依法加強和改善黨的領(lǐng)導
——以新中國70年來黨的領(lǐng)導法規(guī)制度變遷為視角

陳雪 劉銳

（1.中國地質(zhì)大學[北京]經(jīng)濟管理學院，北京 海淀 100083;2.中共中央黨校/國家行政學院 政治與法律教研部，北京 海淀 100091）

黨的十九大報告指出：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領(lǐng)導一切的”，黨要“增強依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導和黨的建設各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強和改善對國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導”[1]。新中國成立70 年來，我們黨在領(lǐng)導人民進行的社會主義改造和建設事業(yè)中艱難探索，制定實施了一系列關(guān)于黨的領(lǐng)導的黨內(nèi)法規(guī)制度，逐步形成了一套行之有效的黨的領(lǐng)導制度。按照時代背景，可將黨的領(lǐng)導法規(guī)制度的70 年變遷分為三個階段：第一階段為新中國成立至改革開放前，第二階段為改革開放起始至黨的十八大，第三階段為黨的十八大以后?？偨Y(jié)70年黨的領(lǐng)導法規(guī)制度的特點、存在的不足，并對其未來發(fā)展進行展望，具有重要意義。

一、第一階段：新中國成立至改革開放前黨的領(lǐng)導法規(guī)制度

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨，如何領(lǐng)導人民進行社會主義改造和建設事業(yè)，成為黨面臨的一個不容回避的問題。新中國成立至改革開放前，以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導集體，進行了艱難曲折的探索，制定實施了一系列黨的領(lǐng)導法規(guī)制度。

革命年代，我們黨形成了一套黨政合一、以黨代政的一元化領(lǐng)導體制。新中國成立初期，黨試圖改變這種領(lǐng)導方式。1949 年10 月，中共中央宣傳部在《關(guān)于中央人民政府成立后宣傳工作中應注意事項的指示》中要求改變以往由黨代替政府直接向人民發(fā)令的領(lǐng)導方式[2]。1951年2月，《中共中央批轉(zhuǎn)河北省委關(guān)于改善領(lǐng)導方法與領(lǐng)導機構(gòu)的決定》指出，黨委應主要掌握全面工作方針、政策的領(lǐng)導，凡屬政府日常的工作統(tǒng)由政府部門辦理[3]。1956 年黨的八大報告指出，黨應當起領(lǐng)導作用，而不是包辦一切工作[4]。在這段黨政分工領(lǐng)導體制探索時期內(nèi)，政府的領(lǐng)導作用加強，黨的領(lǐng)導法規(guī)多由中共中央和國務院聯(lián)合發(fā)布。

但是由于新中國成立初期國內(nèi)外斗爭形勢十分復雜，堅強高效的集中領(lǐng)導仍然必要，因此革命年代形成的黨的一元化領(lǐng)導還是延續(xù)了下來。1953 年3 月，中共中央發(fā)布《關(guān)于加強中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請示報告制度及加強中央對政府工作領(lǐng)導的決定（草案）》，極大地加強了黨對政府的領(lǐng)導[5]。1958 年6 月，中共中央發(fā)布《關(guān)于成立財經(jīng)、政法、外事、科學、文教各小組的通知》，成立直屬中央政治局的高級別小組來負責黨對財經(jīng)、政法、外事、科學、文教等重大事項的領(lǐng)導。1958 年制定的《工作方法六十條（草案）》提出全黨要加強各級黨委的建設，將毛澤東提出的“大權(quán)獨攬，小權(quán)分散；黨委決定，各方去辦”作為黨的領(lǐng)導原則、并形成制度。

1969 年,在吸取歷史教訓的基礎上，黨的九大將中國共產(chǎn)黨“是中國人民的領(lǐng)導核心”寫進黨章，黨的領(lǐng)導進一步加強。黨的十大更是將“加強黨的一元化領(lǐng)導”寫進黨章。

新中國成立至改革開放前的近30 年，黨的一元化領(lǐng)導基本得到有力貫徹，形成了高度集中的黨的領(lǐng)導體制。這一時期黨的領(lǐng)導法規(guī)制度主要有三個特點：一是黨的領(lǐng)導法規(guī)數(shù)量較多、但層級較低；二是以黨代政現(xiàn)象普遍，很多行政事務都是由中共中央直接發(fā)布，黨代替政府包辦了許多原本應該由政府執(zhí)行的事務性工作；三是事無巨細，一些非常具體的行政事務性內(nèi)容也常以黨的領(lǐng)導法規(guī)形式發(fā)布。

二、第二階段：改革開放至十八大前黨的領(lǐng)導法規(guī)制度

1978 年12 月召開的黨的十一屆三中全會標志著改革開放的開始。改革開放后，以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導集體領(lǐng)導中國人民以經(jīng)濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放，逐步建立起中國特色社會主義制度。伴隨著政治和經(jīng)濟體制改革，我黨制定實施了一系列黨的領(lǐng)導法規(guī)制度，涉及宣傳思想文化工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作、人大工作、企事業(yè)單位工作、人才工作、法治建設工作等方面。

綜合性法規(guī)方面，2004 年發(fā)布的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》指出了加強黨的執(zhí)政能力建設的重要性和緊迫性，在總結(jié)此前黨執(zhí)政經(jīng)驗的基礎上，提出了加強黨的執(zhí)政能力建設的指導思想、總體目標和主要任務，是黨的領(lǐng)導法規(guī)制度建設的一個重要文件。

宣傳思想文化工作方面，出臺了一系列重要的黨內(nèi)法規(guī)（見表1），對堅持和加強黨的思想領(lǐng)導、維護社會主義意識形態(tài)陣地和馬克思主義理論指導地位、落實物質(zhì)文明和精神文明“兩手抓、兩手都要硬”的重要方針起到了很大作用。

表1：第二階段宣傳思想文化工作方面的重要黨內(nèi)法規(guī)

統(tǒng)一戰(zhàn)線工作方面，主要圍繞如何堅持和完善黨領(lǐng)導下的多黨合作和政治協(xié)商制度、黨如何領(lǐng)導和團結(jié)全國各界人士進行社會主義建設等主題出臺了一系列重要黨內(nèi)法規(guī)（見表2），為規(guī)范和完善黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作提供了制度依據(jù)。

人大工作方面，全國人民代表大會是國家最高權(quán)力機關(guān)，如何從制度上保證和加強黨對全國人大工作的領(lǐng)導，保證黨的路線方針政策的貫徹落實，是黨的領(lǐng)導制度的重要內(nèi)容。2005 年，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中共全國人大常委會黨組關(guān)于進一步發(fā)揮全國人大代表作用加強全國人大常委會制度建設的若干意見》，提出了進一步發(fā)揮全國人大代表作用的具體措施，并就加強全國人大常委會的制度建設作了明確規(guī)定，建立和完善若干具體工作制度，促進全國人大常委會工作的制度化、規(guī)范化。

企事業(yè)單位工作方面，通過發(fā)布一系列黨內(nèi)法規(guī)，明確了國有企業(yè)黨組織的地位、作用及其參與重大問題決策的內(nèi)容、途徑、方法和體制機制；明確了非公有制企業(yè)黨組織的功能定位和作用；并對在黨的領(lǐng)導下推進事業(yè)單位改革工作作出了部署（見表3）。

在人才工作方面，2002 年，中共中央、國務院下發(fā)《2002—2005 年全國人才隊伍建設規(guī)劃綱要》，提出“實施人才強國戰(zhàn)略”，將人才工作提升到國家戰(zhàn)略層面，明確了我國人才隊伍建設的指導方針、目標任務和主要政策措施等。2010 年，中共中央、國務院印發(fā)《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》，提出了新時期我國人才工作的指導方針、戰(zhàn)略目標、總體部署和主要任務。2012 年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步加強黨管人才工作的意見》，指出黨管人才是人才工作的重要原則，要求切實加強黨對人才工作的領(lǐng)導，完善黨管人才工作運行機制，創(chuàng)新黨管人才方式方法，加強人才工作機構(gòu)和隊伍建設等。此外，還出臺了一系列相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，對人才工作作出了具體要求和部署（見表4）。

表2：第二階段統(tǒng)一戰(zhàn)線工作方面的重要黨內(nèi)法規(guī)

表3：第二階段企事業(yè)單位工作方面的重要黨內(nèi)法規(guī)

在法治建設工作方面，為貫徹落實黨的十二大黨章中“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”的規(guī)定，1984 年，《中共中央關(guān)于任免國家機關(guān)領(lǐng)導人員必須嚴格依照法律程序辦理的通知》重申任免國家機關(guān)領(lǐng)導人員必須嚴格按照憲法和法律規(guī)定的程序辦理的原則，走出了黨的領(lǐng)導法治化的重要一步。1997 年，黨的十五大提出“依法治國”這一治國安邦的基本方略，要求“黨領(lǐng)導人民制定憲法和法律，并在憲法和法律范圍內(nèi)活動”[6]。推進依法治國與依規(guī)治黨有機結(jié)合是此后黨內(nèi)法規(guī)建設的主線。依法治國對黨的領(lǐng)導和執(zhí)政方式提出了更高的要求，要注重通過黨組織將黨的決議變?yōu)榉?、法?guī)和國家政策。2012 年，針對少數(shù)地方黨政機關(guān)拒不執(zhí)行法院判決的問題，《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關(guān)于做好黨政機關(guān)執(zhí)行人民法院生效判決和裁定工作的若干意見》要求堅決糾正部分黨政機關(guān)不執(zhí)行人民法院生效裁判的做法，以貫徹落實依法治國基本方略，維護國家法制統(tǒng)一和尊嚴。

此外，尚有大量部署各領(lǐng)域具體工作的規(guī)范性文件，此處不再贅述。

總體來看，第二階段黨的領(lǐng)導法規(guī)制度有如下特點：一是涉及的工作內(nèi)容范圍廣，涉及政治、經(jīng)濟、文化、法治等方面，囊括了社會公共事務的絕大多數(shù)重要領(lǐng)域，體現(xiàn)出黨的領(lǐng)導的普適性；二是多以工作任務為導向，對改革開放中出現(xiàn)的重大問題，能夠直面問題，提出解決問題的方針政策，為關(guān)系國計民生的重大事項提供堅強、正確的領(lǐng)導，為整個國家改革開放指引正確的方向，體現(xiàn)出黨的領(lǐng)導的務實性。

存在的主要問題有：一是立法層級較低，黨的領(lǐng)導法規(guī)多以各種通知、意見、決定等效力較低的規(guī)范性文件為主要形式，很少有準則、條例、規(guī)則、規(guī)定等效力較高的黨內(nèi)法規(guī)。這可能由于這些文件很多是以指導現(xiàn)實工作任務為目的，不適宜用準則、條例等帶有長期性、永久性的文件類型。但對于涉及全局性、長期性、根本性重大問題的工作內(nèi)容，比如統(tǒng)一戰(zhàn)線工作、人才工作、政法工作等，則應考慮提高立法層級，為相關(guān)工作提供較高層級的黨內(nèi)法規(guī)保障。二是針對一些重大問題出臺的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度數(shù)量質(zhì)量均有不足。比如自1997 年黨的十五大提出“依法治國”的治國安邦基本方略以后，所出臺的法治建設工作相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度的數(shù)量、質(zhì)量均與“依法治國”在國家政治生活中的戰(zhàn)略定位不相匹配。再如，政府工作是黨的領(lǐng)導的重要方面，而這一階段黨中央出臺的關(guān)于政府工作的黨內(nèi)法規(guī)制度卻比較少。

三、第三階段：十八大以后黨的領(lǐng)導法規(guī)制度

中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在國內(nèi)外復雜的形勢下，正確應對新時代各種挑戰(zhàn)和機遇，領(lǐng)導中國人民不斷推進中華民族偉大復興和中國特色社會主義建設事業(yè)。在這樣的背景下，整個國家更需要堅強集中的領(lǐng)導，黨的領(lǐng)導任務更加繁重，因此，習近平總書記多次強調(diào)要堅持黨對一切工作的領(lǐng)導、完善堅持黨的全面領(lǐng)導。黨的十八大至今，黨中央出臺了一系列黨的領(lǐng)導法規(guī)制度，為貫徹落實黨的領(lǐng)導提供了制度保障。

表4：第二階段具體部署人才工作的重要黨內(nèi)法規(guī)

在綜合性法規(guī)方面，2013 年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》闡明了全面深化改革的重大意義，從經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、國防等方面對全面深化改革進行部署，是新時代全面深化改革的綱領(lǐng)性文件。2018 年，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》在黨的十八大相關(guān)部署的基礎上闡明了深化黨和國家機構(gòu)改革的必要性、指導思想、目標、原則等，對深化黨和國家機構(gòu)改革工作作出進一步部署。隨后出臺的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》以加強黨的全面領(lǐng)導為統(tǒng)領(lǐng)，大力度整合現(xiàn)有的黨政機關(guān)，構(gòu)建了一套系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構(gòu)職能體系。2019 年，為加強和規(guī)范重大事項請示報告工作，嚴明黨的政治紀律、組織紀律和工作紀律，保證全黨全國服從黨中央、政令暢通，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》，明確了重大事項請示報告的內(nèi)涵、原則，規(guī)定了黨組織請示報告的主體、事項、程序、黨員以及領(lǐng)導干部請示報告等相關(guān)事宜，對堅決維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導具有重要意義。

在宣傳思想文化工作方面，2013 年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于培育和踐行社會主義核心價值觀的意見》對培育和踐行社會主義核心價值觀工作作出部署。2017 年，中央精神文明建設指導委員會印發(fā)《關(guān)于深化群眾性精神文明創(chuàng)建活動的指導意見》提出要著力構(gòu)筑中國精神、中國價值、中國力量，鞏固馬克思主義在意識形態(tài)領(lǐng)域的指導地位，堅持用社會主義核心價值觀引領(lǐng)群眾性精神文明創(chuàng)建活動。

在統(tǒng)一戰(zhàn)線工作方面，2015 年出臺的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》明確了統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的指導思想、主要任務和職責，規(guī)定了各領(lǐng)域統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的組織方針政策，是我們黨首部關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的黨內(nèi)法規(guī)，是目前黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作中最高層級黨內(nèi)法規(guī)，為新時代黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作提供了政治、組織和法制保障。同年還出臺了一系列黨內(nèi)法規(guī)，對新時代社會主義協(xié)商民主建設各方面工作作出部署，加強和規(guī)范了黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作，對完善社會主義協(xié)商民主制度具有重大意義（見表5）。2017年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》，對人民政協(xié)監(jiān)督的意義、要求、任務、形式、程序、工作機制等作了明確規(guī)定。2018 年，中共中央印發(fā)《社會主義學院工作條例》，對加強黨對社會主義學院的領(lǐng)導，推進社會主義學院工作科學化、制度化、規(guī)范化起到了重要作用。這一系列文件使黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作制度化、規(guī)范化水平大大提高。

在人大工作方面，2015 年中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設的若干意見》明確了加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設的意義、要求、原則，對縣鄉(xiāng)人大代表選舉、人大會議、依法行使重大事項決定權(quán)、加強和改進監(jiān)督工作以及人事選舉任免工作等方面作出了明確規(guī)定，使基層人大工作更加規(guī)范化，更加有章可循。2018 年出臺的《關(guān)于人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》要求實現(xiàn)人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展，提出人大對支出預算和政策開展全口徑審查和全過程監(jiān)管，加強了人大預算決算審查監(jiān)督職能。

表5：第三階段協(xié)商民主建設工作方面的重要黨內(nèi)法規(guī)

在政府工作方面，2015 年出臺的《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導意見》對全面推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的要求、任務、組織實施等方面提出了指導意見，有效促進了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設。2016 年出臺的《關(guān)于深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導意見》針對人口和經(jīng)濟規(guī)模較大的鎮(zhèn)，提出以擴大經(jīng)濟社會管理權(quán)限、完善基層政府功能為重點的行政管理體制改革指導意見，以期加強基層政權(quán)建設、鞏固黨的執(zhí)政基礎。2017 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導意見》，要求推進市場化改革，減少政府對資源的直接配置，創(chuàng)新配置方式，更多引入市場機制和市場化手段，提高資源配置的效率和效益。

在人才工作方面，中共中央2016年印發(fā)的《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》在堅持黨管人才的原則下，提出了對人才管理、人才培養(yǎng)、人才評價、人才流動、人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)激勵、人才引用、人才發(fā)展保障等方面的體制機制改革措施，破除了束縛人才發(fā)展的思想觀念和體制機制障礙，是人才發(fā)展體制機制改革的一份綱領(lǐng)性文件。為落實該意見，此后中央又發(fā)布了一系列黨內(nèi)法規(guī)（見表6），部署了相關(guān)各方面的具體工作。

在法治建設工作方面，2014 年黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》旗幟鮮明地提出堅持走中國特色社會主義法治道路和建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家的總目標，闡述全面推進依法治國的重大意義、指導思想和基本原則等，對科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法等相關(guān)工作作出部署，要求加強法治工作隊伍建設，加強和改進黨對全面推進依法治國的領(lǐng)導，這是新時代全面推進依法治國的一個綱領(lǐng)性文件。此后，相繼發(fā)布了一系列黨內(nèi)法規(guī)（見表7），對全面推進依法治國各方面具體工作作出部署。2019 年，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》，明確了制定目的、政法工作的領(lǐng)導主體和職責、以及黨領(lǐng)導政法工作的運行機制，為堅持和加強黨對政法工作的領(lǐng)導提供了黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)和制度保障。

總體來看，黨的十八大以來，黨的領(lǐng)導法規(guī)制度有如下特點：一是更加注重強調(diào)堅持和加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，絕大多數(shù)相關(guān)文件都詳細規(guī)定如何加強黨在該工作或領(lǐng)域的領(lǐng)導；二是更加注重體現(xiàn)法治原則和法治精神，相關(guān)法規(guī)制度文件的出臺，無論是程序還是內(nèi)容，都特別注意遵守國家憲法和相關(guān)法律、黨內(nèi)法規(guī)，體現(xiàn)了我黨依法治國的決心；三是更加注重用條例、規(guī)定等較高層級的黨內(nèi)法規(guī)立法形式來規(guī)范一些重大事項，使相關(guān)工作在黨內(nèi)有規(guī)可循、有法可依，同時也使黨內(nèi)法規(guī)體系更加完善。

表6：第三階段具體部署人才工作的重要黨內(nèi)法規(guī)

表7：第三階段具體部署法治建設工作的重要黨內(nèi)法規(guī)

但是毋庸諱言，黨的領(lǐng)導法規(guī)制度體系目前仍非十分完善，難以滿足“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導”的要求，對一些涉及全局性、根本性、長期性重大事項的工作，仍未有較高層級的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)加以規(guī)范，黨的領(lǐng)導體制機制和領(lǐng)導方式仍有進一步完善和改進的空間。應抓緊落實《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》，盡快制定完善宣傳工作、機構(gòu)編制工作、群團工作、人才工作、外事工作等重大領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)，特別是對涉及全局性、根本性、長期性重大事項的工作，應制定較高層級的黨內(nèi)法規(guī)，為黨的全面領(lǐng)導提供完善的法規(guī)制度保障。

四、進一步完善黨的領(lǐng)導法規(guī)制度的展望

在依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的要求下，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，要增強黨依法執(zhí)政的本領(lǐng)，加強和改善黨的領(lǐng)導。這不僅需要國家憲法和法律認可、規(guī)范黨的領(lǐng)導，還需要黨內(nèi)法規(guī)對黨領(lǐng)導國家政權(quán)機關(guān)的權(quán)力、組織形式、程序等事宜作出進一步規(guī)定，在條件成熟時，可考慮出臺《中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導工作條例》，使黨的領(lǐng)導在黨內(nèi)有法可依、有章可循。

（一）黨內(nèi)法規(guī)應明確黨的領(lǐng)導權(quán)力

我國憲法明確規(guī)定了黨在中國特色社會主義事業(yè)中的領(lǐng)導地位，因此，黨的領(lǐng)導權(quán)力是毋庸置疑的。在一些具體的法律（如《立法法》《監(jiān)察法》《國防法》等）中也原則性地規(guī)定了黨的領(lǐng)導地位。從黨內(nèi)法規(guī)來看，黨章明確規(guī)定“黨是領(lǐng)導一切的”，對黨領(lǐng)導中國特色社會主義各項事業(yè)作了原則性規(guī)定，但現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)體系中關(guān)于黨的領(lǐng)導權(quán)力規(guī)定并不十分明確和完善。

在相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)中，應進一步明確和完善規(guī)定黨的領(lǐng)導權(quán)力，加強和改善黨的領(lǐng)導。黨的領(lǐng)導應堅持總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、軍事機關(guān)等，使各種國家政權(quán)機關(guān)在國家重大事項決策和實施中各司其職、各盡其責、有序協(xié)同，充分發(fā)揮黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導的優(yōu)勢。黨的領(lǐng)導應重點體現(xiàn)在政治領(lǐng)導、思想領(lǐng)導和組織領(lǐng)導上。在集中做好政治領(lǐng)導、思想領(lǐng)導和組織領(lǐng)導的基礎上，黨的領(lǐng)導不應異化為對具體業(yè)務事無巨細的包辦和干涉，否則會極度分散黨的精力，使黨陷于繁忙的、碎片化的事務性工作，反而會削弱黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導。

全國人民代表大會是我國最高的國家權(quán)力機關(guān)，承擔著立法、選舉產(chǎn)生和罷免國家其它政權(quán)機關(guān)首長等職能，是代表我國人民行使權(quán)力的機關(guān)。加強和改善黨的領(lǐng)導，首先要加強和改善黨對人民代表大會的領(lǐng)導。黨內(nèi)法規(guī)應落實憲法和法律對黨的領(lǐng)導地位的規(guī)定，具體明確黨領(lǐng)導人民代表大會的權(quán)力。黨對人民代表大會的領(lǐng)導應全面貫穿人民代表大會的各個重要職能，深入滲透人民代表大會工作的各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在人民代表的選舉產(chǎn)生、人民代表大會的組織、會議的召開、議程、重要事項的討論、審議、表決等環(huán)節(jié)的工作中，都應貫徹落實黨的政治領(lǐng)導、思想領(lǐng)導和組織領(lǐng)導。

我國行政機關(guān)、司法機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)和軍事機關(guān)都由作為國家權(quán)力機關(guān)的人民代表大會產(chǎn)生，對其負責，受其監(jiān)督，是人民行使各項國家權(quán)力的具體執(zhí)行機關(guān)。行政機關(guān)執(zhí)行法律和進行社會管理，司法機關(guān)行使審判等權(quán)力，這些工作較為具體，業(yè)務性較強，黨對行政機關(guān)和司法機關(guān)的領(lǐng)導應尤其注意不應過多介入具體事務，而應重點引領(lǐng)正確的政治方向，做好人員的思想教育，把握好領(lǐng)導干部的任用工作，把對黨忠誠、聽黨指揮、有能力、守紀律的干部放到關(guān)鍵崗位上。監(jiān)察委員會是我國新設立的國家監(jiān)察機關(guān)，與黨的紀律檢查委員會合署辦公，在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導下，對所有行使公權(quán)力的公職人員進行監(jiān)督。這在制度設計上保證了黨對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察工作的領(lǐng)導權(quán)，是黨和國家監(jiān)督制度體系的重大創(chuàng)新。在此基礎上應繼續(xù)探索和完善黨領(lǐng)導國家監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察工作的制度。

（二）黨內(nèi)法規(guī)應規(guī)范黨的領(lǐng)導程序

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出要“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導人員，善于通過國家政權(quán)機關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導”[7]。目前黨的領(lǐng)導法規(guī)最突出的不足是原則性規(guī)定較多、程序性規(guī)定偏少?？茖W完善的程序性規(guī)定可以促進黨的領(lǐng)導更加科學、民主，使黨的領(lǐng)導有章可循、有規(guī)可依、制度化、規(guī)范化，防止以個別黨員的意志代替黨組織整體決議，防止黨的決議在踐行中被歪曲，這是加強和改善黨的領(lǐng)導的必然要求。

第一，完善黨與行政機關(guān)聯(lián)合行文的程序制度。當前實踐中，各級黨組織主要通過與行政機關(guān)聯(lián)合印發(fā)或轉(zhuǎn)發(fā)文件的方式對政治、經(jīng)濟、文化、社會等問題直接作出領(lǐng)導，但目前黨內(nèi)法規(guī)并沒有對聯(lián)合行文方式作出明確規(guī)定，也缺少具體實施辦法。黨內(nèi)法規(guī)應當明確聯(lián)合行文是黨對國家政權(quán)機關(guān)領(lǐng)導的重要方式，并制定詳細的程序性制度，規(guī)定聯(lián)合行文的適用條件、內(nèi)容范圍、具體程序，包括與行政機關(guān)的溝通合作程序等，使聯(lián)合行文方式有規(guī)可依，更加規(guī)范化、科學化。

第二，完善黨組工作程序性制度。在各類非黨組織和機構(gòu)中，黨組（包括國家工作部門黨委）處于本單位領(lǐng)導核心位置，可以討論和決定本單位重大問題，把黨的主張轉(zhuǎn)化為本單位領(lǐng)導班子的決定，是黨進行領(lǐng)導的重要機構(gòu)。應在2019 年出臺的《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》基礎上，進一步完善相關(guān)工作實施細則，明確統(tǒng)一的、詳盡的、科學的、標準化的工作程序，保障黨組對本單位重大問題決策的民主性、科學性和先進性，保障黨組的決議高效、完整轉(zhuǎn)化為本單位領(lǐng)導班子的決議。

第三，完善黨員干部工作的程序性制度。黨員干部是黨對國家政權(quán)機關(guān)領(lǐng)導的一線力量，是實施黨領(lǐng)導決議的基本個體。黨員干部的行動直接體現(xiàn)和實施了黨的方針、政策和決議，因此應當充分發(fā)揮黨員干部的領(lǐng)導作用，進一步規(guī)范黨員干部的行為。當前黨內(nèi)法規(guī)對黨員干部在工作中執(zhí)行黨內(nèi)決議、發(fā)揮模范帶頭作用的原則性規(guī)定、任務性規(guī)定較多，程序性規(guī)定較少，應當進一步明確規(guī)定黨員干部在工作中執(zhí)行黨內(nèi)決議、發(fā)揮模范帶頭作用的具體程序，使黨員干部在工作中實施黨的方針、政策和決議有完善的制度可依，防止個別黨員干部在實踐中歪曲、篡改黨的決議，促進黨員干部在工作中更加規(guī)范、更加有效地發(fā)揮模范帶頭作用。

（三）黨的領(lǐng)導法規(guī)應加強與國家法律的銜接協(xié)調(diào)

習近平總書記強調(diào)，要“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”[8]。健全黨對國家政權(quán)機關(guān)領(lǐng)導的黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的銜接協(xié)調(diào)機制，也是加強和改善黨對國家政權(quán)機關(guān)領(lǐng)導的必要法治路徑。黨規(guī)與國法的不同，根本上是行為規(guī)則的一般要求與特殊要求的不同，其他的不同都是由此產(chǎn)生的[9]。黨的領(lǐng)導法規(guī)既要體現(xiàn)先進性、領(lǐng)導性，又不應當與國家法律相抵觸，這是黨的領(lǐng)導法規(guī)與法律相協(xié)調(diào)的基本原則。對國家法律已經(jīng)規(guī)定黨在其中地位、作用、責任、權(quán)力等的事項，黨內(nèi)法規(guī)應及時制定或修訂相應的細化措施或落實辦法，做到黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有機銜接。

黨內(nèi)法規(guī)要為黨對國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導設置合適的權(quán)力類型，以加強與國家法律的銜接協(xié)調(diào)。在這方面，目前黨領(lǐng)導立法的黨內(nèi)法規(guī)制度可以作為借鑒：《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》確立了黨對立法工作的領(lǐng)導，規(guī)定了黨在立法工作中有重大立法事項決定權(quán)、提出憲法修改和解釋建議、以及聽取立法報告的權(quán)力，這三項權(quán)力并不與《憲法》和《立法法》有關(guān)規(guī)定相抵觸，而是對憲法和法律的補充：黨對重大立法事項決定過程在法律所規(guī)定的立法程序之前；修憲建議權(quán)與《立法法》中規(guī)定的提案權(quán)不同，是提案的前置程序；聽取立法報告的對象是人大常委會黨組，不與法律規(guī)定相沖突。

借鑒經(jīng)驗，前置于法律程序的黨的決定權(quán)可以充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導作用，又不會影響法律程序；提議類型的權(quán)力，如提案權(quán)、建議權(quán)、提議權(quán)、提名權(quán)等屬于“柔性權(quán)力”，在發(fā)揮黨領(lǐng)導作用的同時不與法律規(guī)定相抵觸；聽取相應黨組報告的權(quán)力在黨系統(tǒng)內(nèi)部進行，不與法律規(guī)定相沖突，這些都適合作為黨的領(lǐng)導的權(quán)力類型。在黨對國家政權(quán)機關(guān)領(lǐng)導的其他方面，應當積極借鑒黨領(lǐng)導立法的經(jīng)驗，在黨內(nèi)法規(guī)中通過設置前置于法律程序的黨的決定程序、規(guī)定黨向國家政權(quán)機關(guān)提議等“柔性權(quán)力”、以及通過聽取相應黨組報告的方式，進一步加強實現(xiàn)黨的領(lǐng)導法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)。