新時期檢察環(huán)境公益訴訟發(fā)展定位及優(yōu)化進路*

陳曉景

(河南財經(jīng)政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院,河南 鄭州 450046)

感謝河南財經(jīng)政法大學(xué)環(huán)境資源法學(xué)專業(yè)研究生陳科睿同學(xué)對該文在資料收集、格式整理等方面的貢獻。本文調(diào)研得到浙江省衢州江山市檢察院的大力支持，在此一并致謝。

2015年7月，全國人大常委會授權(quán)最高人民檢察院進行檢察機關(guān)提起公益訴訟試點，之后，檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟成為熱點話題。2017年，檢察機關(guān)轉(zhuǎn)隸改革后，環(huán)境公益訴訟成為檢察部門的一個重要職能。許多地區(qū)都在不斷嘗試，但總體步履蹣跚，沒有形成蓬勃發(fā)展的趨勢。[1]即使在2018年“兩高”出臺《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》后，此種現(xiàn)狀也未能有效改善。究其原因，雖然國家和民眾對檢察環(huán)境公益訴訟有較多期待，但理論及實務(wù)部門關(guān)于檢察環(huán)境公益訴訟的定位還沒有形成共識。浙江省江山市檢察院積極發(fā)揮檢察機關(guān)維護環(huán)境公共利益的職能，自2018年以來共辦理檢察環(huán)境公益訴訟案件15件，在環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督方面發(fā)揮了重要作用，形成了通過“網(wǎng)格+檢察”模式全面保護生態(tài)環(huán)境的地方經(jīng)驗，但同時在實踐中也出現(xiàn)了一些困惑和問題。本文根據(jù)新時期檢察環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實困境，結(jié)合中國環(huán)境法治的發(fā)展態(tài)勢，嘗試對檢察環(huán)境公益訴訟的發(fā)展定位及優(yōu)化進路提出建議。

一、新時期檢察環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實困境

2017年檢察機關(guān)轉(zhuǎn)隸改革后，中國檢察機關(guān)的職能定位主要集中在法律監(jiān)督、維護公共利益、提起公訴和國家治理組成部分等方面。檢察環(huán)境公益訴訟制度集中體現(xiàn)了檢察機關(guān)的各項職能。然而實踐中檢察環(huán)境公益訴訟功能發(fā)揮不盡人意，主要存在以下問題：

(一)生態(tài)環(huán)境與資源保護的檢察監(jiān)督范圍較窄

我國《憲法》第129條明確規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”。盡管目前理論界對法律監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)有不同的觀點，如有的認為，在人大之下設(shè)立檢察機關(guān)，目的在于加強對行政權(quán)、司法權(quán)等的監(jiān)督、制約，防止違法或怠于行使職權(quán)，具體的監(jiān)督方式為程序性訴權(quán)的行使；[2]P18有的認為，檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的行使是立法機關(guān)監(jiān)督法律實施職能的延伸；[3]還有的認為，法律監(jiān)督是國家監(jiān)督的一種形式，“法律監(jiān)督是由法定機關(guān)對遵守和執(zhí)行法律的情況實行的國家監(jiān)督”。[4]P181但毋庸置疑，檢察法律監(jiān)督是中國檢察制度的法定屬性，集中體現(xiàn)了中國檢察的本質(zhì)特征。[5]77與其他監(jiān)督相比，檢察監(jiān)督的特點：一是基于法治目的而進行的監(jiān)督；二是通過法律手段進行監(jiān)督；三是獨立于權(quán)力運行體系之外，對行政權(quán)和司法權(quán)運行進行監(jiān)督。[6]P8

檢察機關(guān)轉(zhuǎn)隸改革后，各地檢察機關(guān)努力踐行法律監(jiān)督職能定位，尤其在檢察環(huán)境公益訴訟方面積極發(fā)揮訴前檢察監(jiān)督的作用，取得了良好的效果。但是，實踐中，檢察機關(guān)偏重對具體環(huán)境行政部門的執(zhí)法監(jiān)督，而對涉及多部門共同參與的生態(tài)環(huán)境和自然資源保護的整體性檢察監(jiān)督力度不夠。另外，檢察機關(guān)只能監(jiān)督本行政區(qū)域范圍內(nèi)的環(huán)境違法行為，對于域外環(huán)境違法行為造成本行政區(qū)域環(huán)境損害的案件，檢察機關(guān)如何監(jiān)督并無明確規(guī)定。如在江山市和源村、讀溪口村傾倒工業(yè)固廢違法行為行政公益訴訟案中，由于產(chǎn)生固廢的電化工廠跨江西和浙江兩個省域，檢察機關(guān)只能監(jiān)督本行政區(qū)域范圍內(nèi)的環(huán)境違法行為，只有當(dāng)區(qū)域外環(huán)境違法行為造成了本區(qū)域環(huán)境損害的后果后，檢察機關(guān)才可通過協(xié)調(diào)江西省環(huán)境行政主管部門糾正環(huán)境違法行為，但此時已經(jīng)造成了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的污染和破壞。

(二)維護環(huán)境公共利益的執(zhí)法效果不強

檢察機關(guān)作為公共利益的代表，已經(jīng)得到上至國家領(lǐng)導(dǎo)人，下至黎明百姓，乃至學(xué)界的廣泛認可。2017年9月，習(xí)近平總書記在致第22屆國際檢察官聯(lián)合會年會暨會員代表大會的賀信中強調(diào):“檢察官作為公共利益的代表,肩負著重要責(zé)任?！苯瓊ソ淌谝舱J為：“自檢察制度產(chǎn)生以來，檢察機關(guān)就以國家利益和社會公益代表的面目出現(xiàn)，作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，其有義務(wù)，也有能力擔(dān)當(dāng)起維護國家利益和社會公共利益的職責(zé)”。[7]檢察機關(guān)不僅是國家權(quán)力及國家利益的代表，而且是公共利益的代表，尤其是在公共利益受到損害時，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)為了維護和恢復(fù)這種權(quán)益而實施必要的行為。[5]P54國外許多國家也將檢察機關(guān)作為公益代表人。比如德國1952年《聯(lián)邦行政法院法》規(guī)定，代表并維護公共利益是檢察官的基本職責(zé)和憲法使命。[8]P112

我國檢察環(huán)境公益訴訟的主要目標(biāo)也是要維護環(huán)境公共利益。為了夯實檢察公益訴訟的法律監(jiān)督效果，檢察機關(guān)堅持“回頭看”，注重辦案質(zhì)量和整改效果，針對檢察機關(guān)自身存在的跟進監(jiān)督不力等問題，推動問題整改，形成執(zhí)法合力。[9]然而，實踐中生態(tài)環(huán)境和資源保護檢察監(jiān)督的一般流程是：檢察機關(guān)提出訴前檢察建議要求環(huán)境行政部門積極履職，環(huán)境行政部門進行行政處罰后向檢察機關(guān)回復(fù)履職完畢。即使強調(diào)檢察機關(guān)跟進監(jiān)督的“回頭看”，但環(huán)境檢察監(jiān)督的重點僅限于對相關(guān)環(huán)境行政部門的執(zhí)法監(jiān)督，至于行政執(zhí)法處罰后生態(tài)環(huán)境是否修復(fù)，修復(fù)的效果如何，或者傾倒固體廢物清理后，運輸人又把固體廢物運到哪里，是否存在二次污染的問題，目前檢察環(huán)境公益訴訟并沒有要求檢察監(jiān)督公共環(huán)境利益的維護后果。

實踐中，有的檢察機關(guān)充分尊重環(huán)境保護的損害預(yù)防原則，積極從源頭出發(fā)進行生態(tài)環(huán)境的保護和治理。比如南方某市檢察院針對當(dāng)?shù)胤欠婔~屢禁不止的現(xiàn)象，通過源頭查找，發(fā)現(xiàn)一些個體工商戶非法出售違禁捕魚工具是其中一個重要原因，就向水利局和市場監(jiān)管局發(fā)出加強源頭治理的檢察建議，查禁了出售非法電魚工具的行為，禁漁難的困局得到破解。然而，如果非法電魚工具不能禁止生產(chǎn)，源頭治理的效果也難以達到。

(三)檢察機關(guān)參與環(huán)境治理的機制不健全

我國檢察機關(guān)在與國家權(quán)力機關(guān)、審判機關(guān)的關(guān)系等方面具有司法性的特點，與行政機關(guān)相比在組織體系，運作方式、活動領(lǐng)域等方面均有所不同，但在上下級領(lǐng)導(dǎo)以及指令關(guān)系等方面又具有行政機關(guān)的特點。[5]P55無論檢察機關(guān)具有何種職能，不管其屬于司法機關(guān)還是行政機關(guān)，不管是法律監(jiān)督屬性還是公益代表職能，檢察機關(guān)各項職權(quán)的根本屬性，歸根結(jié)底在于其人民性和服務(wù)性，即人民檢察院的各項職權(quán)源于人民、屬于人民、服務(wù)人民、受人民監(jiān)督?！皺z察機關(guān)的法律監(jiān)督、公訴等各項重要職能，在工作定位上始終堅持以維護公共利益、化解社會矛盾為重點，全面服從和服務(wù)于發(fā)展大局，只有這樣才能贏得人民群眾的尊重和認同，才能體現(xiàn)社會主義司法制度的優(yōu)越性”。[10]其在工作實踐中也堅持雙贏、多贏、共贏的法律監(jiān)督理念，以社會效果、法律效果和政治效果相統(tǒng)一為目標(biāo)。因此，我國檢察機關(guān)與西方檢察機關(guān)的定位不同，其是現(xiàn)代國家治理體系的重要組成部分，是人民福祉和公共利益的代表者。

目前，隨著生態(tài)文明、綠色發(fā)展成為我國“五位一體”總體戰(zhàn)略布局和新的發(fā)展理念，檢察機關(guān)作為國家治理體系的重要組成部分，也努力參與到我國環(huán)境治理及生態(tài)文明建設(shè)中。許多地方檢察機關(guān)創(chuàng)新參與環(huán)境治理工作，通過相關(guān)職能部門參與的信息共享大數(shù)據(jù)平臺，有效調(diào)動多方力量，形成環(huán)境保護的合力。但是，實踐中信息共享大數(shù)據(jù)平臺的信息數(shù)據(jù)采集存在渠道分離，各方數(shù)據(jù)信息融合不夠等問題；檢察機關(guān)與相關(guān)環(huán)境行政機關(guān)、基層組織在保護生態(tài)環(huán)境方面缺乏明晰的協(xié)同機制，檢察機關(guān)何時啟動檢察監(jiān)督才能有利于維護環(huán)境公共利益？啟動時間與法律效力之間的關(guān)系如何？這些問題都需要進一步厘清和確定。

上述檢察環(huán)境公益訴訟實踐中出現(xiàn)的問題與現(xiàn)行檢察環(huán)境公益訴訟未能有效對接新時期中國環(huán)境法治的發(fā)展有著直接的關(guān)系。

二、回應(yīng)中國環(huán)境法治的檢察環(huán)境公益訴訟發(fā)展定位

進入新時代，人們在滿足了溫飽等生理需求后，更加關(guān)注環(huán)境與健康安全，目前，生態(tài)環(huán)境保護已成為中國最大的民生工程之一。①面對我國嚴峻的生態(tài)環(huán)境問題及國際國內(nèi)壓力，利用最嚴格的制度、最嚴密的法治為生態(tài)文明建設(shè)提供保障已成為社會共識。

(一)新時期中國環(huán)境法治發(fā)展態(tài)勢

從1973年召開第一次全國環(huán)境保護會議以來，歷經(jīng)40多年的理論變遷和法治實踐，現(xiàn)階段我國環(huán)境法治發(fā)展態(tài)勢突出表現(xiàn)為以下幾個方面：

1.中國共產(chǎn)黨引領(lǐng)環(huán)境法治發(fā)展進程

中國環(huán)境法治的發(fā)展與演化，與中國共產(chǎn)黨在政治上堅定不移的推進密切相關(guān)。[11]尤其是黨的十八大之后，隨著黨對國家社會各項事務(wù)的全面領(lǐng)導(dǎo)，大量的環(huán)境政策不再由行政部門單獨制定，而是普遍采取“黨政聯(lián)合發(fā)文”的方式予以形成。[12]在十八大報告的基礎(chǔ)上，黨的十九大報告提出的加快生態(tài)文明體制改革、建設(shè)美麗中國、堅持人與自然和諧共生的理念，習(xí)近平總書記的生態(tài)文明思想以及《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》等，這些共同構(gòu)成了我國環(huán)境法治發(fā)展的基本依據(jù)。

為加強司法機關(guān)對環(huán)境法治建設(shè)的落實，中央深改組第12次會議于2015年5月審議通過了檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟試點方案，全國人大常委會7月作出授權(quán)試點的決定。2017年5月,中央深改組第35次會議審議通過了公益訴訟試點情況和下一步工作建議的報告；一個月后，全國人大常委會通過修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定,檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度正式建立。2018年7月,在公益訴訟全面實施一周年之際,習(xí)近平總書記又主持召開中央深改組第3次會議,批準(zhǔn)最高人民檢察院設(shè)立公益訴訟檢察廳，負責(zé)環(huán)境公益訴訟監(jiān)督檢察工作。由此可見，檢察環(huán)境公益訴訟是黨中央為加強環(huán)境法治而決策、部署、推進的一項改革舉措，從頂層設(shè)計到實施,直到通過修法正式建立制度，每一個發(fā)展階段，都離不開黨中央的全面謀劃推進，體現(xiàn)了黨中央大力推進生態(tài)文明建設(shè)的堅定意志和堅強決心。[13]

2.生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展成為社會經(jīng)濟發(fā)展的主旋律

生態(tài)保護優(yōu)先原則是我國社會經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇，是對傳統(tǒng)工業(yè)文明時代經(jīng)濟優(yōu)先原則的超越，也是對傳統(tǒng)高污染、高排放、高增長發(fā)展模式的拋棄。②2014年《環(huán)境保護法》中的生態(tài)紅線制度、按日處罰制度等一批新增法律制度體現(xiàn)了立法機關(guān)嚴格落實生態(tài)保護優(yōu)先原則的信心和決心?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》等一批中央文件進一步明確了生態(tài)保護優(yōu)先的行動指南。

生態(tài)保護優(yōu)先的要義在于不能為了經(jīng)濟發(fā)展?fàn)奚鷳B(tài)環(huán)境，綠水青山就是金山銀山，生態(tài)環(huán)境本身就是生產(chǎn)力。黨的十八大將生態(tài)文明納入“五位一體”的總體布局，提出走綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展之路，成為破解中國經(jīng)濟社會發(fā)展困局的重要基礎(chǔ)理論。黨的十八屆五中全會又提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的“五大發(fā)展理念”，進一步強化了綠色發(fā)展在整個發(fā)展格局中的重要地位和價值?！白鳛樾掳l(fā)展理念的重要組成部分，綠色發(fā)展理念的根本使命是推動我國社會主義生態(tài)文明建設(shè)，引導(dǎo)我國實現(xiàn)人與自然的和諧共生”。[14]綠色發(fā)展體現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的內(nèi)在統(tǒng)一性，是對我國傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級換代，以新能源、新材料、新工藝、新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)等為內(nèi)容的綠色新經(jīng)濟是綠色發(fā)展的主要目標(biāo)，是我國高質(zhì)量、內(nèi)涵式發(fā)展的必然選擇。

實踐中，一些地方政府沒有認真貫徹生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展理念，仍然沿循以往的思路和做法推動區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展。近幾年祁連山、秦嶺別墅群等案件的查處充分彰顯了中央堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的決心，推動各地方政府重新調(diào)整發(fā)展理念和布局，全面貫徹生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展原則和理念。檢察環(huán)境公益訴訟功能的發(fā)揮，對于生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展理念的常態(tài)化具有重要的意義。

3.地方政府環(huán)境保護職責(zé)日益強化

2014年修訂的《環(huán)境保護法》明確規(guī)定地方政府對區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負責(zé)。地方政府環(huán)境保護職責(zé)包含兩個層面，一是地方政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)負的環(huán)境保護職責(zé)；[15]二是地方政府不履行或不完全履行環(huán)境保護職責(zé)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，就是通常所謂的積極責(zé)任和消極責(zé)任。[16]針對實踐中存在的政府環(huán)境保護責(zé)任落實不力等問題，《環(huán)境保護法》還從擴張權(quán)力與嚴格追責(zé)兩個向度進行了立法完善。在擴權(quán)方面，主要增加了政府有效環(huán)境保護的監(jiān)督管理措施，授予各級政府、環(huán)保部門許多新的監(jiān)管權(quán)力，如查封扣押、現(xiàn)場檢查、按日連續(xù)處罰等，并授予其一定的執(zhí)法權(quán)。在嚴格追責(zé)方面，基于《憲法》第9條第2款③、第26條④、《環(huán)境保護法》第6條⑤等政府環(huán)境保護責(zé)任的原則性規(guī)定，《環(huán)境保護法》第68條又規(guī)定了九種情形下地方各級政府、生態(tài)環(huán)境主管部門及相關(guān)監(jiān)管部門違反法定職責(zé)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，如引咎辭職、降級、降職等。

此外，依據(jù)中共中央政治局《生態(tài)文明體制改革總體方案》的規(guī)劃部署，2017年12月中央兩辦印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，該方案規(guī)定了省、市級人民政府以賠償權(quán)利人的身份啟動磋商程序，繼而提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度賦予了省、市級人民政府對生態(tài)環(huán)境保護的權(quán)利路徑。[17]因此，檢察環(huán)境公益訴訟也要和行政改革相互配套，形成合力。

4.逐步形成綜合生態(tài)治理理念

生態(tài)系統(tǒng)管理是20世紀末興起的以系統(tǒng)復(fù)合手段保護生態(tài)系統(tǒng)的新型理論，強調(diào)自然科學(xué)與社會科學(xué)相結(jié)合,以及各管理機構(gòu)協(xié)調(diào)合作進行區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)保護，具有綜合性、可持續(xù)性、科學(xué)性、公平性、適應(yīng)性等優(yōu)勢特征。“生態(tài)系統(tǒng)將動物、植物等自然要素有機整合在一起，生態(tài)系統(tǒng)管理將此種整體聯(lián)系放在一個單一框架內(nèi)加以分析，意在強調(diào)生態(tài)系統(tǒng)的整體功能無法割裂?！盵18]P3基于此，美國學(xué)者K.A.沃科特等認為，應(yīng)當(dāng)多學(xué)科、多手段、多主體、多視角進行區(qū)域自然資源和生態(tài)系統(tǒng)的綜合保護。[19]P78

2013年11月，習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中指出：“山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹?！?017年7月，中央深改組通過的《建立國家公園體制總體方案》，將“草”納入山水林田湖生命共同體之中，使“生命共同體”的內(nèi)涵外延更加完整、廣泛?！吧剿痔锖萆餐w”理念強調(diào)尊重生態(tài)系統(tǒng)的自然規(guī)則，運用系統(tǒng)論、整體論的方法管理生態(tài)環(huán)境和自然資源事務(wù)。[20]當(dāng)前，我國一系列綜合生態(tài)治理制度體系正在逐步形成，如自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一管理制度、國土空間規(guī)劃制度、主體功能區(qū)制度、聯(lián)防聯(lián)控制度、河長制、湖長制等。這些制度的出臺，為檢察環(huán)境公益訴訟功能發(fā)揮提出了更高的要求，也成為拓展檢察環(huán)境公益訴訟范圍的實踐基礎(chǔ)。

(二)契合中國環(huán)境法治的檢察環(huán)境公益訴訟發(fā)展定位

針對實踐中檢察環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實困境，契合新時期環(huán)境法治發(fā)展態(tài)勢，中國檢察環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)尊重中國現(xiàn)行政治體制，充分發(fā)揮檢察機關(guān)的多元職能，全面維護公共環(huán)境利益。具體體現(xiàn)為以下幾個方面：

1.通過檢察監(jiān)督夯實各級政府的環(huán)境行政責(zé)任

幾千年來，中國一直沿襲著政府主導(dǎo)的社會運行機制，國家和政府肩負著國家利益和社會公共利益的供給和保障。環(huán)境作為公共物品，理論和實踐中都明確了國家和政府的當(dāng)然保護義務(wù)，如我國《憲法》第26條規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害；國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木”。2014年《環(huán)境保護法》第6條第2款專門規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)”，同時在責(zé)任承擔(dān)方面規(guī)定了嚴厲的行政問責(zé)措施。2017年，《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的打包修改確立了檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的合法地位，明確規(guī)定檢察機關(guān)不僅可以提起環(huán)境民事公益訴訟，也可以提起環(huán)境行政公益訴訟，⑥要求檢察機關(guān)履行維護公共環(huán)境利益的職能，依法對環(huán)境違法行為進行檢察監(jiān)督。從理論上來說，檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟是其各項職能的延伸和拓展，是為推進生態(tài)文明建設(shè)全面行使其職權(quán)的一種表現(xiàn)形式，具有正當(dāng)性和必要性。

盡管檢察環(huán)境公益訴訟包括民事和行政兩個方面，但相較于民事公益訴訟而言，環(huán)境行政公益訴訟無論在理論還是實踐中都應(yīng)是檢察機關(guān)發(fā)揮其各項職能的重心。有學(xué)者通過對2015-2016年公益訴訟試點地區(qū)的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，試點期間檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟數(shù)量占絕大多數(shù)。[21]這種情形不僅是檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)的職能體現(xiàn)，也是根據(jù)憲法規(guī)定對公權(quán)力履職行為的依法監(jiān)督，更是檢察機關(guān)作為公益代表人對環(huán)境公共物品的當(dāng)然保護。檢察機關(guān)的環(huán)境行政監(jiān)督不僅包括對行政機關(guān)環(huán)境行政行為的監(jiān)督，也應(yīng)當(dāng)包括對地方政府區(qū)域環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的監(jiān)督。對于行政機關(guān)的行政不作為或違法行為，行政訴訟法要求檢察機關(guān)首先通過檢察建議的方式進行監(jiān)督，如果行政機關(guān)拒不履行環(huán)境保護行政職責(zé)，檢察機關(guān)就會啟動訴訟程序，提起環(huán)境行政公益訴訟，由人民法院裁判行政行為是否違法。行政訴訟法這一規(guī)定充分尊重國家權(quán)力的配置以及權(quán)力間相互關(guān)系的安排，使各行政機構(gòu)的核心功能不受來自其他行政機構(gòu)的干擾和逾越。畢竟行政機關(guān)的核心功能是監(jiān)管執(zhí)法，檢察機關(guān)對環(huán)境公共利益的保護應(yīng)當(dāng)以行政機關(guān)的環(huán)境監(jiān)管職能為基礎(chǔ)，首先發(fā)揮行政機關(guān)的環(huán)境行政職能。另外，檢察機關(guān)對相關(guān)環(huán)境行政部門的監(jiān)督不僅要注重對行政行為的監(jiān)督，也應(yīng)當(dāng)強調(diào)對地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的檢察監(jiān)督。自試點以來，檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟一般針對相關(guān)環(huán)境行政部門的行政不作為或者行政違法行為，欠缺對地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的檢察監(jiān)督。盡管《環(huán)境保護法》明確規(guī)定各級地方政府應(yīng)當(dāng)對區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，但目前這一規(guī)定的落實僅僅從黨紀政紀進行責(zé)任追究，包括出臺了領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究辦法，確立了中央對地方區(qū)域環(huán)境質(zhì)量進行督察、約談等制度，缺乏對地方政府環(huán)境履職行為及環(huán)境損害結(jié)果的法律監(jiān)督以及訴訟機制。[22]

檢察機關(guān)要充分發(fā)揮其在保護環(huán)境公共利益的監(jiān)督作用，就應(yīng)當(dāng)對地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任進行檢察監(jiān)督。因為：

一是許多環(huán)境問題的根源是地方政府在環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間偏重經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果。無論是生態(tài)環(huán)境主管部門還是自然資源管理部門，其必須聽命于當(dāng)?shù)厝嗣裾陌才拧Ｒ环絽^(qū)域發(fā)生環(huán)境問題，檢察機關(guān)僅僅把板子打在生態(tài)環(huán)境主管部門的屁股上而不追究當(dāng)?shù)氐胤秸呢?zé)任，很容易導(dǎo)致地方政府拿生態(tài)環(huán)境主管部門作為擋箭牌而敷衍應(yīng)付，不能真正解決環(huán)境問題。司法實踐中已經(jīng)出現(xiàn)了多起以地方人民政府為行政公益訴訟被告的案件。⑦相關(guān)規(guī)范性文件也規(guī)定了以地方人民政府為被訴行政機關(guān)的具體情形，⑧如最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第29條第2款規(guī)定：“違法行使職權(quán)或者不作為的行政機關(guān)是縣級以上人民政府的案件，由市(分、州) 人民檢察院管轄”，由此可以認為，地方人民政府屬于“行政機關(guān)”的范疇之內(nèi)，檢察環(huán)境行政公益訴訟可以將地方人民政府作為公益訴訟的被告。

二是新時期環(huán)境法治發(fā)展也要求檢察公益訴訟應(yīng)當(dāng)關(guān)注地方政府的環(huán)境保護責(zé)任。新時期背景下，生態(tài)文明建設(shè)已成為區(qū)域地方政府的重要職能。同時，山林水田湖草一體化的綜合生態(tài)系統(tǒng)管理模式也逐漸深入人心。目前針對不同環(huán)境要素的綜合管理模式已經(jīng)在立法及實踐中應(yīng)用，比如我國2017年修訂的《水污染防治法》第5條規(guī)定了河長制，并明確地方政府首長作為河長。⑨截至2018年，全國31個省(區(qū)、市)依法建立了河(湖)長制，明確省市縣鄉(xiāng)村五級河長120多萬名，逐步壓實了地方各級政府的責(zé)任。⑩另外也有越來越多的地方政府下設(shè)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理辦事機構(gòu)或協(xié)調(diào)機構(gòu)對環(huán)境要素進行統(tǒng)一管理，強調(diào)不同環(huán)境行政部門的職能整合和協(xié)同配合。但是，根據(jù)全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國水污染防治法》實施情況的報告發(fā)現(xiàn)，河長制從“有名”到“有實”還有較大差距。河長制落地不力的根本原因在于缺乏對河長的監(jiān)督制約及問責(zé)機制?！端廴痉乐畏ā吩O(shè)置河長制的目的就是讓地方政府首長承擔(dān)維護河流生態(tài)整體利益的職責(zé)，從而打破“九龍治水”的弊端。雖然各地方通過設(shè)置協(xié)調(diào)機構(gòu)，讓水利部門或者生態(tài)環(huán)境主管部門具體承擔(dān)維護河流生態(tài)整體利益的協(xié)調(diào)任務(wù)，但《水污染防治法》既然賦予了地方政府首長作為河長的法定職責(zé)，其職責(zé)履行不力就應(yīng)當(dāng)具有可訴性。檢察環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)尊重生態(tài)環(huán)境的整體性特征及環(huán)境保護法律規(guī)定的新趨勢、新樣態(tài)，不能僅對某一環(huán)境行政部門的環(huán)境行政不作為或者環(huán)境違法行為進行監(jiān)督，而應(yīng)當(dāng)從環(huán)境公共利益的維護出發(fā)，找準(zhǔn)環(huán)境問題的癥結(jié)和根源，關(guān)注地方人民政府的環(huán)境履職行為。

2.強化對公共環(huán)境利益從過程到結(jié)果的全方位監(jiān)督

盡管“兩高”已經(jīng)明確檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中作為公益訴訟人的身份，但實踐中，檢察機關(guān)偏重環(huán)境檢察監(jiān)督及訴訟過程，忽視對整體環(huán)境利益維護結(jié)果的關(guān)注，致使檢察環(huán)境公益訴訟所指向的生態(tài)環(huán)境和資源保護的效果大打折扣。

根據(jù)《2016-2017年中國環(huán)境資源審判白皮書》統(tǒng)計，2016年7月至2017年6月，各級人民法院共受理各類環(huán)境資源刑事案件16373件。抽取的43例樣本中，55%的被告已受到刑事或行政處罰。檢察機關(guān)作為公益訴訟人對該部分被告起訴率高達75%，環(huán)保社會組織則為60%。另外，檢察機關(guān)也常常偏重追蹤媒體所報道的熱點。實際上，多數(shù)熱點案件在媒體關(guān)注和政府干預(yù)下已得到一定程度的解決，甚至已經(jīng)受到了懲罰，過度追責(zé)反倒顯失公平，會從根本上削弱環(huán)境公益訴訟的正當(dāng)性。

前文已述，目前的檢察環(huán)境公益訴訟偏重對行政執(zhí)法的履職督促，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題線索，向行政機關(guān)發(fā)出檢察建議督促履職，只要環(huán)境行政機關(guān)進行了執(zhí)法查處回復(fù)，檢察機關(guān)就完結(jié)了該起環(huán)境檢察公益訴訟案件。據(jù)統(tǒng)計，2018年，全國生態(tài)環(huán)境行政處罰案件下達處罰決定書18.6萬份，罰沒款金額152.8億元，同比增長32%。這種僅關(guān)注執(zhí)法行為不關(guān)注執(zhí)法后果；僅關(guān)注本地環(huán)境不關(guān)注他域環(huán)境的監(jiān)督模式，不僅與現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)境的整體性特征及新時期中國環(huán)境法治精神相違背，也會導(dǎo)致實踐中一些環(huán)境行政部門為了避免被追責(zé)，做出一系列形式主義的“文山會?！毙姓袨楣室饬艉?，而不關(guān)心實際的生態(tài)環(huán)境保護效果。這種狀況與檢察環(huán)境公益訴訟中對“環(huán)境公益”的邊界定位不清有很大關(guān)系。目前，檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的法律依據(jù)是全國人民代表大會常務(wù)委員會頒布的《關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》。根據(jù)徐祥民教授的總結(jié)和梳理，從2010年到2014年全國人大及其常務(wù)委員會制定的全部立法中的“社會公共利益”，以及2017年民事訴訟法和行政訴訟法修改中的“社會公共利益”，其所稱謂的“社會公共利益”都屬于私益屬性。[23]“環(huán)境國益訴訟”中的“國益”也不是環(huán)境公益訴訟所欲維護的環(huán)境公益。2017年《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定的“國有財產(chǎn)保護”、“國有土地使用權(quán)出讓”領(lǐng)域的“國益訴訟”——以維護“國家利益”為目的的公益訴訟是成立的，但這兩個“領(lǐng)域”的利益說到底都是財產(chǎn)利益。

環(huán)境公益訴訟所欲維護的利益是環(huán)境利益，是“清潔的水、多姿多彩的生物世界和厚實的臭氧層”，是未發(fā)生不利變化的環(huán)境的自然面貌。在“生態(tài)環(huán)境和資源保護”“領(lǐng)域”要維護的環(huán)境利益就是使“水”變“清潔”，使“生物世界”變得更加“多姿多彩”，使“臭氧層”變得更加“厚實”。[24]然而，現(xiàn)階段檢察環(huán)境行政公益訴訟按照傳統(tǒng)行政公益訴訟理念，從糾正環(huán)境行政行為出發(fā)來維護公共利益，這種理念和制度安排難以達到維護公共環(huán)境利益的目的。因此，對公共環(huán)境保護的公益訴訟需要法律法規(guī)進一步明晰并做出制度安排。但就現(xiàn)階段而言，無論大家對環(huán)境公益的概念如何理解，以環(huán)境私益訴訟兼顧保護環(huán)境公共利益的功能作為反對設(shè)立環(huán)境公益訴訟制度的理由是不足以成立的。[25]

在具體實踐中，檢察環(huán)境公益訴訟需要厘清環(huán)境公益的內(nèi)涵層級，其作為公益代表人行使訴訟權(quán)力而參與環(huán)境訴訟時，不僅要關(guān)注社會公共利益中的眾人私益，更應(yīng)當(dāng)著眼于維護公共環(huán)境利益的結(jié)果導(dǎo)向，重在保護人類賴以生存的共同生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，而不能單純關(guān)注環(huán)境行政行為本身。比如對傾倒固體廢物案件的檢察監(jiān)督，檢察機關(guān)在督促生態(tài)環(huán)境主管部門對違法車輛進行罰款并責(zé)令清理固體廢物的同時，應(yīng)當(dāng)跟蹤監(jiān)督生態(tài)環(huán)境主管部門查找固體廢物的來源、責(zé)令固體廢物生產(chǎn)單位依法適當(dāng)處置，并將固體廢物的后置結(jié)果回復(fù)作為環(huán)境檢察監(jiān)督的結(jié)案依據(jù)。

3.堅持督促監(jiān)督與履職協(xié)調(diào)有機結(jié)合

前文已提出，我國檢察機關(guān)具有法律監(jiān)督、公訴、維護國家利益和社會公共利益等多種職能，同時，檢察機關(guān)是我國社會治理體系的重要組成部分，人民性和服務(wù)性是其根本的工作定位。一般來說，“檢察官的客觀性要求檢察官在履行職權(quán)、參與訴訟中，必須從維護國家、社會利益的角度出發(fā)，站在維護法律公正實施的立場，而不是單純處于追訴者的立場，單純追究犯罪或單純保護被害人的利益”。[5]P60最近，最高人民檢察院關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報告中提出，檢察機關(guān)與政法機關(guān)雖分工不同，但工作目標(biāo)、追求效果完全一致，并非“零和博弈”。公益訴訟檢察的本質(zhì)是助力依法行政，共同維護人民根本利益，把以人民為中心落到實處。[26]因此，我國檢察環(huán)境公益訴訟的目的不是為了勝訴，而是為了保證公共環(huán)境利益的實現(xiàn)。《行訴法(2017)》創(chuàng)立的檢察行政公益訴訟，就是國家專門法律監(jiān)督機關(guān)督促負有具體管理職責(zé)的機關(guān)履行其職責(zé)的訴訟，是一種督促訴訟。目前，檢察環(huán)境公益訴訟實踐創(chuàng)新了多種監(jiān)督形式，不僅對事后監(jiān)督、結(jié)果監(jiān)督，更增設(shè)了事前監(jiān)督，從而形成對環(huán)境行政違法行為事前、事中、事后全過程監(jiān)督，拓展了傳統(tǒng)檢察監(jiān)督的內(nèi)涵和外延。

同時，我國檢察機關(guān)也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，是維護社會和諧安定的重要部門和環(huán)節(jié)。“目前我國檢察機關(guān)的監(jiān)督理念正在實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變，即從威懾型監(jiān)督向權(quán)威型監(jiān)督轉(zhuǎn)型，從對立型監(jiān)督向共贏型監(jiān)督轉(zhuǎn)型，從單一型監(jiān)督向系統(tǒng)型監(jiān)督轉(zhuǎn)型”。[27]實踐中，檢察機關(guān)與行政機關(guān)之間多部門、多方位協(xié)同配合，形成了既依法督促又協(xié)同履職的新型監(jiān)督關(guān)系。如湖北省黃石市因違章建筑破壞磁湖生態(tài)環(huán)境長達14年沒有解決，黃石市國土局主動上門要求檢察監(jiān)督，檢察機關(guān)向五家行政機關(guān)發(fā)出訴前檢察建議，督促聯(lián)合執(zhí)法從而成功破解了難題。[28]

另外，浙江省江山市檢察院通過“網(wǎng)格+檢察”模式，將檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能融入環(huán)境網(wǎng)格管理及社會治理平臺，通過綜合指揮體系，有效整合各類社會力量參與環(huán)境治理。檢察機關(guān)可以查閱網(wǎng)格及基層治理平臺數(shù)據(jù)資源，暢通環(huán)境檢察監(jiān)督信息通道。網(wǎng)格治理平臺中涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護的事件，平臺綜合指揮中心將檢察院列為監(jiān)督單位并移送相關(guān)證據(jù)材料，相關(guān)行政主管部門辦理不力的，直接移送檢察機關(guān)進行法律監(jiān)督?！熬W(wǎng)格+檢察”模式不僅通過網(wǎng)格化服務(wù)平臺及時有效地促進了相關(guān)職能部門協(xié)同履職，同時擴展了檢察機關(guān)獲取環(huán)境違法信息的線索渠道。更重要的是，“網(wǎng)格+檢察”的機制和平臺使檢察機關(guān)從信息檢索、初查、立案到調(diào)查取證、實施監(jiān)督、跟蹤反饋，形成了環(huán)境保護檢察監(jiān)督的完整鏈條，獲取的證據(jù)更加扎實，從而更加有效地促進了行政機關(guān)的協(xié)同履職。

綜上，我國檢察環(huán)境公益訴訟機制已逐漸使檢察機關(guān)與行政管理形成高度一致的社會公益保護目標(biāo)，檢察機關(guān)廣泛參與到相關(guān)環(huán)境行政機關(guān)的磋商與治理當(dāng)中，進而形成環(huán)境公共利益保護的合力。

三、新時期檢察環(huán)境公益訴訟優(yōu)化進路

檢察環(huán)境公益訴訟的功能發(fā)揮需要具體措施相互配合才能落地實施。結(jié)合現(xiàn)階段檢察環(huán)境公益訴訟的實踐現(xiàn)狀及面臨的問題，檢察環(huán)境公益訴訟的功能實現(xiàn)應(yīng)從明確規(guī)范受理范圍、優(yōu)化環(huán)境行政檢察監(jiān)督實現(xiàn)方式、健全檢察監(jiān)督與行政治理協(xié)調(diào)配合機制三個方面予以強化。

(一)明確規(guī)范檢察環(huán)境公益訴訟的受理范圍

受理范圍是檢察環(huán)境公益訴訟的重要內(nèi)容。雖然《民事訴訟法》及《行政訴訟法》對檢察機關(guān)提起民事環(huán)境公益訴訟及行政公益訴訟有了原則規(guī)定，如在民事環(huán)境公益訴訟中遵循“特別法理優(yōu)于一般法理原則”，針對同一違法行為，社會組織在起訴上具有一定的優(yōu)先順序。在行政公益訴訟中遵循“不侵犯行政機關(guān)核心功能”的原則；充分尊重憲法對國家權(quán)力的配置以及權(quán)力間相互關(guān)系的安排。但實踐中檢察機關(guān)通過各種途徑獲得的環(huán)境違法案件比較復(fù)雜，哪些案件是檢察機關(guān)應(yīng)該受理的類型？檢察機關(guān)又如何發(fā)揮監(jiān)督作用？應(yīng)當(dāng)在哪些范圍主動積極作為？盡管有學(xué)者提出，“通過最強公共利益標(biāo)準(zhǔn)與訴訟經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)的衡量，將檢察機關(guān)定位為環(huán)境公益訴訟的第一起訴順位，環(huán)保社會組織和公民分列第二、三位”。[29]此種提法固然不無道理，但檢察機關(guān)最強公共利益代表的身份與其當(dāng)然的第一起訴序位之間并不具有充分的邏輯關(guān)聯(lián)。相反，最強公共利益代表身份恰恰表明，檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件應(yīng)當(dāng)有別于一般社會組織，應(yīng)當(dāng)注重公共環(huán)境利益的實質(zhì)維護，強調(diào)生態(tài)環(huán)境的預(yù)防和修復(fù)效果，而不僅僅著眼于檢察監(jiān)督和訴訟本身?；诖?，檢察環(huán)境公益訴訟受理范圍主要包括如下類型：

第一，對環(huán)境行政行為的訴前監(jiān)督及環(huán)境行政公益訴訟。鑒于地方政府對區(qū)域環(huán)境質(zhì)量維護的法定責(zé)任，作為公益訴訟和人民福祉的代表人，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督、督促有關(guān)環(huán)境行政機關(guān)積極履行生態(tài)環(huán)境和自然資源保護職責(zé)，并對行政不作為及違法行政行為進行檢察監(jiān)督并提起環(huán)境行政公益訴訟。該類案件目前在實踐中已經(jīng)成為檢察環(huán)境公益訴訟的常態(tài)。

第二，刑事附帶民事環(huán)境公益訴訟。對環(huán)境犯罪行為追究刑事責(zé)任，是檢察機關(guān)的職責(zé)所在。2018年《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中增加了刑事附帶民事公益訴訟這一新的案件類型，明確規(guī)定，在生態(tài)環(huán)境和資源保護類刑事案件中，需要追究被告人侵害環(huán)境公共利益民事責(zé)任的，檢察機關(guān)可以提起附帶民事公益訴訟，由同一審判組織一并審理，以節(jié)約司法資源。

第三，支持環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。鑒于檢察機關(guān)的職能特點及司法成本的節(jié)約，檢察機關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中應(yīng)當(dāng)堅持謙抑、輔助和填補原則，優(yōu)先由社會組織提起訴訟。[30]對于范圍廣、金額大、影響深、后果嚴重的案件，由相對弱勢的社會組織提起訴訟不利于及時有效地保護環(huán)境，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)參與支持訴訟。沒有社會組織提起訴訟的環(huán)境民事違法案件，檢察機關(guān)可向相關(guān)行政機關(guān)發(fā)出檢察建議，督促相關(guān)行政機關(guān)啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序，并積極參與到生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序中。

第四，相關(guān)環(huán)境行政部門移交或者社會公眾舉報的案件。檢察機關(guān)在接受環(huán)境行政部門移交或社會公眾舉報的案件后，應(yīng)當(dāng)啟動調(diào)查程序，情況屬實的應(yīng)當(dāng)啟動相應(yīng)的環(huán)境行政公益訴訟程序。為防止檢察機關(guān)怠于履行職責(zé)，應(yīng)規(guī)定行政機關(guān)與舉報人對于檢察機關(guān)不予立案的決定有權(quán)要求其上級檢察機關(guān)進行復(fù)核。

第五，對社會組織提起的環(huán)境公益訴訟的道德風(fēng)險監(jiān)督。盡管社會組織具有環(huán)境公益性，但是作為自律性管理的民間組織，社會組織在環(huán)境公益訴訟過程中存在處分環(huán)境公益的道德風(fēng)險問題。比如，某化工廠在某湖濕地填埋了幾千噸危險廢物，環(huán)保社會組織起訴要求被告賠償5255萬并支付2%的律師費，經(jīng)法院調(diào)解，企業(yè)同意支付1000萬及律師費后，原告隨后撤訴。在調(diào)解中，原告也通常會放棄或者減少部分訴訟請求，以換取其它利益。檢察院應(yīng)當(dāng)對支持起訴的社會組織的原告處分權(quán)進行監(jiān)督，以確保公共環(huán)境利益的實現(xiàn)。

第六，生態(tài)修復(fù)費用的使用監(jiān)督。目前生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金的使用和管理不公開透明?！疤┲莩Ｂ」咎靸r賠償案”中，被告支付的1.6億余元生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金，已經(jīng)用掉1.35億，但法院并不了解資金的具體運用。各地財政的環(huán)境修復(fù)專項基金賬戶，通常與其他資金混同使用，生態(tài)修復(fù)效果無法保障。檢察院作為環(huán)境公益代表人應(yīng)將環(huán)境訴訟和生態(tài)修復(fù)銜接起來，以加強資金監(jiān)督，發(fā)揮資金效用，真正達到保護環(huán)境的目的。

第七，氣候變化等新領(lǐng)域的案件監(jiān)督。隨著世界經(jīng)濟一體化的全面加速以及一帶一路的合作共贏，中國正同世界各國一道共同建設(shè)美麗地球家園，構(gòu)建人類命運共同體。2016年中國簽署《巴黎協(xié)定》時承諾，2030年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%。然而，部分地方政府及國有壟斷部門基于短期經(jīng)濟利益考慮而消極節(jié)能減排的現(xiàn)象時有發(fā)生。2017年6月，自然之友起訴國網(wǎng)甘肅公司，認為甘肅電力公司沒有按照可再生能源法的規(guī)定對其省內(nèi)的風(fēng)能和太陽能光伏發(fā)電進行全額收購，未被全額收購的風(fēng)能、太陽能光伏發(fā)電由燃煤發(fā)電所替代導(dǎo)致排放二氧化碳、二氧化硫和氮氧化物等，造成環(huán)境影響，損害了社會公共利益。法院認為，國網(wǎng)甘肅電力公司作為電力購銷和調(diào)配電力供應(yīng)的電網(wǎng)企業(yè)，并非發(fā)電企業(yè)，其本身并不能具體實施污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為，因此駁回自然之友的起訴。

由于氣候變化的科學(xué)不確定性及其損害在現(xiàn)實生活中的不顯著性，按照傳統(tǒng)訴訟的資格門檻對原被告加以要求將會在很大程度上阻礙原告的救濟管道。[31]公益訴訟本質(zhì)上是客觀訴訟，客觀訴訟除了可救濟具體受損公益之外，還具有維護制度公益的功能。作為環(huán)境公益的代表，檢察機關(guān)提起公益訴訟的范圍可從保護受損的具體公益拓展到保護既定的制度公益，[32]因此，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)積極參與到氣候變化等新領(lǐng)域環(huán)境公益的法律監(jiān)督中。

檢察環(huán)境公益訴訟受理范圍的選擇應(yīng)以公共環(huán)境利益的維護為目標(biāo)，以督促行政履職為手段，不僅關(guān)注行政行為管制過程，更要關(guān)注公共環(huán)境利益的維護結(jié)果。具體受理范圍也應(yīng)當(dāng)適應(yīng)特定時期經(jīng)濟社會文化發(fā)展的要求，服務(wù)于環(huán)境公益訴訟功能的有效發(fā)揮。

(二)優(yōu)化環(huán)境行政檢察監(jiān)督的實現(xiàn)方式

法律監(jiān)督是檢察機關(guān)的主要職能，行政檢察監(jiān)督是檢察監(jiān)督的重要組成部分。檢察環(huán)境行政公益訴訟的重要監(jiān)督環(huán)節(jié)是訴前程序，檢察機關(guān)通過檢察建議等形式督促行政履職，這種方式可以更好地發(fā)揮檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能，有效節(jié)約司法成本。雖然檢察環(huán)境行政公益訴訟中提起訴訟是剛性手段，但司法成本較高，而且行政權(quán)、檢察權(quán)、司法權(quán)三權(quán)在法庭上博弈，會嚴重影響國家權(quán)力的公信力。根據(jù)筆者調(diào)研的浙江省江山市檢察院檢察環(huán)境公益訴訟實踐狀況，自2018年以來，江山市檢察院所受理的環(huán)境公益訴訟案件中，僅1起屬于環(huán)境民事公益訴訟案件，其余均為檢察環(huán)境行政公益訴訟案件，而且這些案件中沒有1起提起訴訟，都是檢察機關(guān)通過訴前檢察監(jiān)督予以解決。訴前檢察監(jiān)督的有效實施對提高辦案效率，增強社會治理績效，達到檢察公益訴訟的雙贏、多贏、共贏目的成效明顯。但是，根據(jù)環(huán)境保護檢察監(jiān)督的實踐現(xiàn)狀，在跨域環(huán)境污染和資源破壞、源頭治理等方面還需拓展對行政權(quán)的檢察監(jiān)督管轄權(quán)。

2017年7月，最高人民檢察院下發(fā)了《檢察機關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南》(簡稱《辦案指南》)，明確規(guī)定了檢察行政公益訴訟案件的管轄情形，包括指定管轄、管轄權(quán)轉(zhuǎn)移、管轄權(quán)協(xié)商等。對于跨域生態(tài)環(huán)境和資源破壞的案件，《辦案指南》規(guī)定：下級人民檢察院認為需要由上級人民檢察院辦理的，可以報請上級人民檢察院辦理。上級人民檢察院可以根據(jù)案件情況，在與人民法院溝通協(xié)商后，共同將行政公益訴訟案件指定轄區(qū)內(nèi)其他下級人民檢察院或者跨區(qū)劃人民檢察院管轄。同時，《辦案指南》也規(guī)定了案件線索備案管理制度，要求重大案件線索應(yīng)當(dāng)向上一級人民檢察院備案。但是，《辦案指南》是從檢察行政公益訴訟中提起訴訟的角度進行的制度安排。檢察院在辦理行政公益訴訟案件過程中，通過訴前程序和提起訴訟兩種方式實現(xiàn)對行政權(quán)的監(jiān)督。[33]訴前程序與提起訴訟是一體兩面、相輔相成的，盡管提起訴訟是檢察院法律監(jiān)督職能的延伸和重要組成部分，然而，鑒于環(huán)境行政公益訴訟中絕大部分案件是通過訴前程序的檢察建議發(fā)揮監(jiān)督效力，因此，明確訴前程序中檢察監(jiān)督的管轄權(quán)就顯得尤為重要。

目前，最高人民法院已經(jīng)改革了行政案件管轄制度，規(guī)定通過提級管轄和指定管轄逐步實現(xiàn)易受地方因素影響的行政案件由中級以上人民法院管轄，有關(guān)環(huán)境資源審判基本形成了以流域、自然保護區(qū)等生態(tài)功能區(qū)為單位實行跨行政區(qū)劃集中管轄的模式，比如青海為保護長江源頭三江源國家公園設(shè)立三江源生態(tài)法庭；河南省高級人民法院根據(jù)全省地貌和水域現(xiàn)狀，對沿黃河流域向東區(qū)域發(fā)生的重大污染案件指定鄭州市中級人民法院集中管轄；貴州省高級人民法院根據(jù)省內(nèi)主要河流的流域范圍將全省劃分為四個生態(tài)司法保護板塊，由4個中級人民法院、5個基層人民法院集中管轄包括環(huán)境公益訴訟等相關(guān)案件。[34]

檢察機關(guān)也應(yīng)當(dāng)打破現(xiàn)行的行政區(qū)域限制，由省級以上檢察機關(guān)根據(jù)自然環(huán)境單元(流域水文單元或生態(tài)功能區(qū)劃分)劃定特殊管轄范圍進行集中管轄，全面對自然環(huán)境單元內(nèi)的環(huán)境行政履職行為進行檢察監(jiān)督。另外還可以建立跨域環(huán)境檢察監(jiān)督的聯(lián)動機制，在省級行政區(qū)域或者自然環(huán)境單元內(nèi)建立生態(tài)環(huán)境檢察監(jiān)督信息共享平臺，任一行政區(qū)域內(nèi)的檢察監(jiān)督案件都應(yīng)當(dāng)追蹤處理后果，避免生態(tài)環(huán)境危害行為的不法轉(zhuǎn)移。需要跨省聯(lián)動的環(huán)境違法案件，涉事檢察機關(guān)可以報請上級人民檢察院進行協(xié)調(diào)。對縣級以上人民政府的檢察監(jiān)督，可以報請上一級人民檢察機關(guān)直接管轄。

(三)完善檢察監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)的協(xié)同互動機制

生態(tài)環(huán)境的整體性特征需要多部門的協(xié)同配合。檢察環(huán)境公益訴訟涉及公安、司法、生態(tài)環(huán)境、自然資源、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住房與城建等多個職能部門。根據(jù)檢察機關(guān)既督促履職又配合履職的職能定位，為了實現(xiàn)維護公共環(huán)境利益的結(jié)果導(dǎo)向，健全完善檢察監(jiān)督權(quán)與各行政權(quán)之間的溝通與協(xié)同互動機制非常必要。建立協(xié)同互動機制的目的，一是通過該機制實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與資源保護的信息共享，以利于形成環(huán)境保護的合力；二是生態(tài)環(huán)境和自然資源整體保護中，有關(guān)職能部門配合不力的，可以由檢察機關(guān)督促相關(guān)行政機關(guān)配合履職。建立檢察監(jiān)督與行政權(quán)的協(xié)調(diào)互動機制，從傳統(tǒng)對抗式的監(jiān)督模式轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐鉀Q環(huán)境污染與生態(tài)破壞的創(chuàng)新形式。[35]P193實踐中，檢察機關(guān)與相關(guān)環(huán)境監(jiān)管部門已經(jīng)建立了不同形式的大數(shù)據(jù)平臺實現(xiàn)信息共享，將各種環(huán)境污染及生態(tài)破壞案件及時錄入大數(shù)據(jù)平臺，從線索發(fā)現(xiàn)、證據(jù)核實到案件審查、庭審應(yīng)對等全程實現(xiàn)信息共享。通過信息共享大數(shù)據(jù)平臺，檢察機關(guān)可全面了解環(huán)境行政履職情況，全程參與生態(tài)環(huán)境損害的預(yù)防、磋商和調(diào)解。接下來需要進一步完善各相關(guān)環(huán)境職能部門信息上報制度，明確上報期限和上報程序。同時，進一步明確檢察機關(guān)督促協(xié)同配合的程序及責(zé)任機制。

另外，要進一步完善檢察建議制度。根據(jù)最高人民檢察院修訂的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》，檢察建議是人民檢察院依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，參與社會治理，維護司法公正，促進依法行政，預(yù)防和減少違法犯罪，保護國家利益和社會公共利益，維護個人和組織合法權(quán)益，保障法律統(tǒng)一正確實施的重要方式。由此看來，檢察建議的范圍涉及面很寬，但檢察環(huán)境公益訴訟實踐中檢察建議僅僅作為環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序來平衡環(huán)境保護中行政權(quán)與司法權(quán)的配置。從有利于維護環(huán)境公共利益的效果來看，尤其從環(huán)境保護的預(yù)防原則來看，檢察建議制度應(yīng)當(dāng)從以下方面進行完善：

1.明確界定環(huán)境保護檢察建議的類型及效力

鑒于實踐中檢察建議對促進環(huán)境行政履職的有效性及司法成本的節(jié)約，鑒于生態(tài)環(huán)境和資源保護預(yù)防為主的原則，環(huán)境保護的檢察建議可以分為兩種類型：一是在相關(guān)環(huán)境行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)并處理環(huán)境違法行為之前發(fā)出的檢察建議。該檢察建議本質(zhì)上是檢察機關(guān)對相關(guān)環(huán)境行政機關(guān)發(fā)出的工作建議，是為了維護公共環(huán)境利益而進行的環(huán)境保護事前檢察監(jiān)督。為了維護環(huán)境公共利益，檢察機關(guān)在履職過程中只要發(fā)現(xiàn)了環(huán)境違法行為，無論行政機關(guān)是否處理，都可以向環(huán)境行政主管發(fā)出檢察建議。該種類型的檢察建議可以起到提醒相關(guān)行政部門及時履職的作用，是環(huán)境保護的事前監(jiān)督，但該類型的檢察建議法律效力不同于因環(huán)境行政違法或者行政不作為而發(fā)出的檢察建議，不以提起環(huán)境行政公益訴訟為結(jié)果；二是環(huán)境行政公益訴訟訴前檢察建議。該種類型的檢察建議是現(xiàn)行行政公益訴訟的前置程序，有利于檢察機關(guān)對行政機關(guān)進行法律監(jiān)督，同時又不使司法權(quán)干預(yù)行政權(quán)的正當(dāng)運轉(zhuǎn)。該種類型的檢察建議規(guī)定了履職期限，如果一定期限內(nèi)行政機關(guān)不能有效履行檢察建議內(nèi)容，檢察機關(guān)就向法院提起環(huán)境行政公益訴訟。

2.加強對檢察建議的效果監(jiān)督

實踐中的檢察監(jiān)督偏重于對行政機關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督，而且一般要求行政機關(guān)以書面答復(fù)為主要形式，并沒有跟蹤檢察監(jiān)督在生態(tài)環(huán)境損害預(yù)防和修復(fù)方面的實際效果，導(dǎo)致環(huán)境公共利益的維護效果不佳。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)從維護公共環(huán)境利益的結(jié)果出發(fā)，跟蹤檢察建議的實際履行效果。檢察環(huán)境公益訴訟案件卷宗除了記載相關(guān)環(huán)境行政部門對檢察建議的履職情況書面回復(fù)外，還應(yīng)當(dāng)包括生態(tài)環(huán)境和資源保護的實際維護效果。另外，由于不同類型的檢察建議所對應(yīng)的法律效力不同，還需要進一步明確不同訴前程序終結(jié)及訴前程序轉(zhuǎn)入訴訟程序的具體情形。[36]

結(jié)語

檢察環(huán)境公益訴訟在實踐中順利實施需要尊重中國的政治體制和現(xiàn)實國情。本文針對檢察環(huán)境公益訴訟實踐現(xiàn)狀及問題，立足新時期環(huán)境法治發(fā)展態(tài)勢，提出中國檢察環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)強調(diào)對地方政府環(huán)境行政責(zé)任的檢察監(jiān)督；強化維護公共環(huán)境利益的結(jié)果導(dǎo)向；督促監(jiān)督與履職協(xié)調(diào)相配合，并初步探討了檢察環(huán)境公益訴訟受理范圍、檢察監(jiān)督管轄權(quán)拓展以及檢察監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)的協(xié)同配合機制。檢察環(huán)境公益訴訟作為我國環(huán)境保護和法治建設(shè)的重要創(chuàng)新舉措，對環(huán)境公益的內(nèi)涵分層及實現(xiàn)方式、檢察環(huán)境公益訴訟的受理范圍、檢察監(jiān)督管轄權(quán)拓展、檢察建議的類型及效力等方面還有許多值得探討的空間，這是一個長期而有意義的過程。

注釋：

① 根據(jù)馬斯洛需求理論，人類需求像階梯一樣從低到高按層次分為五種，分別是：生理需求(呼吸、水、食物、睡眠等)、安全需求(人身安全、健康保障等)、情感和歸屬的需求、尊重需求和自我實現(xiàn)需求。

② 2014年《中華人民共和國環(huán)境保護法》第五條：“環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則。”

③ 《中華人民共和國憲法》第九條第二款規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！?/p>

④ 《中華人民共和國憲法》第二十六條第一款規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！?/p>

⑤ 《中華人民共和國環(huán)境保護法》第六條第二款規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)?！?/p>

⑥ 2017年《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”

2017年《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條第二款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為?！?/p>

⑦ 2016年10月26日，廣東省清遠市清新區(qū)人民檢察院因清新區(qū)浸潭鎮(zhèn)人民政府違法行使職權(quán)，依法向清新區(qū)人民法院提起行政公益訴訟；2016年12月6日，貴州省貴陽市白云區(qū)人民檢察院對該區(qū)艷山紅鎮(zhèn)人民政府怠于履行垃圾管理職責(zé)行為，向貴陽市清鎮(zhèn)市人民法院提起行政公益訴訟。

⑧ 2015年《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第二十八條：“人民檢察院履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為,造成國家和社會公共利益受到侵害,公民、法人和其他社會組織由于沒有直接利害關(guān)系,沒有也無法提起訴訟的,可以向人民法院提起行政公益訴訟。人民檢察院履行職責(zé)包括履行職務(wù)犯罪偵查、批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等職責(zé)?！?/p>

⑨ 2017年《中華人民共和國水污染防治法》第五條：“省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長制，分級分段組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)江河、湖泊的水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作。”

⑩ 2019年8月23日，第十三屆全國人大常委會第十二次會議舉行第二次全體會議，全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書作全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國水污染防治法》實施情況的報告，報告指出：“河長制從‘有名’到‘有實’還有較大差距。”