檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟制度的檢視與完善*

石曉波 梅傲寒

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，武漢 430073)

刑事訴訟法上的刑事附帶民事訴訟可稱之為公益性刑事附帶民事訴訟制度，主要目的是為了保護(hù)國家和集體的財(cái)產(chǎn)利益，早在1979年我國立法上就已經(jīng)確認(rèn)。[1]自2014年黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”以來，我國開展了為期兩年的檢察公益訴訟試點(diǎn)工作，為訴訟法上建立檢察公益訴訟制度提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。到2018年，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合頒布實(shí)施《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》①(以下簡稱《兩高解釋》)，標(biāo)志著檢察公益訴訟制度進(jìn)入可操作領(lǐng)域?！秲筛呓忉尅分行略黾拥年P(guān)于刑事附帶民事公益訴訟的第20條使得我國公益訴訟得到了新的發(fā)展。誠如馬克思所言：“只有維護(hù)公共秩序、公共安全、公共利益，才能有自己的利益?！盵2]P609公民只有對共同利益的意識與承認(rèn)，才能夠成為保護(hù)公民私權(quán)的基礎(chǔ)，此種私權(quán)不僅需要得到認(rèn)同，還需要通過國家來予以維護(hù)。作為公益訴訟的一種創(chuàng)新，刑事附帶民事公益訴訟既能讓犯罪分子受到應(yīng)有的刑事制裁，也能讓公眾因犯罪受損的民事公共利益得到應(yīng)有的法律救濟(jì)，②豐富了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督手段[3]。

檢察機(jī)關(guān)可對觸犯刑法并對社會公益造成損害的行為人提起刑事附帶民事公益訴訟。對于具有一致的訴訟主體和相同的基本事實(shí)的案件一并提起刑附民公益訴訟能夠有效地提高訴訟效率并降低對訴訟資源的消耗，③在靈活辦案、增強(qiáng)檢法訴訟銜接程序、增強(qiáng)訴訟精準(zhǔn)度、促進(jìn)公益保護(hù)與警示教育協(xié)同、探索損害賠償金管理辦法等方面發(fā)揮了積極功效。

然而，雖然我國在檢察機(jī)關(guān)保護(hù)公益的道路上邁出了堅(jiān)實(shí)的一步，但在刑事附帶民事公益訴訟中仍面臨諸多現(xiàn)實(shí)困境，相關(guān)制度亟待完善，還需要深入研究并積極解決,以保障刑事附帶民事公益訴訟檢察監(jiān)督工作的順利開展。本文擬從制度設(shè)計(jì)的基本邏輯出發(fā)，并結(jié)合司法實(shí)踐的總體分析，對該制度存在的主要問題進(jìn)行檢視與反思，最后提出相關(guān)完善對策。

一、制度設(shè)計(jì)：改革試點(diǎn)下的強(qiáng)制嵌入

刑事附帶民事公益訴訟制度隨著試點(diǎn)而產(chǎn)生，從形成過程上講是強(qiáng)行將其加入刑事訴訟程序中。這樣，刑事追訴成為民事檢察公益訴訟展開的一種方式，造成與刑事訴訟程序融合性不強(qiáng)，屬于強(qiáng)制嵌入到刑事訴訟中的一項(xiàng)民事檢察公益訴訟，其合法依據(jù)存在一定問題。

(一) 試點(diǎn)的制度化造就了刑事附帶民事公益訴訟

刑事附帶民事公益訴訟是“公益性刑事附帶民事訴訟”的一種形式[1]。檢察公益訴訟結(jié)束試點(diǎn)之后，通過《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的修改都建立了相應(yīng)類型的檢察公益訴訟，唯獨(dú)《刑事訴訟法》沒有建立專門的民事檢察公益訴訟制度。目前而言，這項(xiàng)制度雖然屬于《刑事訴訟法》第101條刑事附帶民事訴訟的規(guī)范內(nèi)涵之下，但從形成過程而言，主要通過試點(diǎn)強(qiáng)制讓民事檢察公益訴訟被納入到《刑事訴訟法》第101條之中。基本的解釋在于：2017年修改后的《民事訴訟法》第55條規(guī)定了可以提起民事檢察公益訴訟的基本類型，其中這些損害行為就包括犯罪行為造成的情形。同年，最高檢《關(guān)于深化公益訴訟試點(diǎn)工作有關(guān)問題的意見》提出以民事檢察公益訴訟的基本類型出發(fā)，建立和探索相應(yīng)的刑事附帶提起機(jī)制。接著，《兩高解釋》標(biāo)志著檢察機(jī)關(guān)提起附帶民事檢察公益訴訟的基本制度的確立，主要包括兩方面：一是檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起，二是由法院的同一審判組織提起。

但是，以民事檢察公益訴訟為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行建設(shè)的刑事附帶提起制度具有特殊性。主要表現(xiàn)在兩方面：一方面，刑事附帶民事訴訟制度本身更多依據(jù)《民事訴訟法》及檢察系統(tǒng)自我職能的調(diào)整，從而對接上了《刑事訴訟法》上的刑事附帶民事公益訴訟制度；另一方面，《刑事訴訟法》所維護(hù)的公共利益表述為“國家財(cái)產(chǎn)與集體財(cái)產(chǎn)”，其范圍相對廣泛。而刑事附帶民事公益訴訟制度所涉及的侵害行為的范圍較窄。此外物質(zhì)損失的賠償是公益性附帶民事訴訟所請求的主要事項(xiàng)，而刑事附帶民事公益訴訟在訴訟請求主要與民事訴訟一致，可以要求被告停止侵害、賠償損失、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀等。

總的來看，刑事附帶民事公益訴訟制度主要依附于檢察制度改革的司法解釋，這種擴(kuò)展解釋的形成過程不同于傳統(tǒng)公益性刑事附帶民事訴訟。這種形成路徑將民事檢察公益訴訟強(qiáng)制嵌入刑事訴訟程序中，讓刑事訴訟成為民事檢察公益訴訟的一種啟動機(jī)制或觸發(fā)機(jī)制，即從改革試點(diǎn)的方式形成了一種基于“犯罪行為”而提起的民事檢察公益訴訟制度。

(二)試點(diǎn)制度化引起的弊端

這種強(qiáng)制嵌入刑事附帶民事訴訟的制度某種程度上造成法律制度的混亂。在這種通過改革切入刑事法律程序的情況下程序選擇具有任意性，因?yàn)槟壳靶淌略V訟和民事訴訟領(lǐng)域內(nèi)關(guān)于民事檢察公益訴訟的立法脫節(jié)。在相關(guān)條款上，《刑事訴訟法》第101條與《民事訴訟法》第55條對接，明顯是后者為了適應(yīng)改革需要，從而擴(kuò)大解釋“國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受的物質(zhì)損失”這種概念。兩者都將“公益屬性”和作為目標(biāo)的“具體的公共利益”作為基本價值。從法律文義解釋理解，《刑事訴訟法》第101條與《民事訴訟法》第55條，環(huán)境、食品、消費(fèi)者的權(quán)益這些訴訟客體可能與國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)相關(guān)，但也可能超越物質(zhì)或金錢價值衡量標(biāo)準(zhǔn)，例如生態(tài)環(huán)境破壞造成的公共損失不光是物質(zhì)利益，又如食品安全、消費(fèi)者權(quán)益相關(guān)侵害可能包括精神損害(典型如食品安全引發(fā)的身體缺陷及發(fā)育問題，進(jìn)而導(dǎo)致人的成長受損等)。對比分析，如果將刑事附帶民事檢察公益訴訟當(dāng)作刑事附帶民事訴訟的一部分，就會發(fā)現(xiàn)保障的“公共利益”被擴(kuò)大了，因?yàn)槠渚蛻?yīng)該包含在公益性之中?，F(xiàn)有的問題在于，《刑事訴訟法》所確立的公益性刑事附帶民事訴訟立足于1979年以來的立法框架。這種框架是不是能夠承載檢察公益訴訟體制改革實(shí)際上非常有難度，也就是說這種新酒裝舊瓶的方式是否符合當(dāng)下的檢察公益訴訟改革，這是一個制度確立的方式問題。改革與法制之間的辯證關(guān)系總會關(guān)系到具體的檢察體制改革之中，尤其目前檢察職能配置改革突出的條件下，刑事附帶民事公益訴訟制度的設(shè)立應(yīng)該突破現(xiàn)有的“政策”邏輯。這樣一來，法律文本中的公益性刑事附帶民事訴訟與改革邏輯下的民事檢察公益訴訟，在原告資格、案件范圍、程序機(jī)制上都存在很大差異。突出表現(xiàn)有兩方面的問題：

第一，主體資格欠缺法律依據(jù)?！缎淌略V訟法》第101條是刑事附帶民事公益訴訟的制度規(guī)范，實(shí)際上并未涵蓋試點(diǎn)形成的民事檢察公益訴訟。如此，以原告身份提起刑事附帶民事公益訴訟的檢察機(jī)關(guān)在主體資格、基于何種標(biāo)準(zhǔn)的犯罪等問題上都存在質(zhì)疑?！坝诜o據(jù)、無法可依已然成為當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟的桎梏以及最亟待解決的難題?！盵4]目前，《民事訴訟法》和《行政訴訟法》都通過相應(yīng)的修改，以法律的形式確定了試點(diǎn)內(nèi)容，并將檢察機(jī)關(guān)作為民事或行政公益訴訟主體的資格進(jìn)行了合法化和具體化，顯然《刑事訴訟法》在這方面比較落后。

第二，程序選擇上具有一定的任意性。按照目前的法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對于是選擇刑事附帶，還是另行單獨(dú)提起，則具有選擇性。這樣，檢察機(jī)關(guān)具有了對于具有同一客體的公益性刑事附帶民事訴訟與民事檢察公益訴訟案件在啟動程序時的選擇權(quán)。主要在于，《刑事訴訟法》第101條與《民事訴訟法》第55條對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟都不是強(qiáng)制性規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在提起形式上具有選擇權(quán)。但是，這種選擇可能造成不同的效果。主要在于刑事附帶民事公益訴訟融入刑事訴訟程序?qū)π淌虏糠钟泻艽蟮暮锰?，例如刑事附帶中公益損害的賠償與否可能會影響到犯罪行為的定罪量刑等問題。并且前置的督促民事起訴程序或者調(diào)解程序，可能會引導(dǎo)后續(xù)的刑事訴訟的審理。還可能出現(xiàn)的情況是，在改進(jìn)“先刑后民”的基礎(chǔ)之上將對刑事量刑的建議和對民事賠償?shù)脑V求合并處理。[5]這種程序的任意選擇對賠償效果的不一致，很可能出現(xiàn)的情況是刑事附帶民事公益訴訟僅僅局限于物質(zhì)訴求，而民事檢察公益訴訟的訴求范圍及效果更大。

二、實(shí)踐分析：檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟的具體運(yùn)行

目前，刑事附帶民事公益訴訟在司法實(shí)踐中如火如荼開展，尤其檢察機(jī)關(guān)在國家監(jiān)察體制改革后更是將工作重點(diǎn)相對轉(zhuǎn)移到公益訴訟上?；诿袷聶z察公益訴訟所呈現(xiàn)民事化訴訟機(jī)制的特征，各地方檢察機(jī)關(guān)也在積極探索內(nèi)部機(jī)制和配套措施。

(一)刑事附帶民事公益訴訟運(yùn)作的司法數(shù)據(jù)分析④

刑事附帶民事公益訴訟制度正式確立以來，檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟起訴人的身份參與。在司法實(shí)踐中，刑事附帶民事公益訴訟如火如荼地開展起來。通過在裁判文書網(wǎng)上檢索因“刑事案由”的“刑事附帶民事公益訴訟”，自 2018 年截止2019年10月初，通過法院作出裁決的案件共有2159件，主要集中在基層法院，其中基層法院2039件，中級法院114件。在地域上，全國所有省份都存在，主要集中在中部和東部某些地區(qū)，地域性較為集中。初步統(tǒng)計(jì)，排名前6位的省份是四川省234件，江蘇省229件，浙江省179件，安徽省144件，湖南省136件，湖北省119件，初步反映了不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及重視程度會影響案件的數(shù)量。

另外，通過中國裁判文書網(wǎng)的檢索數(shù)據(jù)，檢察刑事附帶民事公益訴訟的案件類型主要分為兩種，一種是食品藥品公益訴訟，另一種是環(huán)境公益訴訟。在2159份裁判文書中，基于犯罪行為的附帶民事檢察公益訴訟主要有兩種罪名，一種是“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”(大約589件)，另一種是“生產(chǎn)、銷售偽劣商品罪”(大約847件)，這反映出檢察機(jī)關(guān)在提起刑事附帶民事公益訴訟案件中，主要按《民事訴訟法》中規(guī)定的民事檢察公益訴訟類型來展開。

此外，目前檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位仍具有不確定性。目前制度上已經(jīng)確立檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟起訴人的身份，但也有極少數(shù)地區(qū)還以“原告”稱呼。在提起時間上一般都與刑事訴訟同步開展。

最后，從審理情況來看。關(guān)于訴前程序，絕大多數(shù)檢察機(jī)關(guān)沒有履行授權(quán)公告程序，一般都是在提起刑事訴訟的時候一并提起民事公益訴訟。但也有少數(shù)地區(qū)履行了公告程序。[6]例如重慶市江津區(qū)人民檢察院關(guān)于余浪、張文浩等非法捕撈水產(chǎn)品罪一案就在《人民法院報(bào)》發(fā)布了公告。⑤之所以大部分檢察機(jī)關(guān)沒有履行訴前程序，主要在于檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟不是單純的民事檢察公益訴訟制度。按《民事訴訟法》和《兩高解釋》第13條規(guī)定，單純的民事檢察公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)屬于兜底性的主體地位，只有在沒有相關(guān)主體的情況下才可以提起。但是，刑事附帶民事公益訴訟具有特殊性，因?yàn)檫@種與犯罪行為關(guān)聯(lián)的可以繞過兜底性程序，并不具有兜底性性質(zhì)；關(guān)于庭審程序，大多數(shù)地區(qū)的法院，在審理過程中遵循“先刑后民”，一般都是由刑事責(zé)任確定后再進(jìn)行公益訴訟。通過相關(guān)查閱和總結(jié)發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)法院在審理的過程中普遍將刑事部分與附帶民事檢察公益訴訟部分進(jìn)行合并審理，基本都是同一合議庭采取普通程序?qū)徖恚魂P(guān)于訴訟請求，檢察機(jī)關(guān)請求方式多樣，不局限于物質(zhì)損失的賠償，均超越了傳統(tǒng)刑事附帶民事訴訟的訴訟請求。通過對相關(guān)判決書的整理和初步統(tǒng)計(jì)，檢察機(jī)關(guān)提出的一項(xiàng)或多項(xiàng)請求，大多獲得勝訴，占比約86%。但也存在個別訴訟請求被駁回的情況，主要在于證據(jù)不足。也有極少數(shù)法院對調(diào)解后的剩余訴訟請求作出裁決。關(guān)于審理結(jié)果，絕大多數(shù)刑事附帶民事公益訴訟都有專門的判決書，但有少部分是法院另行制作訴訟調(diào)解書。

(二)刑事附帶民事公益訴訟案件辦理的特點(diǎn)

通過相關(guān)案例整理及數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)在辦理此類案件呈現(xiàn)出以下幾方面的特點(diǎn)：第一，案件類型主要集中在幾類特定犯罪領(lǐng)域。主要集中在破壞環(huán)境資源以及生產(chǎn)銷售偽劣商品的犯罪行為。這兩種犯罪行為屬于最重要的民生范疇，與每位公民的生活息息相關(guān)。檢察機(jī)關(guān)主要在這兩個領(lǐng)域內(nèi)提起公益訴訟顯示出檢察機(jī)關(guān)抓重點(diǎn)的特征。同時，案件類型集中的原因在于民事檢察公益訴訟制度設(shè)計(jì)的本身。眾所周知，通過《民事訴訟法》確立的民事檢察公益訴訟主要集中在食藥安全、生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，自然刑事提起機(jī)制也會集中在相關(guān)的犯罪領(lǐng)域中。但隨著司法實(shí)踐的深入，在海洋生態(tài)環(huán)境和資源領(lǐng)域，在文物保護(hù)領(lǐng)域，網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)領(lǐng)域也會出現(xiàn)一些新的難點(diǎn)和熱點(diǎn)案件，需要在司法實(shí)踐中進(jìn)行制度創(chuàng)新。第二，各地辦理此類案件具有不同流程，都處于探索階段。目前而言，主要有兩種方式，一種方式是先刑后民，另外一種是刑民并進(jìn)。其中先刑后民比較少見，主要集中在生態(tài)環(huán)境以及食品藥品安全犯罪特別復(fù)雜的情況。刑民并進(jìn)是普遍的運(yùn)行方式，普遍運(yùn)行程序是相關(guān)公安機(jī)關(guān)先立案偵查，再交由檢察機(jī)關(guān)，在提起公訴時一并提起民事檢察公益訴訟，而后法院一并審理并作出裁決。第三，試點(diǎn)省份比其他地區(qū)在工作機(jī)制與配套制度建設(shè)方面更加成熟。由于機(jī)制更加穩(wěn)定和先進(jìn)，也客觀造成部分省份案件集中。例如湖北、安徽、江蘇等省份這方面的因素很大。這些省份的檢察機(jī)關(guān)在辦理民事檢察公益訴訟方面積累了一定經(jīng)驗(yàn)，所以在刑事附帶民事公益訴訟方面注重內(nèi)部機(jī)制建設(shè)，在相關(guān)制度方面進(jìn)行了積極的探索，相對比較成熟。

(三)積極開展刑事附帶民事公益訴訟機(jī)制的情況

自公益訴訟試點(diǎn)以來，以試點(diǎn)身份為主的省份一直在展開積極探索。尤其在辦理刑事附帶公益訴訟中不斷克服制度、人員、資金供給不足的情況，大部分省份都相對完善地建立了刑事附帶民事公益訴訟制度，一定程度上表現(xiàn)出進(jìn)步性。主要表現(xiàn)在以下幾個方面： 第一，探索符合本地特色的辦案模式，增強(qiáng)檢法的訴訟銜接。刑事附帶民事公益訴訟是針對被告人所實(shí)施的危害社會的行為引起的刑事和民事責(zé)任在同一訴訟程序中向法院提起的訴訟，兼具刑事訴訟和民事訴訟雙重程序?qū)傩?，同時因附帶民事檢察公益訴訟的附屬性特征，整個訴訟過程基本以刑事訴訟程序?yàn)橹??；谛淌赂綆崞鸬奶厥庑?，各地檢察機(jī)關(guān)在辦案中都積極考量案件性質(zhì)和特點(diǎn)，綜合考慮案件承辦人專業(yè)特長、職業(yè)素能，逐步探索出了“1+1”、“2合1”兩種辦案模式?！?+1”辦案模式，即公訴部門與民事行政檢察部門分別就刑事犯罪和附帶民事檢察公益訴訟分開辦理，共同出庭，各自參與法庭調(diào)查、法庭辯論?！?合1”辦案模式，即由民事行政部門集中統(tǒng)一辦理，從審查起訴、證據(jù)調(diào)查到派員出庭等整個刑事附帶民事公益訴訟流程都由民行部門人員單獨(dú)完成。例如湖北恩施市檢察院采取“2合1”辦案模式，利川市檢察院采取“1+1”辦案模式，兩種辦案模式，都充分凝聚了團(tuán)隊(duì)力量，出色完成了訴訟任務(wù)。⑥第二，著力增強(qiáng)公益保護(hù)與預(yù)防協(xié)同性。從各地辦理刑事附帶民事訴訟的經(jīng)驗(yàn)來看，大部分地區(qū)都注重公益保護(hù)與預(yù)防制度的建設(shè)，例如在環(huán)境公益訴訟中“修復(fù)為主、賠償為輔”的司法理念。在訴訟請求方面注重修復(fù)型的措施，比如判令植樹造林、不再犯保證等。同時，通過媒介向公眾或相關(guān)利害人陪禮道歉，同時向社會傳遞了國家對生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)的堅(jiān)定決心，也向社會公眾開展生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)法治宣傳教育。 第三，不斷探索提高公益訴訟的精準(zhǔn)度。公益訴訟請求的精準(zhǔn)性是案件勝訴關(guān)鍵。在辦理的過程中，絕大多數(shù)都對案件審慎分析，提煉出相關(guān)法律關(guān)系，并將訴訟目的、證據(jù)調(diào)查收集難度以及可能對訴訟進(jìn)程的影響因素逐一分析后，提出具有針對性的訴訟請求，確保勝訴率。截至目前，大多數(shù)檢察機(jī)關(guān)的附帶提起的訴訟請求都獲支持，出現(xiàn)上訴和抗訴情況占比不到10%。并且很多地區(qū)還積極探索一種旨在完成公益修復(fù)的的調(diào)解機(jī)制。 第四，積極探索新的損害賠償金管理辦法。當(dāng)前刑事附帶民事公益訴訟賠償金在國家范圍內(nèi)無統(tǒng)一處理辦法的情況下，[7]當(dāng)前各地逐步探索出了兩種行之有效的損害賠償金管理模式。一種模式是將賠償金賠付至財(cái)政局非稅專用賬戶，由相關(guān)責(zé)任單位實(shí)施，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)督，如利川市人民法院在一起生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪附帶民事檢察公益訴訟一案中，判令吳某某、趙某某、黃某某賠償人民幣48900元，賠償款附至利川市財(cái)政局非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶。另一種模式是將賠償款附至法院執(zhí)行專用賬戶，并通知相關(guān)專業(yè)單位協(xié)助執(zhí)行，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行。[8]

三、困境分析：刑事附帶民事公益訴訟制度的運(yùn)行檢視

民事公益訴訟試點(diǎn)取得很大成效，我國目前已經(jīng)基本明確了刑事附帶民事公益訴訟審判的相關(guān)原則、程序、地位等問題，但仍存在諸多問題，辦案機(jī)制不足和配套制度不足的問題展現(xiàn)無遺。諸如，案件線索轉(zhuǎn)化機(jī)制不流暢、訴前程序虛置化、組織保障和配套機(jī)制不健全、檢察機(jī)關(guān)職權(quán)不清等普遍現(xiàn)象；在職權(quán)規(guī)范化、組織架構(gòu)、配套保障、權(quán)限設(shè)定等方面都需要針對性的改進(jìn)措施。因此，雖然我國對刑事附帶民事公益訴訟的訴訟模式及其案件范圍、管轄及審判組織進(jìn)行了明確的規(guī)定，檢察公益訴訟制度已然建立，但在全國范圍內(nèi)的運(yùn)用并不成熟，還需分析試點(diǎn)地區(qū)的得失，并尋求問題的根源。另外，由于限制在特定領(lǐng)域的公益訴訟，造成受案范圍的局限與模糊。具體歸納，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)主體困境

“一般把民事裁判理解為圍繞私人權(quán)益而發(fā)生的民事糾紛的解決程序?！盵9]P66而刑事附帶民事公益訴訟的起訴條件則應(yīng)依照《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》的規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟通常是“法律監(jiān)督權(quán)”的自然延伸[10]，檢察機(jī)關(guān)作為訴權(quán)主體應(yīng)當(dāng)在訴訟框架內(nèi)依法行使訴訟權(quán)利、履行訴訟義務(wù)。但是我國檢察機(jī)關(guān)的主體卻存在一定的障礙，具體而言：

第一，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部辦案組織不明確。通過近幾年檢察機(jī)關(guān)的案件觀察，不僅案件數(shù)量上出現(xiàn)井噴增長，作為公益訴訟具體負(fù)責(zé)部門的檢察機(jī)關(guān)的民刑部門，在處理公益訴訟案件之外，還要履行傳統(tǒng)的訴訟和法律監(jiān)督職能。因此，究竟是由民事行政檢察部門單獨(dú)辦理，還是由公訴部門和民事行政檢察部門就刑事部分和民事檢察公益訴訟部分各自分工負(fù)責(zé)，或者是建立專門的部門來負(fù)責(zé)公益訴訟。[11]究竟何種辦案組織更有利于提高辦案質(zhì)效，這都是需要考慮辦案機(jī)制的問題。相關(guān)人員在配置上捉襟見肘的問題隨著案件的不斷增加而愈加凸顯，試點(diǎn)期間普遍存在的緊急抽調(diào)的模式顯然對刑事附帶民事公益訴訟制度毫無促進(jìn)作用。司法責(zé)任制改革的目的就是要以新型辦案組織的模式來促進(jìn)司法資源、辦案力量、辦案質(zhì)效等方面得到相應(yīng)優(yōu)化與提高。刑事附帶民事公益訴訟屬于民刑交叉案件，對承辦人綜合業(yè)務(wù)能力要求比較高，需要構(gòu)建符合司法運(yùn)行規(guī)律的辦案組織。如果在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部組織架構(gòu)不清，則面臨著刑事部門和民事檢察公益訴訟組織結(jié)構(gòu)不清、人員無法分配等問題。

第二，檢察機(jī)關(guān)取證權(quán)的行使界限不清。證據(jù)是一切訴訟的基礎(chǔ)，特別是民事訴訟法中的“優(yōu)勢證據(jù)”原則，更加凸顯了證據(jù)的重要性，但是《兩高解釋》并未規(guī)定調(diào)查可以采取限制人身自由以及查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施，這導(dǎo)致實(shí)踐中的檢察機(jī)關(guān)的證據(jù)采集有些無所適從。大多數(shù)檢察機(jī)關(guān)在刑事附帶民事公益訴訟案件證據(jù)收集過程中，基本是按照《刑事訴訟法》程序來調(diào)查取證的，有的檢察院憑借《調(diào)取證據(jù)通知書》、有的檢察院憑借《介紹信》，向有關(guān)單位、組織或個人調(diào)取證據(jù)。司法實(shí)踐中，大多數(shù)附帶民事檢察公益訴訟證據(jù)搜集由檢察機(jī)關(guān)民事行政部門負(fù)責(zé)，如果按照《民事訴訟法》的證據(jù)收集原則，不排除被告方隱瞞證據(jù)的行為，且囿于檢察機(jī)關(guān)沒有凍結(jié)、查封、扣押等權(quán)力，如在當(dāng)事人不配合的情況下，因無法采取強(qiáng)制措施，很可能影響證據(jù)的收集固定，這種情況下檢察機(jī)關(guān)該如何調(diào)取證據(jù)同樣存在問題。

(二)程序障礙

第一，訴前公告程序規(guī)范化不足。綜觀各國，為糾正對公共利益的損害而設(shè)置訴前程序是一種普遍的作法。我國也在試點(diǎn)期內(nèi)進(jìn)行了此種程序的嘗試，效果顯著。檢察機(jī)關(guān)在履行訴前程序時一旦發(fā)現(xiàn)損害公益的存在，要首先要求相關(guān)政府機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。這一制度旨在敦促行政機(jī)關(guān)履行相關(guān)職能。[1]這是對當(dāng)事人訴諸法院權(quán)利行使的一種限制，[12]也符合現(xiàn)代社會國家權(quán)力分工和公共利益保護(hù)的基本原理?！秲筛呓忉尅返?3條對檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)提起民事檢察公益訴訟訴前公告程序作了具體規(guī)定，但并未明確刑事附帶民事公益訴訟訴前公告程序是否也適用該規(guī)定。司法實(shí)踐中，有的檢察機(jī)關(guān)在辦理刑事附帶民事公益訴訟案件中，并未發(fā)出訴前公告，這種做法到底是否違反訴前公告前置程序。即使發(fā)出訴前公告，應(yīng)該在何種級別的報(bào)刊媒體上刊發(fā)，司法解釋也未明確規(guī)定。因此，對于訴前公告程序不規(guī)范問題亟待解決。

第二，和解與調(diào)解程序展開困難。檢察機(jī)關(guān)作為一種公共利益和國家利益的代表者，能否接受被告一方的和解、調(diào)解請求，對訴權(quán)進(jìn)行調(diào)解與和解，在理論界一直存在著爭議。[13]肯定者認(rèn)為有利于保證訴訟效果，從根本上維護(hù)民事訴權(quán)的雙方平等自愿的原則，只要有一套監(jiān)督程序能夠約束檢察機(jī)關(guān)的處分權(quán)即可。而否認(rèn)者則認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)代表的是公共利益，只是一個利益代表者，而不是實(shí)體權(quán)利者，沒有實(shí)際處分權(quán)?！睹裨V法司法解釋》第289條和《兩高解釋》第13條規(guī)定對公益訴訟案件可以和解或調(diào)解。但是，調(diào)解與和解是否合理合法、自由度有多大等，都有待進(jìn)一步明確。但在目前尚未有調(diào)解與和解具體細(xì)則的情形下，檢察機(jī)關(guān)不會輕易選擇和解，法院也不會輕易調(diào)解結(jié)案。諸多檢察機(jī)關(guān)所辦理的附帶民事檢察公益訴訟案件中，因?yàn)槿狈晒﹨⒖嫉臉?biāo)準(zhǔn)，全部沒有調(diào)解與和解結(jié)案的，完全由法院根據(jù)檢察機(jī)關(guān)的訴訟請求依法作出判決。[14]

(三)規(guī)則障礙

第一，上訴、抗訴與執(zhí)行規(guī)則的缺失。一般而言，提起民事檢察公益訴訟是公訴權(quán)的一種表現(xiàn)形式。[15]《刑事訴訟法》中有關(guān)于提起附帶民事訴訟的規(guī)定，即在國家財(cái)產(chǎn)遭受損失時可提起，在程序上該規(guī)定具有限定性，也就是其附帶民事賠償是基于犯罪行為的發(fā)生為前提而存在的，這和檢察機(jī)關(guān)的公訴人身份具有一定的聯(lián)系。[16]《兩高解釋》第10條規(guī)定，人民檢察院不服人民法院第一審判決、裁定的，可以向上一級人民法院提起上訴。第11條規(guī)定，人民法院審理第二審案件，由提起公益訴訟的人民檢察院派員出庭，上一級人民檢察院也可以派員參加。但是，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)同時對刑事部分提出抗訴，對附帶民事部分提出上訴時，刑事附帶民事公益訴訟案二審開庭時，如何與《刑事訴訟法》有效對接，抗訴人與上訴人如何共同參與訴訟，《兩高解釋》并沒有作出明確規(guī)定。同時，對判決和裁定的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督是必要的，現(xiàn)有的法律框架亦未有相關(guān)規(guī)則。

第二，資金管理規(guī)則不明。基于預(yù)防與控制犯罪和救濟(jì)被害人的目的，我國設(shè)立了刑事附帶民事訴訟制度，其實(shí)現(xiàn)方式為刑事制裁和民事賠償?shù)囊惑w化。[17]但是倘若刑事附帶民事公益訴訟勝訴后,訴訟賠償金具體應(yīng)該如何管理，目前并沒有相關(guān)法律規(guī)定，司法實(shí)踐中亦難以操作。詳言之，根據(jù)《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定,損害賠償金理應(yīng)最終由原告最后獲得。但是，基于民事公益訴訟中不確定受害人或不確定公共利益主體的客觀情況，加之檢察機(jī)關(guān)刑事的公益訴訟權(quán)利只是一種代表權(quán)利，最終的損害賠償金檢察機(jī)關(guān)并不具備最終的支配權(quán)。這種錯位實(shí)際上造成賠償金額在使用分配及管理上往往難以操作。那么，損害賠償金究竟應(yīng)當(dāng)如何管理？由誰來管理？誰來監(jiān)督？這一系列問題都亟需法律明確規(guī)定。特別是針對食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益類公益訴訟案件，則涉及到如何將損害賠償金分配給不特定的消費(fèi)者這一問題。倘若損害賠償金未能充分使用，人民群眾也就沒有實(shí)實(shí)在在的獲得感，公益訴訟就沒有充分發(fā)揮保護(hù)公共利益的應(yīng)有目的。

第三，舉證分配規(guī)則不清。《兩高解釋》第14條就檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的舉證責(zé)任問題進(jìn)行了初步規(guī)定。但是，這種刑事附帶民事公益訴訟中的舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)如何分配，尤其是如何對接刑事訴訟的若干證據(jù)和事實(shí)？是否完全適用檢察機(jī)關(guān)責(zé)任具有疑問。因?yàn)樯婕暗叫淌伦C明與民事證明兩個方面，那么這兩個方面的證明標(biāo)準(zhǔn)肯定不可相提并論。另外，刑事公訴部分以證明被告人構(gòu)成犯罪為證明內(nèi)容。而在其所附帶的民事檢察公益訴訟中，不僅要證明被告人侵害了公共利益，其證明內(nèi)容中還應(yīng)當(dāng)包括賠償數(shù)額以及修復(fù)的費(fèi)用與方案等。[18]有主張認(rèn)為，與行政訴訟相似，檢察公益訴訟也應(yīng)當(dāng)遵循“舉證責(zé)任倒置”的方式；而相反的觀點(diǎn)則主張應(yīng)遵循民事舉證規(guī)則中“誰主張，誰舉證”，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)不同于普通的行政訴訟原告，在舉證能力上可以與行政機(jī)關(guān)不相上下。按《民事訴訟法》第13條第2款規(guī)定當(dāng)事人享有的處分權(quán)利，“實(shí)際上是讓當(dāng)事人依照自己的意志安排和支配自己的民事權(quán)利、訴訟權(quán)利，包括訴訟資料，并產(chǎn)生相應(yīng)法律效力的權(quán)利或權(quán)力。”[19]通過對《兩高解釋》和最高檢的《實(shí)施辦法》進(jìn)行對比發(fā)現(xiàn)，在檢察機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任上存在不同，即“履行訴前程序”的證明責(zé)任，而并沒有關(guān)于被告所承擔(dān)的舉證責(zé)任的規(guī)定。這樣一來，加害人與檢察機(jī)關(guān)之間的舉證責(zé)任實(shí)際上處于難以確定或飄忽不定的狀況。據(jù)此，民事公益訴訟舉證責(zé)任的配置需要更加明確才行。

四、優(yōu)化路徑：檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟的制度完善

民事責(zé)任與刑事責(zé)任追究的協(xié)同最大的好處是優(yōu)化資源配置。通過訴訟程序的合并不僅在司法資源上可以節(jié)約，而且還可以讓檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部優(yōu)化職能配置，達(dá)到最優(yōu)協(xié)同效果。同時，訴訟程序簡化還可以對司法裁判機(jī)關(guān)帶來好處，不僅可以避免裁判拖延，還可以避免裁判矛盾，及時對公共損害進(jìn)行修復(fù)。[20]針對當(dāng)前存在的問題，仍需找到合適的優(yōu)化路徑，具體包含以下幾個方面：

(一)立法形成：檢察機(jī)關(guān)主體資格及其受案范圍法律化

由于刑事附帶民事公益訴訟試點(diǎn)制度化的方式，讓檢察機(jī)關(guān)主體資格合法化備受質(zhì)疑。針對目前檢察機(jī)提起刑事附帶民事公益訴訟主體資格于法無據(jù)的局面，立法機(jī)關(guān)應(yīng)該像《民事訴訟法》和《行政訴訟法》一樣將《刑事訴訟法》相關(guān)附帶民事訴訟條款進(jìn)行修改，明確檢察機(jī)關(guān)具有行使刑事附帶民事公益訴訟的主體資格。具體而言，就是在《刑事訴訟法》第101條增加第3款規(guī)定，條文表述可以類似于《民事訴訟法》第55條規(guī)定，明確當(dāng)國家利益或者社會公共利益因犯罪行為遭受損失的，如果在沒有相關(guān)機(jī)關(guān)或組織起訴的情況下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)一并提起民事訴訟。這樣，檢察機(jī)關(guān)作為刑事訴訟主體附帶提起民事檢察公益訴訟就具備了明確的法律依據(jù)。除此，還應(yīng)該在《人民檢察院組織法》中明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟過程中可以附帶提起民事檢察公益訴訟。

另外，還應(yīng)該以立法形式明確受案范圍。目前刑事附帶民事公益訴訟主要以民事檢察公益訴訟為掛靠，依照后者的受案范圍顯然壓制了基于犯罪行為造成的公共利益侵害問題。據(jù)此，通過界定公益的范圍來建立刑事附帶民事公益訴訟制度成為立法上無法回避的問題。[21]在實(shí)踐中，由于公共利益的概念難以確定造成判斷上的模糊地帶，[22]目前依照民事檢察公益訴訟的判斷機(jī)制使很多侵害現(xiàn)象無法通過刑事附帶提起民事公益訴訟得到保護(hù)。目前而言，迫切需要確立刑事附帶民事公益訴訟的受案范圍。目前司法實(shí)踐主要集中在食品藥品犯罪、環(huán)境資源犯罪領(lǐng)域的民事檢察公益訴訟，但存在的問題是在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)領(lǐng)域、文物保護(hù)領(lǐng)域、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域存在犯罪侵害現(xiàn)象。據(jù)此，需要通過立法形式對刑事附帶民事公益訴訟的受案范圍進(jìn)行確定，將食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)納入，并且還需要在具體條文中設(shè)置兜底條款。具體操作上，可以在《刑事訴訟法》第101條后增加1款受案范圍的規(guī)定。

(二)程序完善：取消訴前公告程序，明晰訴訟調(diào)解程序

根據(jù)《民事訴訟法》第55條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)相對于公益組織，處于補(bǔ)充性、后置性的順位，除刑事附帶民事訴訟的情形外，以訴前公告為提起訴訟的前置程序。[23]從試點(diǎn)的進(jìn)路來看，刑事附帶民事公益訴訟賦予到內(nèi)部公訴部門的立法原意在于，既是為了保護(hù)國家利益，同時又節(jié)約了司法資源、提高了訴訟效率。以目前污染環(huán)境、破壞生態(tài)、食品藥品安全領(lǐng)域大多數(shù)人侵權(quán)的特點(diǎn)來看，大多數(shù)在主體或指向性方面都不明確，檢察機(jī)關(guān)事前發(fā)布督促等訴前程序?qū)嶋H上用處很小，反而可能因訴前程序阻礙了最佳追訴時期。據(jù)此，本文建議檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟時取消強(qiáng)制性的訴前公告。具體方式上，應(yīng)通過法律予以明確規(guī)定，并對相關(guān)規(guī)定進(jìn)行修訂。

關(guān)于公益訴訟能否調(diào)解的問題，主流觀點(diǎn)認(rèn)為如果公益訴訟能夠調(diào)解，則與保護(hù)公共利益的原則相悖，因?yàn)檎{(diào)解意味著讓步，即公共利益讓步于損害行為。最高檢出臺了相關(guān)解釋，但因不具體的局限性導(dǎo)致實(shí)踐效果不佳。針對公益訴訟中的調(diào)解問題，除了需要符合一般暫緩起訴或者判決的條件之外，還需要就特殊性遵循以下方式的規(guī)制。首先，公益訴訟中的調(diào)解程序受制于公益的特殊性，必須受到一定限制，只有調(diào)解能使損害減到最低或處于最優(yōu)修復(fù)方案時才可以進(jìn)行，否則檢察機(jī)關(guān)放棄權(quán)益的行為就違背公益訴訟本身的目的。[24]P89-90其次，調(diào)解或者和解過程應(yīng)盡可能保障主體多元化，除了傳統(tǒng)的訴訟參加人之外，需要盡可能納入具有先進(jìn)知識或經(jīng)驗(yàn)組織和個人參與。最后，對于公益訴訟(包括刑事附帶民事)達(dá)成調(diào)解或和解的，在司法文本上應(yīng)該采取調(diào)解書形式，并且最終方案需要向社會公開，接受輿論或社會監(jiān)督。

(三)主體完善：完善分工配合，加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督

由于檢察機(jī)關(guān)在承辦刑事附帶公益訴訟中涉及公訴部門和民行監(jiān)督部門，部門與部門之間關(guān)于案件線索雙向移送和分工配合的工作機(jī)制非常重要。[25]在司法實(shí)踐中，基于犯罪行為或基于違法行為的民事公益訴訟在線索、啟動機(jī)制上存在差異。尤其是基于犯罪行為發(fā)現(xiàn)和啟動的民事公益訴訟，需要就損害事實(shí)、證據(jù)、損害后果、利害相關(guān)人等進(jìn)行雙向移送(通告)和相互配合，使刑事檢察部門與民事檢察部門相互配合，發(fā)揮相互業(yè)務(wù)職能，進(jìn)而全面、有效地追究加害人基于犯罪行為造成的公益損害。在現(xiàn)實(shí)中，“公共利益”是非常難以把握的概念，有時候摻雜個人利益，有時候構(gòu)成特定人利益，有時候構(gòu)成行業(yè)利益。對于犯罪行為造成的公共利益損害的應(yīng)正確、具體地區(qū)分何為公共利益損害。一個具體的原則在于：絕不能“以犧牲更大的公眾的目標(biāo)為代價來促進(jìn)公眾之一部分的目標(biāo)”。對于這個原則，各地檢察公益訴訟實(shí)踐說明了這一點(diǎn)，即通過檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部部門之間的線索通知、排查、移送、調(diào)查取證及審查確定具體的公共利益損害。由此，各部門之間的協(xié)同延伸到庭審、執(zhí)行等程序中，可以很好地在刑事附帶民事公益訴訟中取得成效。

針對判決、裁定的問題，檢察機(jī)關(guān)對公益訴訟判決執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)是一種不錯的解決方式。[26]分工、制約和配合存在于我國法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間。[27]事實(shí)上，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)具有一方當(dāng)事人的地位，又來監(jiān)督執(zhí)行并不是很合適。但是，由于公益訴訟涉及公共利益彌補(bǔ)的特殊性，需要賦予檢察機(jī)關(guān)一定的執(zhí)行監(jiān)督權(quán)。[28]首先，檢察機(jī)關(guān)如何應(yīng)對上訴、抗訴問題，根據(jù)刑事訴訟程序，二審檢察機(jī)關(guān)出庭人員應(yīng)該是上一級檢察機(jī)關(guān)，同時根據(jù)公益訴訟司法解釋規(guī)定由提起公益訴訟的人民檢察院派員出庭，上一級人民檢察院也可以派員參加，在審級管轄上存在一定矛盾。因此，為了審級對應(yīng)，法律應(yīng)明確規(guī)定刑事附帶民事公益訴訟二審案件，上級人民檢察院應(yīng)當(dāng)派員出庭。其次，執(zhí)行監(jiān)督的對象主要涉及兩個方面，一是針對執(zhí)行部門，二是針對被執(zhí)行人。這樣，執(zhí)行監(jiān)督既需要借鑒一般的執(zhí)行監(jiān)督程序，也需要額外賦予檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)限。據(jù)此，有學(xué)者認(rèn)為在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)置履行情況登記簿制度，對相關(guān)公益訴訟的執(zhí)行情況、進(jìn)度通過書本化登記。通過登記的詳細(xì)記載，還可以就被執(zhí)行人履行不能情況及其不予執(zhí)行的理由進(jìn)行實(shí)際判斷，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為相關(guān)理由不成立，則有權(quán)就執(zhí)行問題向法院提交檢察建議。[29]

(四)規(guī)則完善：明確舉證責(zé)任、完善指導(dǎo)取證制度

檢察公益訴訟中關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任在司法實(shí)踐中是個非常重大的問題。有觀點(diǎn)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)不像普通民事訴訟當(dāng)事人，其強(qiáng)大的國家檢察權(quán)足以保障訴訟能力，因而在舉證責(zé)任分配中適當(dāng)強(qiáng)加檢察機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任是可行的，所以采取“舉證責(zé)任倒置”原則并不可取。這樣一來，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就國家和公共利益受到侵害的事實(shí)(包括一定的因果關(guān)系)承擔(dān)舉證責(zé)任。[30]筆者認(rèn)為，基于國家的檢察權(quán)部門，基于法律監(jiān)督職權(quán)的地位肯定要強(qiáng)于一般的民事訴訟當(dāng)事人。但是，由于檢察機(jī)關(guān)是侵害行為發(fā)生之后才介入其中，那么對事實(shí)掌握程度肯定不如行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中的地位。面臨著這種折中局面，在舉證責(zé)任分配中可以依循“誰主張，誰舉證”的原則。

另外，從司法實(shí)踐情況來看，由于大部分刑事附帶民事公益訴訟都有公安機(jī)關(guān)調(diào)查取證的一手證據(jù)，實(shí)際上讓檢察機(jī)關(guān)就民事公益訴訟二次調(diào)查的空間并不是很大。但現(xiàn)有的問題在于，基于違法行為和犯罪行為的調(diào)查取證具有不同機(jī)制，由不同主體參與。那么，檢察機(jī)關(guān)依附于行政機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)的情況過于嚴(yán)重，加之這些機(jī)關(guān)的工作人員缺乏公益訴訟取證思維，導(dǎo)致很多損害證據(jù)沒有及時固定和調(diào)取，事實(shí)上造成取證能力不足。據(jù)此，筆者認(rèn)為可以賦予檢察機(jī)關(guān)一定程度的調(diào)查取證權(quán)，完善檢察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)之間的取證協(xié)調(diào)與指導(dǎo)制度。尤其在辦理刑事案件中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該就公益訴訟的調(diào)查取證做好協(xié)調(diào)與指引，這就需要建立取證的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。

(五)配套機(jī)制：完善保障措施、建立管理基金制度

為了使檢察機(jī)關(guān)附帶民事檢察公益訴訟有效運(yùn)行，應(yīng)完善組織保障和配套機(jī)制。具體方法需要實(shí)踐性對策，如通過典型案例的發(fā)布、專題研討、聘請專家學(xué)者、組織旁聽學(xué)習(xí)等提高業(yè)務(wù)素養(yǎng)。同時，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)同(調(diào))機(jī)制建設(shè)，讓公訴部門與民行部門形成公益訴訟業(yè)務(wù)無隔閡對接。除此，各地檢察機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)案件特點(diǎn)和性質(zhì)，構(gòu)建適合自身發(fā)展需要的辦案團(tuán)隊(duì)，由案件管理部門統(tǒng)一配置辦案組，既可以采取“1+1”辦案模式、也可采取“2合1”兩種辦案模式，還可以內(nèi)部培養(yǎng)選拔一支公益訴訟隊(duì)伍，專門組建“公益訴訟辦案組”，負(fù)責(zé)辦理所有的公益訴訟案件。除此，針對檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟中調(diào)查取證所呈現(xiàn)的問題，以后制度設(shè)定需要增加強(qiáng)制力，尤其法律上應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件中具有強(qiáng)制措施的權(quán)力。主要涉及三個方面：一是授予檢察機(jī)關(guān)基于法律監(jiān)督職權(quán)的取證權(quán)限；二是在公益訴訟中的相關(guān)司法費(fèi)用比較高時，當(dāng)?shù)赝壵畱?yīng)予以相應(yīng)的財(cái)政支持；三是在委托鑒定成本高昂、用時過長的情況下，可以在鑒定費(fèi)用方面由當(dāng)?shù)刎?cái)政開支或部分補(bǔ)貼。

檢察公益訴訟作為一項(xiàng)的新型訴訟制度，相關(guān)配套機(jī)制尚不完備。在實(shí)踐中，很多公益損害無法衡量和計(jì)算，如生態(tài)破壞修復(fù)、食品藥品侵害造成的未來身體負(fù)作用等恢(修)復(fù)難以確定，進(jìn)而造成司法認(rèn)定出現(xiàn)難題。除此，加之損害賠償費(fèi)用用于公共的不確定對象，會帶來使用、監(jiān)管上的難題。但隨著公益訴訟的數(shù)量快速增長，有建議認(rèn)為需要建立公益訴訟基金管理制度，以作為整個公益訴訟制度的配套制度。具體上，首先由政府先投入予以啟動，后續(xù)通過損害賠償充實(shí)賬戶。同時，最高人民檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該加強(qiáng)與最高人民法院、財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部等相關(guān)職能部門的溝通，出臺具體的損害賠償金管理辦法，做好頂層設(shè)計(jì)，建立統(tǒng)一的損害賠償金專用賬戶，由被告人履行賠償職責(zé)，相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)實(shí)施環(huán)境修復(fù)等職責(zé)，財(cái)政部門撥款支付，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)跟蹤監(jiān)督。同時，檢察機(jī)關(guān)在訴訟過程中因公益訴訟需要形成的公告、鑒定等費(fèi)用可以從中開支。另外，關(guān)于特定的、急需的先予執(zhí)行部分，也可以從中支付。最后，公益賠償基金賬戶應(yīng)由法院的專門部門管理，具有審批、收支等權(quán)限。[31]

結(jié)語

刑事附帶民事公益訴訟作為公益訴訟的一種新型訴訟模式，與傳統(tǒng)刑事附帶民事訴訟既有聯(lián)系又有區(qū)別，兼具刑事附帶民事訴訟和公益訴訟的雙重特點(diǎn)。雖然刑事附帶民事公益訴訟在《刑事訴訟法》第101條上有基礎(chǔ)性的法律依據(jù)，《兩高解釋》又對檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟作出了一些創(chuàng)新規(guī)定，但這些規(guī)定大多乃原則性規(guī)范。因此，我國的刑事附帶民事公益訴訟制度還并未完全建構(gòu)起來，以致于司法實(shí)踐中欠缺具體的可操作性規(guī)范。進(jìn)言之，檢察機(jī)關(guān)提起民事檢察公益訴訟絕非遏制公益侵害的萬能“良藥”，而僅是一種補(bǔ)充，是對私法自治的補(bǔ)充，是對社會治理的補(bǔ)充。[25]因此，在進(jìn)一步完善現(xiàn)行法的基礎(chǔ)上，待條件成熟時還應(yīng)出臺專門的《公益訴訟法》,以不斷完善我國的刑事附帶民事公益訴訟制度。

我們知道，任何一項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)不可能是完美的，依循檢察公益訴訟試點(diǎn)改革的制度化雖然存在合法性問題，但最大的好處是在短時間內(nèi)快速形成新的制度，為公益訴訟保護(hù)提供了效率化的全新保障方式。前文提到了關(guān)于制度存在合法性問題、受案范圍、程序障礙等問題，雖然本文通過應(yīng)然和實(shí)然的雙重方式進(jìn)行了考量，提出的相關(guān)對策可能不成熟，主要在于資料收集、統(tǒng)計(jì)方法、實(shí)證調(diào)研等方面不全面、不深入，很多數(shù)據(jù)不全，導(dǎo)致在分析和下結(jié)論上存在不足，可能對相關(guān)建議不夠精確。誠然，檢察機(jī)關(guān)提起附帶民事檢察公益訴訟制度還需要在司法實(shí)踐中不斷探索。但是，我們必須肯定基于犯罪行為引發(fā)的附帶民事檢察公益訴訟的價值功能，其在保障公共利益方面起到不可替代的作用。

注釋：

① 《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定：“人民檢察院對破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時，可以向人民法院一并提起附帶民事檢察公益訴訟，由人民法院同一審判組織審理?！?/p>

② 參見http://www.sohu.com/a/225869426_118060.

③ 根據(jù)最高人民檢察院的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2018年1月至11月，全國檢察機(jī)關(guān)共立案公益訴訟案件89523件，提出檢察建議和發(fā)布公告78448件、提起訴訟2560件。在起訴案件中，刑事附帶民事公益訴訟1954件，占76.33%。參見程建玲.檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟的現(xiàn)實(shí)困境與制度完善[J],檢察調(diào)研與指導(dǎo)，2019(1).

④ 相關(guān)數(shù)據(jù)主要基于“中國裁判文書網(wǎng)”檢索整理形成。

⑤ 重慶市江津區(qū)人民法院(2018)渝0116刑初第970號判決書。

⑥ 調(diào)查恩施州檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部辦案機(jī)制獲知。