nèi)在決定了政府治理轉(zhuǎn)型應借助其重要推動作用。自2008年《科學》雜志提出“大數(shù)據(jù)”概念后，大數(shù)據(jù)就日漸成為人們關(guān)注的重點問題。按照目前相對一致的看法，“大數(shù)據(jù)是指傳統(tǒng)工具無法在短時期內(nèi)進行儲存、搜索并整理、分析的大量的數(shù)據(jù)信息，因此，它是一個描述性的概念，是互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)及云計算等幾種技術(shù)革命的疊加結(jié)果。”[3]長期從信息技術(shù)研究的機構(gòu)Gartern 也認為，“大數(shù)據(jù)是指需要新處理模式才能確保更強的決策力、洞察力和流程優(yōu)化力的海量、高速增長和多樣化的信息財富?！盵4]事實上，無論是從理論層面還是實踐層面看，既可以將大數(shù)據(jù)看作是一種資源，還可以視作一種技術(shù)，甚至是一種思維方式。作為一種重要資源，它是“能反映物質(zhì)世界和精神世界運動狀態(tài)和狀態(tài)變化的信息資源”［5］；作為一種技術(shù)，它“是信息社會發(fā)展到更高階段或向更高階段發(fā)展的一個特征和一種圖景”［6］，具有超強的信息搜集、整理和應用效能；作為一種思維方式，大數(shù)據(jù)給公眾傳遞的信號是“開放”和“共享”，讓每個個體都成為重要的信息數(shù)據(jù)“發(fā)布源”和“接受源”，并努力運用這些數(shù)據(jù)資源與其他社會成員交流互動。所以，大數(shù)據(jù)被人們看作具有“信息量龐大、傳播速度極快、傳播方式便捷”的巨大“魔力”，它能實時收集、儲存和處理各種相關(guān)數(shù)據(jù)信息，進而使政府決策所需要的信息資源更加豐富、充沛。同時，大數(shù)據(jù)還具備開放性、交互性等特征，能使公眾參與公共事務決策的便利程度更強、互動性更足。所有這些最終都會對政府治理產(chǎn)生規(guī)制和影響，促進政府治理過程走向智能化、精準化和有序化?？偠灾?，大數(shù)據(jù)正在成為一種不亞于人力、物力、財力等物質(zhì)資本的生活資料和市場要素，對人們的生產(chǎn)生活方式和政府治理方式產(chǎn)生著直接而又深遠的影響。因此，面對洶涌而至的大數(shù)據(jù)，任何一個國家及其政府都不能置若罔聞更無法置身度外，都需要借用大數(shù)據(jù)來助力實現(xiàn)自身的治理轉(zhuǎn)型。

其二，當前政府治理轉(zhuǎn)型所面臨的多重壓力客觀上倒逼政府治理要注重開發(fā)運用大數(shù)據(jù)。作為承載國家重要職責的政府，其管理方式并不是一成不變的，而會隨著社會生產(chǎn)方式的變革作出不斷調(diào)適。梳理人類社會的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，政府管理已經(jīng)走過了統(tǒng)治型、管理型和治理型。如果說統(tǒng)治型政府模式主要是基于國家本位主義觀念而創(chuàng)設(shè)政府機構(gòu)、開展政府管理活動，那么管理型政府模式則是在社會風險劇增的情況下對統(tǒng)治型政府的替代，它不僅提倡決策從直覺走向科學和理性，而且主張政府行為要追求利益最大化。但是，隨著工業(yè)社會向信息社會的轉(zhuǎn)變，管理型政府方式也日漸捉襟見肘，現(xiàn)代政府治理模式應運而生。相比較前兩種政府管理模式而言，這是一種在現(xiàn)代多元社會背景下產(chǎn)生、著力滿足現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)復雜和多元需求的公共事務治理方式。然而，這只是一種理想化的期待和追求，最終到底能否實現(xiàn)這一目標則維系于它能否有力回應社會需求。無數(shù)事實證明，一個對社會需求保持充分回應的政府，往往是一種兼顧公平正義和平等合作理念的現(xiàn)代政府。當前政府治理轉(zhuǎn)型之所以步履艱難，一定程度上就是缺乏回應性，未能很好地整合各方利益訴求，繼而導致政府和公眾雙方的主體效能都難以得到有效激發(fā)。這正是當前政府治理轉(zhuǎn)型面臨多重壓力的縮影。而要破解這一難題，一個重要方略就是開發(fā)運用大數(shù)據(jù)，以大數(shù)據(jù)驅(qū)動為基礎(chǔ)、以現(xiàn)代信息技術(shù)為依托、以數(shù)據(jù)搜集整合和應用為手段，對公眾訴求進行全方位回應。也就是說，當前亟須引導各級政府要看到大數(shù)據(jù)及其相關(guān)技術(shù)在政府治理轉(zhuǎn)型過程中所發(fā)揮的積極效能。

二、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型：建構(gòu)開放扁平的政府組織體系

如果說理念轉(zhuǎn)型是先行一步的基礎(chǔ)性工程，那么推動政府結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型則是“關(guān)鍵一招”。從組織行為學的一般規(guī)律看，組織結(jié)構(gòu)是影響組織效能發(fā)揮的重要因素。面對大數(shù)據(jù)時代的全新環(huán)境，政府只有適時調(diào)整和優(yōu)化自身組織結(jié)構(gòu)，才能更好激發(fā)效能。從政府轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實需求看，信息化時代利用大數(shù)據(jù)技術(shù)推動政府調(diào)整和革新自身組織結(jié)構(gòu)不僅是政府再造的重要內(nèi)容，也是其必然選擇。諸多事例表明，大數(shù)據(jù)技術(shù)已經(jīng)對傳統(tǒng)的政府治理結(jié)構(gòu)提出了嚴峻挑戰(zhàn)，形成了強勁的倒逼作用。因此，在已然明確大數(shù)據(jù)時代必然推動政府治理轉(zhuǎn)型的情況下，重點則是要進一步思考如何推動政府結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

“當前，政府部門、市場主體、社會組織和公民個人的活動環(huán)境和行為選擇都發(fā)生了很大的變化，政府治理所面對的要素與以往相比有很大的不同。信息傳遞的快捷與便利，政府治理結(jié)構(gòu)不斷從垂直走向扁平，互聯(lián)網(wǎng)時代話語權(quán)的下移與分散，以及公民政治地位的提升，使得政府治理機制不斷從人治走向法治，從封閉走向透明，但是，政府能力具有有限性，政府職能不斷從全能走向有限?！保?］這就意味著當前政府結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型要緊扣組織體系革新。之所以要將組織體系的轉(zhuǎn)型作為重點，主要是源于提升政府治理能力的本意使然。按照目前的通行看法，政府治理能力主要是指政府的調(diào)控能力、合法化能力及強制能力，或者說滲透性權(quán)力和強制性權(quán)力。但不管是何種能力或者說權(quán)力，它都維系于政府自身的組織體系以及政府與市場、社會的關(guān)系狀態(tài)。因此，任何一個成熟型政府都會根據(jù)時空環(huán)境的變化適時調(diào)整自身組織體系，進而對不適合治理需求的組織體系進行矯正和糾偏。

總體上看，大數(shù)據(jù)時代政府組織體系轉(zhuǎn)型重點是要形成雙重突破。第一層突破是著力從封閉性結(jié)構(gòu)走向開放性結(jié)構(gòu)。在傳統(tǒng)的政府組織體系下，政府是處理和應對各項事務的中心。于外部，政府處于一統(tǒng)獨大的地位和作用，公眾和社會組織參與公共事務的積極性既得不到充分激發(fā)也缺乏必備的空間；于內(nèi)部，各層級政府之間缺乏必要的上下互動和有效溝通。這樣一來，政府組織體系之間就會形成一種封閉式結(jié)構(gòu)，無論是在縱向還是橫向上都缺乏互動和開放性。然而，隨著多元化社會特別是信息社會、風險社會的來臨，這種封閉式組織結(jié)構(gòu)面臨的問題越來越多。比如，應對風險挑戰(zhàn)的能力會捉襟見肘。因為，“傳統(tǒng)的控制、管制模式壓抑人性，人與人之間關(guān)系復雜化、利益多樣化、聯(lián)系緊密化等導致人類之間的關(guān)系敏感化，風險因子增加”［8］。同樣，應對信息技術(shù)挑戰(zhàn)的能力也極為有限。無數(shù)事實表明，信息技術(shù)的發(fā)展正在使社會結(jié)構(gòu)和政府自身的組織結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變革，社會結(jié)構(gòu)正在從工業(yè)社會的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍l(fā)散性網(wǎng)狀”結(jié)構(gòu)。這種多元網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)不僅倒逼政府內(nèi)部組織體系發(fā)生巨大嬗變性革新，而且會擴展人們之間交往的社會資本，為公共事務治理提供更加多元化和寬廣的空間場域。面對這一切，政府組織體系變革必然適時而動，在政府內(nèi)部要逐漸形成上下互動、信息資源共享、合作方式多元的組織架構(gòu)，在政府外部也要通過開放治理邊界，促動社會組織、公眾等多元主體積極參與政府治理活動，通過大數(shù)據(jù)平臺表達意愿、參與決策，成為政府治理活動的信息輸入者和決策執(zhí)行者。也就是說，要通過政府組織體系結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，著力建構(gòu)一種開放性和多元化的組織體系，使上下級政府、社會組織和公眾等主體都能成為政府治理的參與者、信息采集者和反饋者。

第二層突破是從官僚科層制走向扁平化。盡管中國的官僚制與通常意義或者說韋伯所講的官僚制存在著存在顯著差別，但在基本秉性上還是具有共同之處。那就是都注重程序理性，上下級政府之間通過嚴格的規(guī)章制度履行彼此的權(quán)屬職責，通過森嚴的等級制維系權(quán)力運行、傳遞信息。這種科層制雖然能推動政府形成程序化運行，但是對上下科層之間“命令—服從”式關(guān)系的過多強調(diào)容易在無意間忽略了橫向部門之間的交流互通。很多事例表明，基于權(quán)力職責體系分工和上下層級規(guī)制的官僚科層制，容易導致資源配置與之形成相反的倒金字塔結(jié)構(gòu)。特別是“現(xiàn)代公共事務的復雜性是無法通過精細分工來實現(xiàn)良好治理的，因此，政府治理的官僚科層制弊端難以用傳統(tǒng)方法解決”[9]。比如，政府部門之間經(jīng)常發(fā)生的信息阻隔、信息壁壘、信息孤島、數(shù)據(jù)鴻溝、互相推諉、權(quán)責不清等頑疾都是因此而生。而大數(shù)據(jù)技術(shù)恰恰具有紓解這一難題的獨到優(yōu)勢，能促使官僚制改變其科層制弊病。比如，一些地方通過運用大數(shù)據(jù)建立“河長信息系統(tǒng)”有力破解了原先嚴重制約河道治理“九龍治水”問題。這說明，應適時借力大數(shù)據(jù)所形成的倒逼作用，著力拉平上下級政府之間的科層等級，打破橫亙在縱向科層制與橫向分工合作之間的體制壁壘，著力推動形成扁平化的政府組織結(jié)構(gòu)。

三、方式轉(zhuǎn)型：探索前瞻性決策機制和協(xié)同性運作機制

對于政府轉(zhuǎn)型而言，無論是理念轉(zhuǎn)型還是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，最后都要落實到?jīng)Q策和運行機制上。因此，在推動理念轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型之后，要著力推動政府治理方式轉(zhuǎn)型。具體而言就是要建立協(xié)同性運行機制和預判性決策機制。

其一，協(xié)同性運作機制。大數(shù)據(jù)的最大特征是數(shù)據(jù)信息量龐大、來源渠道多元，重要價值是能夠通過整合、共享，進而共同服務于政府治理需求，但是當前上下層級政府以及部門之間在數(shù)據(jù)共享合作利用等方面尚存在諸多問題。這些問題不僅無益于大數(shù)據(jù)資源的挖掘與運用，而且使政府及其部門在權(quán)責履行、政策目標、運行過程等方面各自為政、部門本位，進而嚴重影響政府治理的效度與能力。事實證明，缺乏共享和協(xié)同的數(shù)據(jù)，只是孤立的數(shù)字而不是大數(shù)據(jù)。因此，要樹立協(xié)同思維，推動各級政府尤其是地方政府向協(xié)同運作轉(zhuǎn)型。從學理演進的角度看，“協(xié)同”的概念深刻揭示了人們在觀察分析社會現(xiàn)象時所堅持的基本理念和所采用的重要工具。在協(xié)同學看來，協(xié)同是系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間相互作用的過程，各要素和子系統(tǒng)之間的相互作用會優(yōu)化整個系統(tǒng)自身的結(jié)構(gòu)，繼而推動系統(tǒng)從無序走向有序。這正是近年來政治學、公共管理等學科倡導將協(xié)同學基本原理與多中心理論結(jié)合在一起并運用到治理實踐中的重要原因。因此，進入信息化社會后，人們不得不重視信息技術(shù)在推動協(xié)同治理過程中所具備的“臨門一腳式”的關(guān)鍵性作用。誠如協(xié)同學創(chuàng)立者赫爾曼·哈肯（Hermann Haken）所言：“對生物系統(tǒng)的信息研究，對于現(xiàn)代社會也很有意義，社會正常職能依賴于信息的產(chǎn)生、轉(zhuǎn)移和加工過程。也許表現(xiàn)出來的最重要的特點是循環(huán)因果性，它導致集體狀態(tài)，在社會學中，這種集體狀態(tài)可能代表社會風氣、公共輿論、民主或?qū)Ｕ??！盵10]哈肯在這里所揭示的就是信息對政府治理所發(fā)揮的潛在性影響。隨后，他進一步提出：“信息不只與通道容量相聯(lián)系，也不只與系統(tǒng)的中樞神經(jīng)對各部分的發(fā)號施令有關(guān)，它還具有‘媒介’的作用，系統(tǒng)的各部分對此媒介的存在做出貢獻，又從它那里得到怎樣以相干的、合作的方式來行動的信息。”[11]事實上，經(jīng)驗早已表明，大數(shù)據(jù)有助于推動政府合作共享數(shù)據(jù)資源，促進不同層級政府以及政府部門之間實現(xiàn)信息流動和數(shù)據(jù)共享，進而實現(xiàn)多元治理主體在信息資源開發(fā)與利用上的協(xié)同合作。而對于大數(shù)據(jù)時代的政府治理而言，一旦實現(xiàn)信息資源的協(xié)同必將有助于促進政府治理活動的協(xié)同實施。正如此，很多人提出“應契合萬物互聯(lián)的新時代特點，建構(gòu)互聯(lián)網(wǎng)+城市治理的新模式，構(gòu)筑扁平式的跨部門協(xié)作平臺、職權(quán)分工基礎(chǔ)上的綜合管理平臺以及多元化的社會參與平臺，進而形成城市管理的多元共治新格局”［12］。這說明，大數(shù)據(jù)時代的政府治理必須著力構(gòu)建協(xié)同合作機制，推動各治理主體將云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、聯(lián)機分析、數(shù)據(jù)倉庫等大數(shù)據(jù)平臺為關(guān)鍵連接點，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)信息提取、互換、整理和分析，全力解決條條與塊塊之間存在的隔閡和沖突，破解縱向數(shù)據(jù)“上不去”“下不來”、橫向數(shù)據(jù)“聚不了”“通不了”等問題，繼而在動態(tài)連接中形成一種穩(wěn)定的協(xié)同合作關(guān)系。

其二，預判性決策機制。誠如管理大師西蒙所言，“管理就是決策，決策是管理和政策活動的永恒話題”［13］。決策是政府治理的主要工具和手段，因此，任何一個政府都會把決策作為實施治理行動的重要憑借。諸多事實表明，當面對紛繁復雜、縱橫交錯、矛盾交織、變幻多端的公共事務時，缺乏數(shù)據(jù)支撐的經(jīng)驗決策不僅容易顧此失彼，而且難以對未來的發(fā)展趨勢作出準確性預判。顯然，這與大數(shù)據(jù)時代對政府治理轉(zhuǎn)型提出的客觀要求與創(chuàng)設(shè)的有利條件是極不匹配的。基于此，要借用大數(shù)據(jù)推動政府決策從應急性決策向預判性決策轉(zhuǎn)變。美國長期從事大數(shù)據(jù)分析研究的凱文·凱利曾有過這樣一種形象說法:“從人們睡醒睜眼的那一刻開始，網(wǎng)絡就試圖預測人們的意圖。在記錄了日常生活數(shù)據(jù)后，網(wǎng)絡會試圖先人們一步，在人們提問前就給出答案；在開會前就給出文件；在和朋友吃飯前根據(jù)天氣狀況、地理位置、本周飲食情況、上次與朋友一起吃了什么等數(shù)據(jù)推薦完美的就餐地點?！保?4］這就是說大數(shù)據(jù)不僅會對人們的行動軌跡作出匯總梳理，而且還會對未來的行動取向作出預判。同樣，它也會對政府治理施加類似影響，改變政府決策的方式：它能通過海量的數(shù)據(jù)資源和便捷的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性分析，梳理出事件之間的顯性及潛在的關(guān)聯(lián)性分析，挖掘出公共問題背后所隱藏的本質(zhì)及諸多內(nèi)在聯(lián)系，進而對事件的未來走向作出預判，拓寬政策分析的視野。這既是傳統(tǒng)決策方式所不曾遭遇的場景也是其在新時空環(huán)境下不得不妥善應對的新境遇。這就意味著政府在決策過程中，要充分運用大數(shù)據(jù)所形成的龐大而又豐富的數(shù)據(jù)資源以及云計算所彰顯的額超級計算能力，從隨機抽樣走向全樣本分析，進而更好地作出預判性決策。

當然，要真正實現(xiàn)預判性決策還離不開充裕、豐富的數(shù)據(jù)資源。廣域的數(shù)據(jù)資源來自哪里？其中一個重要路徑就是重視和應用蘊含在公眾日常生活中的大數(shù)據(jù)。經(jīng)驗表明，“大數(shù)據(jù)不僅產(chǎn)生于一些特定的行業(yè)或領(lǐng)域中，還產(chǎn)生于每一個人的日常生活中，微博、微信等社交媒體上大量的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，包括人們的行為數(shù)據(jù)都是大數(shù)據(jù)的來源?；诖?，作為數(shù)據(jù)最終價值的受益者和數(shù)據(jù)產(chǎn)生者的普通公眾和社會組織組成的多元主體，其參與政府治理的必要性越來越突出”[15]。這說明，在謀劃研判性決策過程中亟須通過擴充數(shù)據(jù)來源主體為研判性決策提供支撐。